Авиаметеообеспечение и право: проблемы формирования и функционирования организационно-правового механизма защиты субъектов авиаметеообеспечения в условиях глобализации, рисков и неопределенности общественного развития

О. О. Чёрная

АВИАМЕТЕООБЕСПЕЧЕНИЕ
И

ПРАВО

Проблемы формирования 
и функционирования организационноправового механизма защиты 
субъектов авиаметеообеспечения 
в условиях глобализации, рисков 
и неопределенности 
общественного развития

Москва
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»
2016

НАЦИОНАЛЬНАЯ АССОЦИАЦИЯ ВОЗДУШНОГО ПРАВА

УДК 347.822.5
ББК 39.57+67
          Ч-49

Чёрная О. О.
Авиаметеообеспечение и право: проблемы формирования и функционирования организационно-правового механизма защиты субъектов авиаметеообеспечения в условиях глобализации, рисков и неопределенности общественного развития: Монография / О. О. Чёрная; под ред. докт. 
юрид. наук С. С. Юрьева; Национальная ассоциация воздушного права. — М.: Издательскоторговая корпорация 
«Дашков и К°», 2016. — 336 с.

ISBN 978-5-394-02573-0

В монографии охарактеризованы отношения в сфере метеорологического обеспечения гражданской авиации в Российской Федерации и их нормативно-правовое регулирование, а также юридические аспекты безопасности полетов как цели авиаметеообеспечения. Предложена теоретическая модель организационно-правового 
механизма защиты субъектов авиаметеообеспечения, учитывающая процессы глобализации и глобального управления, риски и 
неопределенность общественного развития, раскрыты его основные элементы.
В работе широко использованы акты Международной организации гражданской авиации и Всемирной метеорологической 
организации, российское законодательство, судебная практика и 
официальные документы Межгосударственного авиационного комитета за период 2012–2014 гг. по результатам расследования авиапроисшествий.
Для юристов, специализирующихся в сфере защиты прав 
граждан и организаций, руководителей и сотрудников федеральных органов власти, субъектов авиационной деятельности.

ISBN 978-5-394-02573-0 
© Чёрная О. О., 2015
 
© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2015

Рецензенты:
А. А. Власов — доктор юридических наук, профессор, член Научноконсультативного совета при Верховном Суде Российской Федерации, профессор Московского государственного института международных отношений (университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации;
Д. В. Мирошниченко — кандидат юридических наук, заместитель 
заведующего кафедрой адвокатуры и правоохранительной деятельности 
Российской академии адвокатуры и нотариата.

Ч-49

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  5
Глава I. СОЦИАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ 
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА 
ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТОВ МЕТЕОРОЛОГИЧЕСКОГО 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ   . . . . . . . . . . .  17
§ 1. Общественные отношения в области 
авиаметеообеспечения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  17
§ 2. Нормативно-правовое регулирование отношений 
по авиаметеообеспечению . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  37
2.1. Общая хара ктеристика нормативного 
регулирования в сфере авиаметеообеспечения   . . . . . . . . . . .  37
2.2. Международно-правовые документы в области 
авиаметеообеспечения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  45
2.3. Законодательство Российской Федерации 
по авиаметеообеспечению . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  54
2.4. Проблема “квазиправовых” (“дефектных”) актов. . . . .  66
§ 3. Реализация права на безопасность полетов 
как цель авиаметеообеспечения  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  74
Глава II. ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ И УСЛОВИЯ 
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТОВ 
АВИАМЕТЕООБЕСПЕЧЕНИЯ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  100
§ 1. Организационно-правовой механизм защиты 
субъектов правоотношений: доктринальные подходы  . . . . . . . 100
§ 2. Организационно-правовой механизм защиты 
субъектов авиаметеообеспечения в контексте 
проблем глобализации и глобального управления   . . . . . . . . . . . 128
§ 3. Формирование и функционирование 
организационно-правового механизма защиты 
субъектов авиаметеообеспечения в аспекте 
факторов риска и неопределенности общественного 
развития   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Глава III. ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ 
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА 
ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТОВ МЕТЕОРОЛОГИЧЕСКОГО 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ   . . . . . . . . . .  176
§ 1. Субъекты авиаметеообеспечения и значение 
индивида persona juris activus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
§ 2. Организационно-правовые формы защит ы субъектов 
авиаметеообеспечения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
§ 3. “Право на хорошее управление” 
как институциональный элемент 
организационно-правового механизма защиты 
субъектов авиаметеообеспечения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  250
БИБЛИОГРАФИЯ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  261
Нормативные правовые акты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Международно-правовые акты   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
Законодательство Российской Федерации   . . . . . . . . . . . . . . . 263
Сборники нормативных актов и документов   . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
Судебная практика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
Документы Межгосударственного авиационного 
комитета (окончательные отчеты по результатам 
расследования авиационных происшествий) . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
Электронные ресурсы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
Справочники и словари   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
Научная литература   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
ПРИЛОЖЕНИЯ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  301
1. Таблица данных об авиапроисшествиях 
и сроках их расследования Межгосударственным 
авиационным комитетом в период 2012–2014 гг.   . . . . . . . . . . . . . 301
2. Таблица по резуль татам анализа 
о кончательных отчетов Межгосударственного 
авиационного комитета об авиапроисшествиях 
за период 2012–2014 гг.  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

