Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2010

В. В. Погуляев

КОММЕНТАРИЙ 
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ 
ОТ 26 ДЕКАБРЯ 1995 Г. № 209-ФЗ
«О ГЕОДЕЗИИ И КАРТОГРАФИИ»

(в ред. Федеральных законов от 10 января 2003 г. № 13-ФЗ, 
от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, 
от 3 июня 2005 г. № 57-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ, 
от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, 
от 30 декабря 2008 г. № 313-ФЗ)

(постатейный)

Погуляев, В. В.

Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ 
«О геодезии и картографии» (постатейный) / В.В. Погуляев. —  М.: Юстиц-
информ, 2010. — 80 с. — (Серия «Комментарий специалиста»).

ISBN 978-5-7205-0999-6.

Издание содержит постатейный комментарий к Федеральному зако-
ну «О геодезии и картографии» с учетом всех внесенных в него измене-
ний. В комментарии также изложены основные принципы действующе-
го законодательства о геодезии и картографии, подробно исследованы 
вопросы регулирования и обеспечения деятельности субъектов ука-
занной области, собственности на результаты геодезической и карто-
графической деятельности.
Автор подробно разъясняет правовое положение и порядок исполь-
зования карт, планов и иных творческих результатов деятельности в об-
ласти геодезии и картографии.
Издание будет полезно юристам, работникам организаций, осуще-
ствляющих хозяйственную деятельность в области геодезии и карто-
графии, а также широкому кругу предпринимателей, государственных 
служащих, преподавателей и студентов вузов.

УДК 528(094.072)
ББК 26.12:26.17
         П43

ISBN 978-5-7205-0999-6

П43

УДК 528(094.072) 
ББК 26.12:26.17

© ЗАО «Юридический Дом  «Юстицинформ», 2010

КОММЕНТАРИЙ

К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ 
от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ
«О ГЕОДЕЗИИ И КАРТОГРАФИИ»

Принят Государственной Думой 22 ноября 1995 года

(в ред. Федеральных законов от 10 января 2003 г. № 13-ФЗ, 
от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, 
от 3 июня 2005 г. № 57-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ, 
от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, 
от 30 декабря 2008 г. № 313-ФЗ)

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые осно-
вы деятельности в области геодезии и картографии.
Настоящий Федеральный закон направлен на создание условий для 
удовлетворения потребностей государства, граждан и юридических лиц 
в геодезической и картографической продукции, а также условий для 
функционирования и взаимодействия органов государственной власти 
Российской Федерации в области геодезии и картографии.

Преамбула комментируемого Федерального закона от 26 декабря 
1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии» (далее — «Закон») опре-
деляет предмет регулирования Закона — установление правовых основ 
деятельности в области геодезии и картографии, четко отграничивая 
его от сферы действия иных нормативных правовых актов законода-
тельства, а также цели принятия Закона, а именно создание условий:
для удовлетворения потребностей государства, граждан и юриди-
ческих лиц в геодезической и картографической продукции;
для функционирования и взаимодействия государственных ор-
ганов в регулируемой Законом области.
Отметим, что с момента принятия Закон претерпел несколько су-
щественных редакций, необходимость которых была обоснована в 
том числе на проведенном 1 декабря 2004 г. межведомственном со-
вещании Министерства транспорта Российской Федерации на тему 
«Государственная политика в области геодезии и картографии», где 
приняли участие руководители и представители 25 федеральных ор-
ганов исполнительной власти и по итогам которого было принято 
Решение о государственных приоритетах в области геодезии и кар-

Глава I. Общие положения

тографии, основных задачах по совершенствованию нормативной 
базы геодезической и картографической деятельности, повышению 
качества и доступности государственных услуг в этой области.

Глава I 
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Основные понятия
Для целей настоящего Федерального закона используются сле-
дующие основные понятия:
геодезия — область отношений, возникающих в процессе науч-
ной, технической и производственной деятельности по определе-
нию фигуры, размеров, гравитационного поля Земли, координат то-
чек земной поверхности и их изменений во времени;
картография — область отношений, возникающих в процессе на-
учной, технической и производственной деятельности по изучению, 
созданию и использованию картографических произведений, глав-
ной частью которых являются картографические изображения;
деятельность в области геодезии и картографии (геодезическая 
и картографическая деятельность) — научная, техническая, произ-
водственная и управленческая деятельность в области геодезии и 
картографии;
геодезические и картографические работы — процесс создания 
геодезических и картографических продукции, материалов и данных;
картографо-геодезический фонд — совокупность материалов 
и данных, созданных в результате осуществления геодезической и 
картографической деятельности и подлежащих длительному хране-
нию в целях их дальнейшего использования.

