Правовые основы развития индустрии в процессе утилизации и переработки отходов

Следующим, хотя и небольшим, шагом вперед к законодательному 

закреплению в Российской Федерации принципа ответственности 
производителя было принятие 7 октября 2011 г. Государственной Думой РФ в первом чтении проекта федерального закона № 584399-5 
«О внесении изменений в Федеральный закон “Об отходах производства и потребления” и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в 
области обращения с отходами»1 о дополнении действующего ФЗ «Об 
отходах производства и потребления» ст. 24.1, предусматривающей 
ответственность производителей (импортеров) и продавцов продукции за обеспечение экологических и санитарных требований при обращении с отходами, образовавшимися в результате ее использования.

Закрепление принципа ответственности производителя в России 

потребует не только внесения соответствующих изменений в законодательство, но и принятия системы иных нормативных правовых актов, закрепляющих правовой механизм реализации данного принципа 
(прежде всего его финансовой составляющей в виде утилизационного 
сбора). При этом следует ожидать, что производители и импортеры 
продукции, на которых государство фактически возложит всю ответственность за экологически безопасные утилизацию и захоронение 
отходов, включат данный сбор и иные расходы, связанные с реализацией данного принципа, в себестоимость производимой или ввозимой 
ими из-за рубежа продукции, что перенесет финансовое бремя на 
простых потребителей. Таким образом, реализация принципа ответственности производителя в России приведет к ситуации, когда за 
обеспечение соблюдения конституционного права на благоприятную 
окружающую среду придется платить нам самим.

DOI 10.12737/3727 
В.А. Попкова,

аспирант 

(Саратовская государственная юридическая академия)

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ИНДУСТРИИ
В ПРОЦЕССЕ УТИЛИЗАЦИИ И ПЕРЕРАБОТКИ 

ОТХОДОВ

Учитывая ежегодные объемы образования отходов производства и 

потребления в Российской Федерации, которые только в 2011 г. соста
1 
СПС «КонсультантПлюс».

В.А. Попкова

вили 4,3 млрд т1, а также несоответствие условий их хранения и захоронения предъявляемым требованиям экологической безопасности и 
высокий уровень антропогенного воздействия на окружающую среду, 
оказываемого несанкционированными свалками (с августа 2011 г. выявлено 49 944 несанкционированные свалки твердых бытовых отходов 
на общей площади 14 846 га2), необходимо оптимизировать развитие 
в стране индустрии утилизации и переработки отходов. Данная позиция находит свое подтверждение на нормативном уровне:
• в Экологической доктрине РФ3, где в качестве одного из направ
лений снижения загрязнения окружающей среды признается развитие систем использования вторичных ресурсов, в том числе 
переработки отходов; 

• в Концепции долгосрочного социально-экономического развития 

Российской Федерации на период до 2020 года4, где отмечается 
необходимость сокращения образования отходов и их вторичного использования;

• в Основах государственной политики в области экологического 

развития Российской Федерации на период до 2030 года, где подчеркнуто, что одним из главных приоритетов государственной политики в области экологического развития России было и остается 
обеспечение экологически безопасного обращения с отходами.
В настоящее время фактически нет реальных правовых механиз
мов развития индустрии утилизации и переработки отходов, а также 
необходимых методов экономического стимулирования, создающих 
условия для внедрения субъектами хозяйственной и иной деятельности наилучших доступных технологий в данной сфере5. Ориентир 
на снижение удельных уровней воздействия на окружающую среду 
в 3–7 раз в зависимости от отрасли к 2020 г., согласно Концепции 
долгосрочного социально-экономического развития Российской 
Федерации на период до 2020 года, недостижим при сохранении существующего тренда объемов негативного воздействия на окружающую среду6. 

1 
См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году» // Министерство природных ресурсов и экологии 
РФ. URL: http://www.mnr.gov.ru

2
См.: За неделю на территории Российской Федерации ликвидировано 907 несанкционированных свалок твердых бытовых отходов (ТБО) на общей площади 16 га // 
Министерство природных ресурсов и экологии РФ. URL: http://www.mnr.gov.ru 

3 
СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

4 
СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489; 2009. № 33. Ст. 4127.

5
См.: Пономарев М.В. Правовое регулирование экологически безопасного обращения с отходами в городах // Законодательство и экономика. 2013. № 2. С. 65–70.