ВВЕДЕ НИЕ

Российская Федерация занимает первое место в мире по 
территории и девятое — по численности населения. В связи 
с этим очевидна важность развитой и эффективной транспортной системы (в том числе авиации и обеспечивающей ее 
метеорологической службы), позволяющей решать различные государственно значимые задачи, воплощать правовые 
положения о единстве экономического пространства, свободе передвижения, обеспечении безопасности личности, общества и государства. 
Как отмечается в Транспортной стратегии Российской 
Федерации до 2030 г., протяженность путей сообщения транспортной системы России по состоянию на начало 2012 г. составляла 86 тыс. км железных дорог общего пользования, 
38 тыс. км путей промышленного железнодорожного транспорта, 903 тыс. км автомобильных дорог общего пользования (в 
том числе 711 тыс. км дорог с твердым покрытием), 101 тыс. км 
внутренних водных путей, 2,5 тыс. км трамвайных путей, 
485 км путей метрополитена, 4,8 тыс. км троллейбусных линий, 639 тыс. км воздушных трасс, из которых более 468 тыс. км 
являются международными. Воздушным транспортом в 2012 г. 
было перевезено около 1 млрд т грузов и 74 млн пассажиров. 
Однако подвижность населения России (порядка 6,3 тыс. пасс.км в год) в 4 с лишним раза меньше, чем в развитых странах 
с обширной территорией (США, Канаде и Австралии), и примерно в 3 раза меньше, чем в странах Западной Европы. Население России распадается по фактору мобильности на полярные кластеры — высокомобильный (подвижность 15 % 
населения приближается к американским стандартам) и маломобильный (подвижность основной части населения находится на крайне низком уровне). Констатируется также, 

что приоритетной проблемой остается совершенствование 
нормативно-правового обеспечения развития транспортной 
системы1. Очевидно, что оптимальные пути решения данной 
проблемы могут быть предложены только на основе научно 
обоснованных подходов. 
Важно, что в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. улучшение и развитие транспортной инфраструктуры, повышение защиты населения от 
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера рассматриваются как элементы противодействия угрозам национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан2.
Существенную роль в обеспечении транспортной деятельности играет метеорологическая служба. Изучение правовых условий ее функционирования позволяет выявить совокупность различных факторов, влияющих на состояние и эффективность ее работы, и предложить правовые механизмы, 
применение которых будет способствовать не только улучшению работы по метеорологическому обслуживанию гражданской авиации, но и укреплению безопасности Российской Федерации в ситуации возросшей энтропии общественного развития. По этому поводу в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации указано: “Развитие мира идет по 
пути глобализации всех сфер международной жизни, которая отличается высоким динамизмом и взаимозависимостью 
событий. Между государствами обострились противоречия, 
связанные с неравномерностью развития в результате глоба
1 См.: Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р) // Собрание законодательства 
Российской Федерации. — 2008. — № 50. — Ст. 5977; 2014. — № 25. — 
Ст. 3349.

2 См.: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента Российской Федерации 
от 12 мая 2009 г. № 537) (в редакции Указа Президента Российской 
Федерации от 1 июля 2014 г. № 483) // Собрание законодательства 
Российской Федерации. — 2009. — № 20. — Ст. 2444; 2014. — № 27. — 
Ст. 3754.

лизационных процессов, углублением разрыва между уровнями благосостояния стран. Ценности и модели развития стали предметом глобальной конкуренции. Возросла уязвимость 
всех членов международного сообщества перед лицом новых 
вызовов и угроз. В результате укрепления новых центров экономического роста и политического влияния складывается качественно новая геополитическая ситуация. Формируется тенденция к поиску решения имеющихся проблем и урегулированию кризисных ситуаций на региональной основе без участия 
нерегиональных сил. Несостоятельность существующей глобальной и региональной архитектуры, ориентированной, особенно в Евро-Атлантическом регионе, только на Организацию 
Североатлантического договора, а также несовершенство правовых инструментов и механизмов все больше создают угрозу 
обеспечению международной безопасности”1. 
Отмеченное в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации несовершенство правовых инструментов 
и механизмов в качестве фактора угрозы обеспечению международной безопасности с полным основанием может быть 
экстраполировано на авиационную отрасль, поскольку и авиация, будучи сложной социотехнической системой, и обеспечивающая ее метеорологическая служба являются объектами 
глобального управления через специализированные международные организации: Международную организацию гражданской авиации (ИКАО) и Всемирную метеорологическую 
организацию (ВМО), а также региональные международные 
организации (прежде всего Межгосударственный авиационный комитет и Европейскую организацию по безопасности 
аэронавигации (Евроконтроль)). Отсюда любой сбой на данном уровне правового регулирования и правоприменительной практики неизбежно влечет ущерб Российской Федерации и хозяйствующим субъектам. 
Далеко не случайно изучение проблем развития Российской Федерации в условиях глобализации и правовых аспек
1 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации 
до 2020 года (утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 
2009 г. № 537).