1. Комментируемая статья устанавливает значения основных по-
нятий, которые используются в Законе.
Исходя из статьи видно, что данные основные понятия вводятся 
«для целей настоящего Федерального закона». Данная формулиров-
ка (говоря не только о комментируемом Законе) вызывает нарекания 
у многих юристов. Связано это с тем, что она, по сути, указывает на 
необязательность совпадения установленных Законом дефиниций 

Статья 1. Основные понятия

с формулировками аналогичных терминов, которые содержатся в 
иных нормативных правовых актах (хотя на сегодняшний день ка-
ких-либо серьезных противоречий между комментируемым Зако-
ном и другими нормативными правовыми актами в части трактовки 
терминов, приведенных в ст. 1, не наблюдается). Предлагается даже 
внести во все законодательные акты, содержащие аналогичную фор-
мулировку, изменение, устанавливающее, что определения основ-
ных понятий используются не для целей именно данного конкрет-
ного документа и обязательны для органов государственной власти 
и управления, издающих нормативные правовые акты.
Вместе с тем нам не известно ни одного законодательного акта, 
содержащего подобную предлагаемую норму. Формулировка же «для 
целей настоящего Федерального закона» является стандартом в зако-
нодательной технике и широко используется. Кроме того, у каждого 
федерального закона, как правило, своя специфическая сфера приме-
нения. Учитывая также, что законодательство постоянно развивается, 
пытается соответствовать современным формам общественных отно-
шений и нормотворчество полностью подчинено текущим потребно-
стям общества, пересмотр и уточнение терминологии — естественный 
процесс, который остановится не скоро (или вообще никогда).
2. Слово «геодезия» имеет иностранное происхождение и образуется 
от корней греческих слов «гео» — Земля и «дезос» — делить, межевать.
Большая Советская энциклопедия содержит следующее опреде-
ление геодезии —  «наука об определении фигуры, размеров и гра-
витационного поля Земли и об измерениях на земной поверхности 
для отображения ее на планах и картах, а также для проведения раз-
личных инженерных и народно-хозяйственных мероприятий».
Как отмечается в самой БСЭ, указанная дефиниция («землераз-
деление») указывает на те первоначальные практические задачи, ко-
торые обусловили возникновение геодезии, но не раскрывает ее со-
временных научных проблем и практических задач, связанных с раз-
нообразными потребностями человеческой деятельности.
Широкоизвестный интернет-ресурс «Википедия»1, являющийся 
открытой (свободной) сетевой энциклопедией, приводит два значе-
ния термина «геодезия» (на наш взгляд, наиболее емких):

1  http://ru.wikipedia.org

Глава I. Общие положения

1) метрика пространства, область науки и производства об изме-
рениях пространства;
2) наука, исследующая размеры и форму Земли, ее гравитаци-
онное поле, способы изображения земной поверхности на картах 
и планах.
Геодезия как наука включает следующие основные общеприня-
тые разделы:
высшая геодезия, являющаяся одним из основных направлений 
науки геодезии, изучает фигуру Земли, внешнее гравитационное поле, 
точное определение координат точек земной поверхности в единой 
системе, а также теорию ошибок, систематизируя и классифицируя 
их, что бы в дальнейшем ввести верные поправки на результат;
инженерная геодезия — разрабатывает методику геодезических 
измерений для изысканий, проектирования, строительства и экс-
плуатации инженерных сооружений, выверки конструкций, наблю-
дений за деформациями сооружений;
маркшейдерское дело (от нем. Markscheider) — горная инжене-
рия, пространственно-геометрические измерения в недрах земли и 
на соответствующих участках ее поверхности с последующим изо-
бражением на планах, картах и разрезах при горных и геолого-раз-
ведочных работах. Маркшейдер — это специалист, осуществляющий 
планирование и контроль всех этапов строительства подземных со-
оружений и разработки горных выработок (наземных — карьеры и 
подземных — шахты и штольни), организацию работ и корректиров-
ку процесса в соответствии с планом сдачи объекта;
топография — (от греч. topos — место и греч. grapho — пишу) — 
научная дисциплина, изучающая методы изображения географиче-
ских и геометрических элементов местности на основе съемочных 
работ (наземных, с воздуха или из космоса) и создания на их осно-
ве топографических карт.
Поскольку гражданское законодательство призвано регулиро-
вать общественные отношения, а геодезия сама по себе не является 
правовой дисциплиной, то вполне очевидно, что комментируемый 
Закон определяет геодезию не как область научного знания, а как 
одну из областей (специфических) правоотношений.
К геодезии и соответственно к сфере регулирования Закона ис-
ходя из комментируемой дефиниции относятся отношения, кото-

