Административные процедуры

НОРМА
ИНФРАМ
Москва, 2018

Административные
процедуры

Ответственные редакторы
заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РСФСР,
доктор юридических наук, профессор
Л. Л. Попов,
доктор юридических наук, профессор
С. М. Зубарев

Московский государственный юридический университет
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК 342.9(470+571)
ББК 67.401(2Рос)
А31

А31
Административныепроцедуры :монография/отв.ред.Л.Л.По
пов, С. М. Зубарев. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2018. — 240 с.

ISBN 9785917688060 (Норма)
ISBN 9785160125091 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161056578 (ИНФРАМ, online)

В книге рассматриваются теоретикоправовые основы административно
процессуальной деятельности, понятие и сущность административных управ
ленческих процедур, раскрываются особенности и содержание таких проце
дур, как рассмотрение заявлений и предложений граждан, регистрационные и
лицензионноразрешительные, техникоправового регулирования, контроль
ные и др.; дается концепция проекта федерального закона «Об администра
тивных процедурах».
Для студентов, аспирантов, научных работников, преподавателей юридиче
ских вузов и факультетов, работников государственных и муниципальных орга
нов, практикующих юристов и всех интересующихся вопросами административ
ного права и процесса.

УДК 342.9(470+571)
ББК 67.401(2Рос)

ISBN 9785917688060 (Норма)
ISBN 9785160125091 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161056578 (ИНФРАМ, online)
© Коллектив авторов, 2017

Монография подготовлена профессорскопреподавательским кол
лективом кафедры административного права и процесса Московского
государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина
(МГЮА):
Агапов А. Б., доктор юридических наук, профессор — гл. 4 (совме
стно с Л. В. Стандзонь);
Андрюхина Э. П., кандидат юридических наук, доцент — гл. 6;
Зубарев С. М., доктор юридических наук, профессор, руководитель
авторского коллектива — гл. 2, 7;
Лебедева Е. А., кандидат юридических наук — гл. 9;
Попов Л. Л., доктор юридических наук, профессор, заслуженный
деятель науки РФ, заслуженный юрист РСФСР — предисловие; гл. 1
(совместно с А. В. Сладковой);
Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент — гл. 10 (со
вместно с Ю. В. Степаненко);
Посулихина Н. С., кандидат юридических наук — гл. 8;
Сладкова А. В., кандидат юридических наук — гл. 1 (совместно с
Л. Л. Поповым);
Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук — гл. 4 (совместно с
А. Б. Агаповым);
Старостин С. А., доктор юридических наук, профессор — гл. 5;
Степаненко Ю. В., доктор юридических наук, профессор, заслу
женный юрист РФ — гл. 10 (совместно с М. М. Поляковым);
Студеникина М. С., кандидат юридических наук, профессор, заслу
женный юрист РФ — гл. 3 (совместно с Т. О. Шилюк);
Шилюк Т. О., кандидат юридических наук — гл. 3 (совместно с
М. С. Студеникиной).

Перечень сокращений

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ
ЕГРИП — Единый государственный реестр индивидуальных пред
принимателей
ЕГРЮЛ — Единый государственный реестр юридических лиц
ЗАТО — закрытое административнотерриториальное образование
КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства РФ
КоАП РФ — Кодекс РФ об административных правонарушениях
МФЦ — многофункциональные центры предоставления государ
ственных и муниципальных услуг
ФГОС — федеральный государственный образовательный стан
дарт

Предисловие

Коллективная монография «Административные процедуры» под
готовлена профессорскопреподавательским коллективом кафедры
административного права и процесса Московского государственного
юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА) к его 85лет
нему юбилею.
Юридический процесс в современных условиях является одной из
наиболее актуальных проблем теории российского права, над которой
упорно трудятся ученыеюристы и практики всех процессуальных от
раслей права. На научном, законодательном и правоприменительном
подъеме находится и спектр исследований и разработок администра
тивного процесса. Подтверждением этого вывода являются не только
защищенные докторские и кандидатские диссертации по администра
тивнопроцессуальной проблематике, опубликованные монографии,
научные статьи, но и появившиеся на их основе многочисленные учеб
ники1, посвященные административному процессу. В юридических
вузах и научных организациях проводятся научнопрактические кон
ференции, круглые столы, связанные с административнопроцессу
альной тематикой.
Тем не менее дискуссии о границах административного процесса
среди ученыхюристов продолжаются, причем они связаны прежде
всего с сущностью, назначением административного процесса.
И здесь можно выделить три основные научные концепции.
Первая нашла отражение в монографии Н. Г. Салищевой «Адми
нистративный процесс в СССР», опубликованной в 1964 г., в которой
сформировано узкое юрисдикционное правоохранительное понима
ние административного процесса, призванного обеспечить разреше
ние конкретных конфликтных ситуаций (спор о праве, обжалование,
совершение административных и дисциплинарных правонарушений,
применение мер административного принуждения).

