Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений

Р О С С И Й С К А Я

А К А Д Е М И Я

П Р А В О С У Д И Я

Т. А. Вершило

Монография

Москва 2010

А в т о р

Вершило Т. А., доцент кафедры финансового права Российской 
академии правосудия, канд. юрид. наук

Р е ц е н з е н т ы :

Химичева Н. И., д-р юрид. наук, профессор, академик 
Международной академии наук высшей школы, заслуженный 
работник высшей школы Российской Федерации

Запольский С. В., д-р юрид. наук, профессор

Вершило Т. А.
Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений / Под ред. Н. И. Химичевой. — М.: Российская академия правосудия, 2010.

ISBN 978-5-93916-208-1

В монографии рассматриваются вопросы, посвященные межбюджетным отношениям с участием муниципальных образований. Исследованы понятия межбюджетных отношений, бюджетного устройства и бюджетной системы. Анализируется система муниципальных образований, 
предоставление им финансовой помощи.
Для преподавателей, студентов, аспирантов высших и средних специальных учебных заведений, государственных и муниципальных служащих. Монография может быть использована при изучении отдельных 
тем курса «Финансовое право», «Бюджетное право».

Работа выполнена с использованием справочно-правовой системы
«КонсультантПлюс».

 
© Вершило Т. А., 2009
ISBN 978-5-93916-208-1 
© Российская академия правосудия, 2010

УДК 347.73
ББК 67.99(2)2
В 31

В 31

СОДЕРЖАНИЕ

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4
Глава 1. Теоретические основы правового регулирования 
межбюджетных отношений муниципального образования
§ 1. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской 
Федерации как основа межбюджетных отношений 
муниципального образования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8
§ 2. Понятие межбюджетных отношений
в Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

§3. Разграничение компетенции между органами
государственной власти и органами местного
самоуправления в области межбюджетных отношений  . . . . . . . . . 45
§ 4. Основы правового регулирования межбюджетных
отношений в зарубежных странах. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Глава 2. Особенности межбюджетных отношений
муниципального образования
§ 1. Становление и развитие системы муниципальных 
образований в межбюджетных отношениях  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
§2. Правовые основы межбюджетных отношений
муниципальных образований в области формирования
доходов местных бюджетов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
§3. Правовые основы межбюджетных отношений
муниципальных образований в области расходов местных 
бюджетов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
§4. Бюджетные фонды субъектов федерации как форма 
финансовой поддержки муниципальных образований . . . . . . . . . 148
Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Библиография  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

ВВЕДЕНИЕ

К изучению проблем субъектов права постоянно обращаются 
ученые-юристы, что доказывают многочисленные монографические и диссертационные исследования1. Однако применительно 
к муниципальному образованию как субъекту межбюджетных отношений рассматриваемая проблема остается малоизученной.
Муниципальное образование, входя в круг субъектов финансового права, также является одним из субъектов межбюджетных 
отношений. В настоящее время в России происходит становление 
местного самоуправления. Конституция Российской Федерации 
закрепляет принцип самостоятельности местного самоуправления. 
Подлинное развитие данного принципа должно иметь достаточную 
финансовую основу, поскольку от нее зависит выполнение муниципальным образованием своих задач, но обеспечение муниципальных образований финансовыми ресурсами остается сложной 
проблемой. Важно отметить, что удовлетворение текущих потреб
1 См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950; Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права: Дис. … д-ра юрид. 
наук. М., 1958; Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962; Миронов О. О. Субъекты советского государственного права: Дисс. … канд. юрид. 
наук. Саратов, 1969; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. 
Саратов, 1979; Крохина Ю. А. Город как субъект финансового права. Саратов, 
2000; Чесноков А. А. Муниципальные образования как субъекты бюджетного 
права: Дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Винницкий Д. В. Субъекты налогового права. М., 2000 и др.

Введение

5

ностей граждан является задачей не только муниципальных образований, но и государства и должно осуществляться вне зависимости 
от наличия или отсутствия местного самоуправления. Государство 
принимает решение о том, может ли реализация конкретного полномочия быть отнесена к компетенции органов местного самоуправления. В свою очередь, право на местное самоуправление позволяет 
освободить органы государственной власти от решения на местном 
уровне определенной части вопросов, передав его людям, живущим 
на территории муниципального образования, лучше знающим свои 
проблемы.
Построение в России новых федеративных отношений привело 
к необходимости разделения властных полномочий между тремя 
уровнями власти: федеральным, субъекта федерации, муниципальным. В отличие от ряда других федеративных государств1, 
собственная компетенция органов местного самоуправления Российской Федерации, осуществляющих властные полномочия на 
муниципальном уровне, закреплена Федеральным законом от 6 
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации»2.
На нынешнем этапе развития местного самоуправления речь 
не идет о полном финансовом обеспечении со стороны органов 
государственной власти полномочий, закрепленных законом за 
муниципальными образованиями. Государство может гарантировать лишь минимально необходимый уровень такой обеспечен
1 В частности, в Федеративной Республике Германии законодательной компетенцией по правовому регулированию местного самоуправления обладает 
не федерация, а главным образом земли — субъекты федерации (ст. 70, 73, 74 
Основного Закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. (Конституции государств Европы. М., 2001. Т. 1. С.599–602.); в Канаде органы муниципальной власти являются производными от провинциальной власти — ее 
решением они создаются, ее же решением и ликвидируются (см.: Федерализм: 
система государственных органов и практический опыт их деятельности. М., 
1996. С. 18).
2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2008. № 52 (ч. 1); Ст.6229. 