Статья 1. Основные понятия

рые складываются в процессе научной, технической и производст-
венной деятельности по определению фигуры Земли, ее размеров, 
гравитационного поля, а также координат точек земной поверхно-
сти и их изменений во времени.
Отметим, что поскольку научные знания в области геодезии на-
ходят применение и в строительных работах, а именно — способст-
вуют реализации проектов зданий и сооружений, являющихся объ-
ектами авторского права, то геодезия как область общественных от-
ношений тесно связана с отношениями, возникающими в сферах 
создания и использования результатов интеллектуальной деятель-
ности и средств индивидуализации, регулируемыми частью четвер-
той Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ).
3. Второе понятие, определяемое в комментируемой статье 
Закона, — «картография».
Энциклопедическое определение — учение о приемах составления 
географических карт (Толковый словарь русского языка Ушакова).
Цель картографии как науки заключается в исследовании, моде-
лировании и отображении пространственного расположения, соче-
тания и взаимосвязи объектов и явлений природы и общества. В бо-
лее широкой трактовке картография включает также технологию и 
производственную деятельность.
Основными объектами картографии выступают звездное небо и 
небесные тела, Земля и Вселенная в целом. Самые распространен-
ные результаты картографической деятельности — плоские, рельеф-
ные и объемные карты, глобусы. Данные образно-знаковые моде-
ли пространства могут быть представлены на твердых, плоских или 
объемных материалах (бумага, пластик) или в виде изображения на 
видеомониторе.
Выделяют следующие разделы картографии1:
математическая картография;
составление и оформление карт;
цифровая картография.
Картография как специфическая область общественных отноше-
ний, регулируемых комментируемым Законом, заключается в науч-
ной, технической и производственной деятельности по изучению, 

1  «Википедия» — http://ru.wikipedia.org

Глава I. Общие положения

созданию и использованию картографических произведений, ины-
ми словами — объектов авторского права, результатов творческой 
деятельности авторов. В определении законодателем также обраще-
но внимание на то, что главной частью картографических произве-
дений являются картографические изображения.
К сожалению, комментируемый Закон не дает определения по-
нятия «картографические изображения»1. Представляется, что оно 
соответствует содержанию понятия «картографические проекции»: 
математические способы изображения на плоскости поверхности 
земного эллипсоида или шара, определяющие зависимость между 
координатами точек на поверхности земного эллипсоида и на плос-
кости (различаются: по характеру искажений — равноугольные, рав-
новеликие и произвольные, включающие равнопромежуточные; по 
виду изображений параллелей и меридианов — цилиндрические, ко-
нические, азимутальные, поликонические, псевдоконические, псев-
доцилиндрические, условные). Применение тех или иных картогра-
фических проекций зависит от назначения карты, конфигурации и 
положения картографируемой области.
4. Закон дает понятие деятельности в области геодезии и карто-
графии, используя также в качестве синонима термин «геодезиче-
ская и картографическая деятельность».  Данная деятельность оп-
ределяется законодателем через перечисление ее видов: 1) научная, 
2) техническая, 3) производственная и 4) управленческая деятель-
ность в области геодезии и картографии. Перечень видов является 
закрытым (исчерпывающим).
Перечисленные виды геодезической и картографической деятель-
ности находят конкретику в перечне работ федерального и специаль-
ного (отраслевого) назначения, установленном в ст. 3 Закона.
5. Под «геодезическими и картографическими работами» в ком-
ментируемом Законе понимается процесс создания геодезических 
и картографических продукции, материалов и данных.
Геодезическая и картографическая продукция — это объектив-
но выраженные результаты геодезической и картографической дея-
тельности (работ).