тов данного процесса является одной из важнейших научных 
задач российских правоведов. Так, Правительством Российской Федерации в качестве главных направлений фундаментальных научных исследований определены, в частности, выявление тенденций развития российского государства и права в условиях глобализации, а также глобальное развитие и 
национальные интересы России. В числе основных ожидаемых результатов этих фундаментальных разработок указаны: анализ тенденций развития российского государства 
и права в условиях глобализации; разработка предложений 
по совершенствованию законодательства Российской Федерации; обоснование путей правового регулирования экономики в условиях развития рыночных отношений и разработки 
правовых аспектов административной реформы; разработка 
предложений по повышению эффективности государственнозаконодательного регулирования и управления ключевыми 
экономико-социальными процессами; анализ основных прав 
и свобод человека и гражданина, разработка юридических гарантий и механизма реализации; анализ целей и задач глобального управления, изучение роли его субъектов, эволюции институтов, форм и методов международного и глобального регулирования (анализ, прогноз, выводы для России)1.
Следуя курсу добрососедства и взаимного уважения в 
международных отношениях, Стратегия деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период 
до 2030 г. (с учетом аспектов изменения климата) определяет, что международное сотрудничество Российской Федерации в данной сфере строится на основе безусловного выполнения принятых страной обязательств, расширения участия 
в международных органах и двустороннего сотрудничества с 
зарубежными странами с учетом возможных политических, 

1 См.: Пункты 90 и 109 Плана фундаментальных научных исследований Российской академии наук (приложение № 2 к Программе 
фундаментальных научных исследований государственных академий 
наук на 2013–2020 годы (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2012 г. № 2237-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2012. — № 50 (ч. 6). — Ст. 7089; 
2013. — № 16. — Ст. 2000.

финансовых и технологических выгод для российской стороны1. Вместе с тем в аспекте национальной безопасности взаимодействие на международной арене предполагает формирование защитных институционально-правовых механизмов, 
обеспечивающих безопасное функционирование социотехнических систем в случаях возникновения политических, военных или экономических угроз. 
Кроме того, ныне активно реализуется концепция социального правового государства, на первый план выходит повышение эффективности государства, уточнение и дальнейшая “социализация” его функций. Миссией современного государства провозглашается не господство, а предоставление 
публичных услуг для повышения качества жизни граждан. 
По законодательству Российской Федерации одним из 
видов государственных услуг является метеорологическое обслуживание гражданской авиации, которое является крайне 
важным для безопасного выполнения полетов воздушных судов. Например, за 2012 г. отмечено 46 случаев (в 2011 г. — 33) 
посадок воздушных судов не на аэродромах назначения из-за 
неоправдавшихся прогнозов погоды, при оправдавшихся прогнозах — 740 случаев (в 2011 г. — 681)2. Однако до сих пор не 
принят административный регламент предоставления данной государственной услуги; не урегулированы отношения 
по установлению размеров платы за ее оказание; фиксируется правовая неопределенность в вопросе официальных источников метеорологической информации; действуют акты, 
устанавливающие права и обязанности граждан и организаций, но не зарегистрированные и не опубликованные в установленном порядке; предоставление данной государственной 
услуги возложено на один из федеральных органов исполнительной власти — Федеральную службу по гидрометеороло
1 См.: Стратегия деятельности в области гидрометеорологии и 
смежных с ней областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения климата) (утв. распоряжением Правительства Российской 
Федерации от 3 сентября 2010 г. № 1458-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2010. — № 38. — Ст. 4850.

2 См.: Сайт ФГБУ “Авиаметтелеком Росгидромета”. — URL: 
http://www.aviamettelecom.ru/ (дата обращения: 07.12.2013).

