Муниципальное право России

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2012

В.И. Васильев

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО 
РОССИИ

Учебник

2-е издание, переработанное и дополненное

Институт законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации

Васильев, В. И. 
Муниципальное право России: Учебник / В. И. Васильев. — 2 изд., 
перераб. и доп. — М. : Юстицинформ, 2012. — 680  с.

ISBN 978-5-7205-1113-5.

В учебнике изложены основные вопросы муниципального права как 
отрасли российского права и научной дисциплины на основе анализа 
новейшего законодательства о местном самоуправлении. В книге раскрывается содержание муниципальной реформы, направления которой определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Рассмотрены первые итоги применения норм 
этого Закона федеральными, региональными органами государственной власти и, главным образом, органами местного самоуправления.
Автор, крупный ученый в области конституционного, муниципального 
права, приводит аргументы в пользу новых подходов к определению 
предмета и метода муниципального права как отрасли правоведения, 
рассматривает соотношение государственной и муниципальной власти, особенности законодательного регулирования вопросов местного 
самоуправления в условиях Федерации.
Учебник предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей 
юридических вузов и факультетов, практических работников органов 
местного самоуправления, а также для всех, кто интересуется муниципальным строительством, развитием в России демократических начал 
самоуправления.

УДК 342.55:352
ББК 67.401я73
          В19

ISBN 978-5-7205-1113-5

В19

УДК 342.55:352
ББК 67.401я73

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2012

Содержание

ГЛАВА I. ПРЕДМЕТ И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА ............ 9

ГЛАВА II. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ ........................................................................... 28

1. Развитие правовой доктрины о местном самоуправлении ...............28

2. Принципы местного самоуправления ...............................................36

ГЛАВА III. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ................. 40

1. Общее определение местного самоуправления .................................40

2. Политико-социальное и функциональное назначение местного 
самоуправления ......................................................................................44

2.1. Местное самоуправление как одна из основ 
конституционного строя ...................................................................45

2.2. Местное самоуправление как форма народовластия ...................46

2.3. Местное самоуправление как элемент правового статуса 
гражданина ........................................................................................48

2.4. Местное самоуправление как способ оптимизации 
социального управления ......................................................................56

2.5. Местное самоуправление как институт организации 
и предоставления услуг населению .....................................................59

ГЛАВА IV. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГООГО ПРАВА ............ 64

ГЛАВА V. ИСТОРИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ...................................................... 70

1. Положения о земском и городском самоуправлении во второй 
половине XIX и начале ХХ в...................................................................70

2. Местные советы в системе органов государственной власти 
Советского государства (1917—1990 гг.) ................................................90

3. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного 
самоуправления и местного хозяйства в СССР»  ................................112

4. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. 
«О местном самоуправлении в РСФСР»  ............................................122

5. Указы Президента РФ о реформе местной власти ..........................129

6. Местное самоуправление в Конституции РФ 1993 г. ......................133

7. Разработка и принятие Федерального закона от 28 августа 
1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного 
самоуправления в Российской Федерации»  .......................................139

8. Разработка и принятие Федерального закона 
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации 
местного самоуправления Российской Федерации»  .........................147

ГЛАВА VI. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВО ........173

1. Определение государством роли местного самоуправления 
в системе народовластия ......................................................................173

2. Взаимодействие органов государственной власти 
и органов местного самоуправления. ..................................................174

3. Усиление роли государственной власти в местном 
самоуправлении ....................................................................................185

4. Возможные перспективы развития местного самоуправления ......192

ГЛАВА VII. ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО 
РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
В УСЛОВИЯХ ФЕДЕРАЦИИ ...............................................................195

1. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов 
в сфере регулирования вопросов местного самоуправления .............195

2. Централизация законодательного регулирования вопросов 
местного самоуправления Федеральным законом № 131-ФЗ............203

Глава VIII. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ ..........................................................................211

1. Поиск оптимальной модели территориального устройства 
системы местного самоуправления .....................................................211