1  См., например: http://www.slovopedia.com/2/202/230889.html (интернет-
ресурс «Словоперия», Большой энциклопедический словарь).

Статья 1. Основные понятия

Комментируемый Закон не расшифровывает этот термин. Од-
нако в подзаконном нормативном правовом акте — Инструкции 
о порядке контроля и приемки геодезических, топографических и 
картографических работ ГКИНП (ГНТА)-17-004-99, утвержден-
ной приказом Федеральной службы геодезии и картографии Рос-
сии от 29 июня 1999 г. № 86-пр, содержится следующее его юриди-
ческое толкование: результаты заверенных геодезических (топогра-
фических, картографических) работ (технологических процессов), 
предназначенные для применения в сферах производства, эксплуа-
тации и потребления.
Материалы и данные, относящиеся к деятельности в области гео-
дезии и картографии, — все то, что было собрано, обработано и систе-
матизировано в ходе проведения геодезических и картографических 
работ, в том числе их промежуточные и «черновые» результаты.
Отметим, что сведения о геодезических и картографических ма-
териалах включаются в информационные системы обеспечения гра-
достроительной деятельности — организованный в соответствии с 
требованиями Градостроительного кодекса РФ систематизирован-
ный свод документированных сведений о развитии территорий, об 
их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строи-
тельства и иных необходимых для осуществления градостроитель-
ной деятельности сведений.
6. Совокупность материалов и данных, созданных в результа-
те осуществления геодезической и картографической деятельности 
(проведения геодезических и картографических работ) и подлежа-
щих длительному хранению в целях их дальнейшего использования 
именуется в Законе картографо-геодезическим фондом. Материалы 
и данные, хранящиеся в картографо-геодезическом фонде, с учетом 
уже сказанного в п. 5 комментария к настоящей статье Закона могут 
быть не только выражены на «бумажных» и иных аналоговых носи-
телях, но и пребывать в электронной («цифровой») форме, уже став-
шей для нашего времени традиционной.
Правовому положению указанных материалов и данных, а так-
же государственного картографо-геодезического фонда РФ и нахо-
дящихся в его составе федерального, территориальных и ведомст-
венных картографо-геодезических фондов посвящены ст. 9 Закона 
и комментарий к ней.

Глава I. Общие положения

Статья 2. Правовое регулирование в области геодезической 
и картографической деятельности
1. Правовое регулирование в области геодезической и карто-
графической деятельности осуществляется в соответствии с Кон-
ституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным зако-
ном, законами и иными нормативными правовыми актами Россий-
ской Федерации.
Настоящим Федеральным законом регулируются правовые от-
ношения в области геодезической и картографической деятель-
ности.
Имущественные и связанные с ними личные неимущественные 
отношения, возникающие в процессе геодезической и картографи-
ческой деятельности, регулируются гражданским законодательст-
вом Российской Федерации.
2. Общепризнанные принципы и нормы международного права 
и международные договоры Российской Федерации в области гео-
дезической и картографической деятельности являются составной 
частью правовой системы Российской Федерации.
Международные договоры Российской Федерации применяют-
ся к отношениям в области геодезической и картографической дея-
тельности непосредственно, за исключением случаев, если из меж-
дународного договора Российской Федерации следует, что для его 
применения требуется принятие внутригосударственного акта.
Если международным договором Российской Федерации ус-
тановлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоя-
щим Федеральным законом, применяются правила международ-
ного договора.

1. В статье определены основные источники законодательства РФ 
о геодезии и картографии.
Главенствующее место среди них занимает Конституция РФ, в 
соответствии с абз. «р» ст. 71 геодезия и картография отнесены к ве-
дению Российской Федерации. Следовательно, акты субъектов Рос-
сийской Федерации и органов местного самоуправления не могут 
содержать нормы, регулирующие геодезическую и картографиче-
скую деятельность.
Далее по значимости законодатель называет комментируемый За-
кон, хотя, по нашему мнению, на втором месте в системе источни-
ков данной области законодательства должен находиться Граждан-
ский кодекс РФ. В подтверждение этого в абз. 3 ст. 2  указано, что