гии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и подведомственные ей организации, однако транспарентный механизм их финансирования отсутствует, равно как и обязанность авиакомпаний по получению метеоинформации исключительно у Росгидромета и его организаций. 
В настоящее время государством поставлена цель формирования высокоэффективной гидрометеорологической службы, позволяющей повысить уровень: 
– защищенности жизненно важных интересов личности, 
общества и государства от воздействия опасных природных 
явлений, изменений климата (обеспечение гидрометеорологической безопасности);
– обеспечения потребностей населения, органов государственной власти, Вооруженных Сил Российской Федерации, секторов экономики в гидрометеорологической и гелиогеофизической информации, а также в информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении; 
– гидрометеорологического обеспечения деятельности 
Российской Федерации в Арктике, Антарктике (в районе действия Договора об Антарктике) и Мировом океане1. 
Касаясь аэронавигации, Стратегия деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период 
до 2030 г. (с учетом аспектов изменения климата) предусматривает совершенствование метеорологического обеспечения 
безопасности воздушного движения, в том числе развитие 
нормативно-правового регулирования, соответствующего требованиям Конвенции о международной гражданской 
авиации. В число мероприятий, связанных с развитием нормативной правовой базы, в частности, включены: принятие 
нормативных актов, определяющих и уточняющих порядок 
проведения работ в области гидрометеорологии, взаимоотношения между производителями и потребителями услуг в данной области; переработка существующих и разработка новых 
положений и регламентов деятельности в этой сфере в рам
1 См.: Стратегия деятельности в области гидрометеорологии и 
смежных с ней областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения климата).

ках административной реформы; институциональные преобразования и развитие структуры и системы взаимодействия 
участников реализации названной Стратегии; дальнейшее 
развитие системы соглашений о взаимодействии (сотрудничестве) между Федеральной службой по гидрометеорологии 
и мониторингу окружающей среды и иными органами исполнительной власти1. 
Таким образом, риски, связанные с глобальным управлением, практика взаимодействия Российской Федерации с 
международными организациями и внутригосударственного регулирования метеорологического обслуживания (субъекты которого являются одновременно акторами глобального 
управления в транспортной сфере), а также положения вышеназванных документов стратегического планирования показывают необходимость совершенствования организационноправового механизма защиты субъектов метеообеспечения 
гражданской авиации Российской Федерации, что предопределяет актуальность данного научного исследования.
Несмотря на свою актуальность, проблема функционирования организационно-правового механизма защиты субъектов метеообеспечения гражданской авиации (в том числе Российской Федерации) практически не изучалась: анализ электронной картотеки Института научной информации по общественным наукам Российской академии наук за 1993–2014 гг. 
показал полное отсутствие работ по данной теме.
Заметим, что отечественные правоведы уделяли большое внимание различным аспектам механизма защиты прав 
и интересов личности, общества и государства. Существенно, 
что проблемам защиты прав и законных интересов субъектов 
правоотношений в условиях глобализации уделяли внимание 
ведущие российские правоведы (И. И. Лукашук, М. Н. Марченко, С. В. Поленина, В. Д. Зорькин, Б. С. Эбзеев, Е. А. Лукашева, Г. В. Мальцев и др.). 
Вместе с тем практически не исследованными остались 
вопросы защиты Российской Федерации и юридических лиц — 

1 См.: Стратегия деятельности в области гидрометеорологии и 
смежных с ней областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения климата).

участников системы глобального управления, хотя формируемые в процессе глобального управления решения международных организаций нередко влекут юридические обязательства 
для государства и российских юридических лиц (в том числе 
осуществляющих метеорологическое обслуживание авиации).
Отдельные правовые вопросы, связанные с метеорологическим обеспечением авиации, затрагивались в работах по 
воздушному праву, авторами которых были отечественные 
ученые Л. И. Шиф, И. С. Перетерский, А. И. Котов, С. Б. Крылов, В. Д. Бордунов, С. С. Юрьев, Ю. Н. Малеев и др. Однако 
в ходе проведенного автором анализа литературы более чем 
за сто лет, прошедших со дня издания в 1909 г. первой отечественной работы по воздушному праву В. А. Гольденберга, 
установлено, что нет ни одного специального исследования, 
посвященного правовому регулированию метеорологического обеспечения гражданской авиации.
Следует отметить, что в правовых работах крайне мало 
внимания уделяется функционированию государства и права в условиях неопределенности общественного развития и 
возрастания рисков (в том числе порожденных процессами 
глобализации), которые в случаях так называемого сверхбыстрого развития социальных или техногенных явлений могут 
повлечь необратимые последствия для социума.
С учетом изложенного объектом настоящего исследования являются общественные отношения, касающиеся 
организационно-правового механизма защиты государства и 
юридических лиц — субъектов метеообеспечения гражданской 
авиации, функционирующих в условиях глобализации и энтропии общественного развития, а предметом работы — научноправовые воззрения на функционирование организационноправового механизма защиты субъектов метеорологического 
обеспечения гражданской авиации (авиаметеообеспечения), а 
также юридические нормы и правоприменительная практика, 
складывающиеся в условиях глобального управления, энтропии и возрастания рисков общественного развития. 
Целью исследования является формирование теоретической модели организационно-правового механизма защиты субъектов авиаметеообеспечения и научно обоснованных