1 См., например: Административный процесс: учебник / под ред. М. А. Штатиной.
М., 2015; Административнопроцессуальное право: учебник / под ред. А. И. Каплунова.
СПб., 2015; Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административнопроцессуаль
ное право России: учебник. М., 2016.

Вторая концепция сформулирована в монографии В. Д. Сорокина
«Административнопроцессуальное право», изданной в 1972 г., где
высказана и обоснована идея о необходимости существования широ
кого управленческого административного процесса, в рамках которого
должна реализовываться вся управленческая государственная дея
тельность, все управленческие дела позитивной направленности.
Третья концепция связывает административный процесс с админи
стративным судопроизводством, что нашло определенное отражение в
КАС РФ.
Таким образом, теперь административный процесс включает:
1) управленческий процедурный процесс; 2) юрисдикционный право
охранительный процесс и 3) административное судопроизводство.
Содержанием представляемой монографии является управленче
ский административный процесс, раскрываемый во всем многообра
зии административных процедур. При этом в монографии определя
ются некоторые общие процессуальные положения, характеризую
щие именно данный вид административного процесса.
1. Административный процесс как административнопроцессуаль
ная деятельность неразрывно связан с государственным управлением,
органами исполнительной власти, он — часть управленческой деятель
ности, обеспечивающая ее реализацию.
2. Государственное управление, исполнительная власть, будучи са
мой мощной, многоотраслевой (экономика, социальнокультурная
деятельность, административнополитическая сфера) и масштабной
по количеству государственных задач, функций и властных полномо
чий, числу государственных органов и их должностных лиц, в отличие
от законодательной и судебной властей все еще не получили должного
законодательного административнопроцессуального обеспечения.
Отсюда можно сделать важный вывод: без «процессуализации» го
сударственного управления, деятельности органов исполнительной
власти, без формирования современного административного процес
са невозможно создать эффективное государственное управление, ус
пешно вести борьбу с коррупцией1.
В итоге пока не существующие управленческие процессуальные
законы (кодексы) в этой сфере заменяются отраслевыми федеральны
ми законами, например об антимонопольной деятельности и защите
конкуренции, о животном мире, об охране воздуха, об оружии, в кото

8
Предисловие

1 См.: Ренов Э. Н. Вступительная статья // Панова И. В. Административнопроцес
суальное право России. М., 2007.

рых содержатся материальные и процессуальные административно
правовые нормы, регламентирующие управленческие процедуры.
Непосредственно в деятельности органов исполнительной власти
преобладают ведомственные процессуальные акты, устанавливающие
те или иные управленческие административные процедуры. К подоб
ным актам относятся приказы, инструкции, наставления, уставы, пра
вила и многие другие акты управления, издаваемые министерствами и
иными органами исполнительной власти. Важная роль в управленче
ской процедурной деятельности принадлежит административным рег
ламентам по исполнению государственных функций и оказанию госу
дарственных услуг гражданам и организациям. Конечно, это ведомст
венное нормотворчество не заменяет полноценное кодифицированное
процессуальное законодательство, но иного выхода пока нет, ибо спе
цифика государственного управления такова, что здесь принимать и
исполнять те или иные решения необходимо оперативно, быстро, а не
редко и немедленно.
3. Управленческий процедурный административный процесс
обеспечивает позитивную деятельность органов исполнительной вла
сти, связанную с реализацией прав, свобод и законных интересов
граждан и организаций. Как правило, в рамках административных
процедур обеспечиваются жизненно важные потребности граждан и
принимаются положительные решения (выдача паспорта, актов граж
данского состояния, лицензии (разрешения) на предусмотренный за
коном вид предпринимательской деятельности и т. д.). Отсюда выте
кает вполне определенный вывод: в управленческом административ
ном процессе отсутствует конфликтная ситуация, и, как следствие,
нет необходимости в правовой оценке поведения сторон, поскольку
главное — удовлетворение жизненной потребности гражданина, за
конного интереса организации.
4. Исходя из сущностных характеристик и назначения админист
ративного процесса и недопущения путаницы в административно
процессуальных понятиях, таких как «процедура» и «производство»,
в монографии сформулировано и обосновано следующее важное по
ложение: позитивная управленческая деятельность осуществляется в
форме процедур, поскольку она связана с реализацией прав и свобод
граждан и законных интересов организаций, с удовлетворением жиз
ненных потребностей населения.
Юрисдикционная правоохранительная негативная деятельность
осуществляется в форме производств, поскольку она связана с разре
шением конфликтных ситуаций.

Предисловие
9

5. Административные процедуры составляют существо управлен
ческой деятельности органов исполнительной власти. К наиболее
распространенным в отраслях и сферах государственного управления
можно отнести процедуры по рассмотрению предложений и заяв
лений граждан, обращений организаций; регистрационные, лицензи
онные и разрешительные; техникоправового регулирования (техни
ческих регламентов, стандартизации, сертификации и аккредитации);
процедуры, связанные с осуществлением контроля.
В монографии демонстрируется широкий спектр управленческих
административных процедур, позволяющих обеспечить реализацию
прав и свобод большинства населения нашей страны.

10
Предисловие