6 
См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году» // Министерство природных ресурсов и экологии 
РФ. URL: http://www.mnr.gov.ru

IV. Экологическая безопасность: правовые аспекты

В Федеральном законе от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах 

производства и потребления»1 отсутствуют общеупотребляемые в 
практической деятельности специализированных предприятий понятия «утилизация отходов», «переработка отходов» и «сортировка 
отходов»; при этом закрепленный в ст. 1 данного Закона термин «использование отходов» практически не используется в законодательных и иных нормативных правовых актах. Отсутствуют и не менее 
важные для полноценного регулирования отношений в данной сфере понятия «вторичные ресурсы», «вторичное сырье», «вторичные 
материальные ресурсы» и «вторичные энергетические ресурсы», что 
недопустимо, учитывая взятое государством направление на снижение и переработку отходов производства и потребления.

Закрепляя основу законодательного регулирования отношений в 

сфере обращения отходов производства и потребления, указанный 
Закон не позволяет однозначно определить, какая из сторон правоотношения по поводу размещения отходов производства и потребления осуществляет функцию плательщика публично-правового 
платежа за негативное воздействие на окружающую среду. При разрешении этого вопроса Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ 
пришел к двум противоречивым выводам, что говорит об абстрактности отдельных применяемых норм.

Так, согласно Постановлению Президиума ВАС РФ от 9 декабря 

2008 г. № 8672/08 субъектом платы за размещение отходов является 
индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, в результате хозяйственной и иной деятельности которого образовались эти 
отходы; оказание же ему услуг по размещению отходов специализированной организацией на основании гражданско-правового договора не означает автоматического перехода на нее бремени уплаты 
данного публично-правового платежа. 

И совершенно иное направление практике арбитражных судов 

придало Постановление Президиума ВАС РФ от 17 марта 2009 г. 
№ 14561/08, в основе которого лежит вывод о том, что деятельность 
по размещению отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах, а потому субъектом платы за негативное воздействие на окружающую среду является именно юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в собственности (владении, пользовании) которого находятся 
предназначенные для размещения отходов объекты. В связи с этим 
из числа плательщиков данного публично-правового платежа оказались исключены ряд организаций-природопользователей, хозяй
1 
СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.

В.А. Попкова

ственная и иная деятельность которых сопряжена с образованием 
отходов, с чем теоретически не согласны суды общей юрисдикции, 
так как хранение отходов не посредством их специализированного 
размещения в специально оборудованных местах не освобождает 
предприятие от предусмотренной законом обязанности по внесению 
платы за негативное воздействие на окружающую среду (определение 
Верховного Суда РФ от 30 ноября 2010 г. № 78-ВПР10-33).

При совершенствовании законодательства в целом стоит учиты
вать и правовую позицию Конституционного Суда РФ, сформулированную в Постановлении от 24 мая 2001 г. № 8-П: изменение законодателем ранее установленных правил, оказывающее неблагоприятное воздействие на правовое положение лиц, которых оно 
затрагивает, должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям 
государства, предполагающий сохранение разумной стабильности 
правового регулирования и недопустимость внесения произвольных 
изменений в действующую систему норм, а также в случае необходимости предоставление гражданам возможности, в частности посредством временного регулирования, в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. 

Способствуя обеспечению единства правоприменительной прак
тики, принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям 
государства является своеобразным гарантом для правоприменителя. 
Однако в отдельных случаях данный принцип реализуется с задержкой. Так, до вынесения Постановления КС РФ от 5 марта 2013 г. 
№ 5-П1 не была понятна правовая позиция, выраженная в вышеупомянутом Постановлении Президиума ВАС РФ от 17 марта 2009 г. 
№ 14561/08 по части ее применения к отношениям, возникшим до 
его официального обнародования. 