Муниципальное образование
как субъект межбюджетных отношений

6

ности. Поэтому органам местного самоуправления следует самим 
изыскивать возможности для финансового обеспечения развития 
территории.
Местные бюджеты являются органической частью бюджетной 
системы страны, поскольку связаны с движением и распределением 
той части создаваемого в материальном производстве национального дохода, которая выражается в денежной форме, затем направляется по каналам этих бюджетов в основном на удовлетворение 
многообразных 
социально-культурных, 
коммунально-бытовых 
и других потребностей человека, на обеспечение комплексного развития территории.
Надо отметить, что кризисы в экономике последних лет обострили недостатки бюджетных отношений в Российской Федерации, 
проявляющиеся в низком уровне бюджетной обеспеченности, несоответствии распределения доходов между бюджетами, недостаточном разграничении полномочий между органами разных уровней 
власти1.
На сегодняшний день сложилась такая система межбюджетных 
отношений, которая не в должной степени учитывает возросшую 
роль бюджетов субъектов федерации, и в особенности местных 
бюджетов. Отличается эта система значительной централизацией 
денежных потоков, в то время как именно в бюджетах субъектов 
РФ сосредоточена основная часть расходов на социальную сферу 
и на экономику. В наиболее сложном положении в результате кризиса экономики оказались местные бюджеты. Более двух тысяч муниципальных образований были лишены закрепленного в Конституции Российской Федерации права самостоятельно формировать 
бюджеты и вынуждены работать по смете2.

1 См.: Берг О. В. Моделирование законодательства субъектов федерации 
о бюджетных отношениях в муниципальных образованиях: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 1.

2 См.: Мокрый В. С. Проблемы реформирования межбюджетных отношений 
как основа местного самоуправления // Финансы. 2001. № 1. С.9.

Введение

Если проследить тенденцию последних лет в системе налогообложения в свете обеспечения финансовой самостоятельности 
муниципальных образований, то можно увидеть падение доли 
местных налогов, которые могут устанавливаться и регулироваться самостоятельно на местах в рамках федерального законодательства. С 2001 по 2003 г. сумма этих налогов упала в 4,6 раза. Даже 
в 2001 г. данные налоги не обеспечивали финансовой самостоятельности местного бюджета, в 2002 г. их удельный вес снизился до 
2,3% в собственных доходах бюджета1 и тенденция к сокращению 
доходов муниципальных образований сегодня сохраняется2.
Изучение наиболее актуальных проблем межбюджетных отношений с участием муниципальных образований позволило рассмотреть эту проблему в свете административной, муниципальной 
и бюджетной реформ, проводимых государством.

1 См., напр.: Решение Энгельсского муниципального Собрания депутатов 
Саратовской области от 26 декабря 2003 г. № 649/41–02 «Об утверждении 
Программы социально-экономического развития Энгельсского муниципального образования на среднесрочную перспективу до 2006 года» (Текст официально опубликован не был. СПС ГАРАНТ). 

2 Согласно ст. 15 Налогового кодекса РФ к местным налогам относятся: земельный налог и налог на имущество физических лиц. 

ГЛАВА 1
Теоретические основы правового 
регулирования межбюджетных отношений 
муниципального образования

§ 1.  Бюджетное устройство и бюджетная 
система Российской Федерации как основа 
межбюджетных отношений муниципального 
образования

Для того, чтобы понять сущность и содержание межбюджетных 
отношений с участием муниципальных образований, необходимо 
рассмотреть бюджетное устройство Российской Федерации. Как 
известно, бюджетное устройство основывается на государственном 
устройстве. Под государственным устройством понимается внутренняя национально-территориальная организация государства, 
соотношение целого и его частей1. В зависимости от того, как организована территория государства, из каких частей оно состоит, 
каково их правовое положение и на каких принципах строятся взаимоотношения центра и мест2, государства делятся на унитарные 
и федеративные.
Унитарное государство — простое, единое государство, части 
которого являются административно-территориальными единицами и не обладают признаками государственного суверенитета; 
в нем существует единая система высших органов и единая система законодательства, как, например, в Польше, Венгрии, Болгарии, 
Италии3.

1 См: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, 
А. В. Малько. М., 2001. С. 86.
2 Там же.

3 Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 
2004. 