Ситуацию усугубила имеющая место неопределенность правово
го регулирования применения пятикратного повышающего коэффициента за сверхлимитное размещение отходов производства и 
потребления при установлении облагаемой базы платы за негативное 
воздействие на окружающую среду в отношении специализированной организации, осуществляющей деятельность по размещению 

1 
Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. № 5-П «По делу о 
проверке конституционности статьи 16 Федерального закона “Об охране окружающей среды” и постановления Правительства Российской Федерации “Об 
утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного 
воздействия” в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Тополь» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.
pravo.gov.ru

IV. Экологическая безопасность: правовые аспекты

отходов, которые образовались в результате хозяйственной и иной 
деятельности других организаций. В нарушение ст. 19 (ч. 1), 34 (ч. 1), 
35 (ч. 1), 42 и 58 Конституции РФ такое применение указанного коэффициента превращает данный публично-правовой платеж из компенсационного экологического платежа в инструмент чрезмерного 
ограничения права на свободное использование своего имущества 
для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и права собственности. 

В связи с этим КС РФ было принято решение внести в действу
ющее правовое регулирование изменения, которые обеспечивали бы 
стимулирующую функцию пятикратного повышающего коэффициента за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления, а также приостановить применение пятикратного повышающего коэффициента при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду до внесения в правовое регулирование 
необходимых изменений в отношении специализированной организации, осуществляющей деятельность по размещению отходов, которые образовались в результате хозяйственной и иной деятельности 
других организаций, если с ее стороны не было допущено злоупотреблений, связанных с определением соответствующих лимитов на 
размещение отходов.

Не менее актуальным и дискуссионным является вопрос о момен
те перехода права собственности на отходы. Учитывая, что право 
собственности является гражданско-правовой категорией, помимо 
ст. 4 Закона «Об отходах производства и потребления», непосредственно регулирующей отходы как объект права собственности, 
к данному виду отношений будут применимы и общие основания его 
приобретения, установленные гражданским законодательством.

Так, согласно ч. 1 ст. 220 ГК РФ, если иное не предусмотрено до
говором, право собственности на новую движимую вещь, изготовленную лицом путем переработки не принадлежащих ему материалов, приобретается собственником материалов. Следовательно, если 
не была заключена сделка об отчуждении отходов, то право собственности на переработанные отходы и полученную из них продукцию 
остается у первоначального лица — собственника отходов, а не переходит автоматически организации, осуществившей переработку 
таких отходов, на что стоит обратить особое внимание отходоперерабатывающим организациям1.

В связи с этим нельзя не согласиться с мнением Н.В. Кичигина, 

предлагающего закрепить в Законе «Об отходах производства и по
1 
См.: Приймак О.А. Вопрос с отходами по-прежнему решается неэффективно // 
Московское областное отделение Коммунистической партии Российской Федерации. URL: http://mkkprf.ru

В.А. Попкова

требления» существенные условия договора на размещение отходов, 
установив обязательную передачу права собственности на отходы 
объекту их размещения1. Если между перевозчиком отходов и объектом размещения отходов будет заключен договор на размещение 
отходов, то природопользователю достаточно будет заключить договор с перевозчиком, которому он передаст право собственности на 
образуемые отходы.

Однако, учитывая фактическое отсутствие законодательно за
крепленной обязанности граждан и представляющих их организаций 
(управляющая компания, ТСЖ, садовые, огороднические и дачные 
некоммерческие объединения различных форм) заключать соответствующие договоры на вывоз отходов, может возникнуть ситуация, 
когда такие договоры, ввиду высокой стоимости услуг по вывозу отходов, не будут заключены, что приведет к загрязнению и захламлению городских территорий, нанесению вреда окружающей среде2. 

Поэтому с практической точки зрения не менее значима ч. 4 ст. 4 

Федерального закона «Об отходах производства и потребления», закрепляющая правило: если отходы брошены собственником или 
иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, 
где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствии с гражданским законодательством. 

DOI 10.12737/3728 
И.З. Фархутдинов,

доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник 

(Институт государства и права РАН),

Е.А. Высторобец,

кандидат юридических наук 

(Центр интерэкоправа Евразийского НИИ проблем права) 

ИНТЕРЭКОПРАВО И ЗАЩИТА ИНВЕСТИЦИЙ

Несмотря на глубокие противоречия между природоохранными 

интересами и целями получения прибыли, их преодоление возмож
1 
См.: Кичигин Н.В. Новые подходы к построению системы государственного регулирования в области обращения с отходами // Законодательство и экономика. 
2013. № 2. С. 60–64.

2 
См.: Пономарев М.В. Указ. соч.

IV. Экологическая безопасность: правовые аспекты