§ 1.  Бюджетное устройствои бюджетная система Российской Федерации как основа 
межбюджетных отношений муниципального образования

9

Федерация — сложное по субъектному составу союзное государство. Составными частями федеративного государства могут быть 
провинции, штаты, земли, кантоны и т.д.1 Федерация строится на 
основе распределения функций между ее субъектами и центром, 
зафиксированного в союзной конституции, которая может быть изменена только с согласия субъектов федерации.2

Следует отметить, что с точки зрения государственного устройства 
Россия есть демократическое федеративное правовое государство 
с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ).
С принятием бывшими республиками СССР Соглашения3 от 8 декабря 1991 г. прекратил существование Союз Советских Социалистических Республик, а значит, изменилось не только государственное 
устройство России, но и ее бюджетное устройство: бюджеты союзных республик обособились от союзного бюджета, который перестал 
представлять собой единый денежный централизованный фонд.
Сегодняшнее бюджетное устройство России основывается на 
Конституции России, Бюджетном кодеке РФ4 (далее БК РФ).
Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»5 определял 
бюджетное устройство как организацию бюджетной системы, основанную на принципах единства, полноты, реальности, гласности 
и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР.

1 См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под 
ред. А. С. Пиголкина. М., 2003. 

2 Матузов Н. И., Малько А.В .Указ соч. СПС «КонсультантПлюс».
3 Соглашение от 8 декабря 1991 г. «О создании Содружества Независимых 
Государств», ратифицировано Постановлением Верховного Совета РСФСР 
от 12 декабря 1991 г. № 2014–1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 51. 
Ст. 1798.
4 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст.3339; 2001. № 1 (ч. 1).Ст. 2; 
№ 33 (ч. 1). Ст. 34291; 2004. № 34. Ст.3526, 3535; 2005. № 1 (ч. 1); Российская 
газета. 2009. 15 апр. 

5 ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543; 1992. № 4. Ст. 136; 
№ 12. Ст. 605; 1995. № 31. Ст. 2989; 1996. № 29. Ст. 3454; 1999. № 28. Ст. 3492.

Глава 1.  Теоретические основы правового регулирования межбюджетных 
отношений муниципального образования

10

Наряду с принципом единства бюджетной системы декларировался принцип самостоятельности бюджетов всех уровней, 
который обеспечивался наличием собственных доходных источников и правом органов власти каждого уровня самостоятельно 
определять направления расходования средств соответствующего 
бюджета.
В 1992–1993 гг. положения вышеуказанного Закона получили развитие в законах Российской Федерации «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве 
и Санкт-Петербургу»1 и «Об основах бюджетных прав и прав по 
формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти 
республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов 
местного самоуправления»2.
Бюджетный кодекс РФ говорит о бюджетном устройстве, не раскрывая самого понятия, однако в раздел «Бюджетное устройство» 
включает бюджетную систему, принципы ее построения, а также 
бюджетную классификацию. Если исходить из Бюджетного кодекса РФ, то раздел «Бюджетное устройство Российской Федерации» 
включен в главу «Бюджетную система Российской Федерации», а 
это не совсем правильно, поскольку если рассматривать понятие 
«устройство» в общепринятом смысле, то оно означает строение 
чего-либо. Согласно толковому словарю русского языка, устройство представляет собой организованную определенным образом 

1 ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. № 34. Ст. 1972.
2  ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1993. № 18. Ст. 635. Подробнее о первом 
этапе становления межбюджетных отношений в России см: Wallich Chr. I. 
Intergovernmental fiscal relations: setting the stage // Russia and the Challenge 
of Fiscal Federalism. The World Bank, Washington, 1994. Р. 19–63; Мартинес Х., 
Боекс Дж. Децентрализация бюджетной системы в Российской Федерации: 
Тенденции, проблемы и рекомендации. M., 1998.

§ 1.  Бюджетное устройствои бюджетная система Российской Федерации как основа 
межбюджетных отношений муниципального образования

11

систему каких-либо компонентов, расположение и соотношение 
частей, конструкцию чего-либо1.
В правовой и экономической литературе излагаются разные точки зрения на понятие «бюджетное устройство».
Так, автор гл. 4 «Система бюджетного устройства Российской Федерации» учебника «Финансовое право» считает, что под бюджетным устройством понимается организация бюджетной системы2.
Е. А. Ровинский, А. С. Емельянов утверждают, что бюджетное 
устройство тождественно понятию бюджетной системы, под которой в свою очередь понимается совокупность бюджетов различных 
видов3.
Г. Б. Поляк — и с ним соглашается И. И. Кучеров — определяет 
бюджетное устройство как организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, 
процедурные стороны формирования и использования бюджетных 
средств и др4.
Б. М. Сабанти включает в состав бюджетного устройства бюджетную систему (организацию, принципы построения, взаимоотношения ее звеньев), бюджетное право, бюджетный процесс, бюджетное регулирование5.
Думается, что включение в бюджетное устройство бюджетного 
права не совсем верно, поскольку бюджетное право является подо
1 См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 
1999. С. 841.
2 См.: Финансовое право: Учебное пособие для вузов / Под ред. М. М. Рассолова. М., 2001. С.75.
3 См.: Финансовое право / Под ред. Е. А. Ровинского. М., 1971. С. 93; 
Емельянов А. С. Финансовое право. М., 2004. С.115.

4 См.: Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г. Б. Поляка. М., 2000. С. 9; Кучеров И. И. Бюджетное право России: Курс лекций. М., 
2002. С.26.
5 См.: Сабанти Б. М. Теория финансов: Учебное пособие. М., 1998. С. 96, 98.