2. Местное самоуправление в сельской местности .............................214

3. Состав территории муниципального образования .........................217

4. Критерии создания муниципальных образований .........................220

5. Изменение границ, преобразование муниципальных 
образований и учет мнения населения ................................................229

Содержание

6. Некоторые тенденции дальнейшего совершенствования 
территориального устройства местного самоуправления ..................236

7. Территориальные основы местного самоуправления 
и административно-территориальное устройство ..............................241

ГЛАВА IX. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ 
НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЕ 
НАСЕЛЕНИЯ В САМОУПРАВЛЕНИИ ................................................250

1. Местный референдум .......................................................................252

2. Муниципальные выборы..................................................................261

3. Голосование по вопросам изменения границ 
и преобразования муниципальных образований ................................262

4. Отзыв депутата, члена выборного органа и выборного 
должностного лица местного самоуправления ...................................264

5. Сход граждан .....................................................................................267

6. Правотворческая инициатива граждан ............................................270

7. Территориальное общественное самоуправление ..........................273

8. Публичные слушания .......................................................................278

9. Собрания и конференции граждан ..................................................285

10. Опрос граждан ................................................................................286

11. Обращения граждан в органы местного самоуправления .............288

12. Другие формы муниципальной демократии..................................292

ГЛАВА X. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ .....................293

1. Структура органов местного самоуправления .................................293

2. Формирование органов местного самоуправления ........................302

2.1. Особенности избирательных прав граждан 
на муниципальных выборах ...............................................................302

2.2. Выборы глав муниципальных образований ..................................307

2.3. Выборы представительных органов муниципальных 
образований на основе всеобщего, прямого, равного 
избирательного права при тайном голосовании ...............................309

2.4. Двухстепенные выборы представительных органов 
муниципальных районов ....................................................................318

Содержание

2.5. Выборы органов и должностных лиц местного 
самоуправления представительным органом 
муниципального образования ............................................................323

3. Назначение главы местной администрации ....................................329

4. Организация и содержание деятельности органов местного 
самоуправления ....................................................................................341

4.1. Представительный орган местного самоуправления .................341

4.2. Внутренняя структура представительного органа ..................344

4.3. Компетенция представительного органа ..................................350

4.4. Порядок деятельности представительных органов ..................361

4.5. Депутат представительного органа .........................................370

5. Глава муниципального образования ................................................382

6. Местная администрация ..................................................................396

7. Муниципальная служба....................................................................407

8. Контрольный орган муниципального образования ........................428

9. Избирательная комиссия муниципального образования ...............435

10. Межмуниципальное сотрудничество .............................................438

ГЛАВА XI. ФУНКЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ .....................................................448

1. Вопросы местного значения ............................................................449

2. Полномочия органов местного самоуправления 
по решению вопросов местного значения ..........................................468

3. Оценка эффективности деятельности органов местного 
самоуправления ....................................................................................487

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными 
государственными полномочиями ......................................................494

ГЛАВА XII. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ........................508

1. Юридическая природа муниципальных правовых актов................508

2. Устав муниципального образования ...............................................512

3. Иные муниципальные правовые акты .............................................525

4. Федеральный регистр муниципальных нормативных 
правовых актов .....................................................................................530

Содержание

Глава ХIII. ОСОБЕННОСТИ ОРГНАИЗАЦИИ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ  .........................................................................534

1. Особенности организации местного самоуправления 
в субъектах Российской Федерации — городах федерального 
значения Москве и Санкт-Петербурге ................................................534

2. Особенности организации местного самоуправления 
в закрытом административно-территориальном образовании ..........541

3. Особенности организации местного самоуправления 
в наукоградах ........................................................................................550

4. Особенности организации местного самоуправления 
на приграничных территориях ............................................................553

5. Особенности организации местного самоуправления 
в муниципальных образованиях, расположенных в районах 
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях 
с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) .......................556

6. Особенности организации местного самоуправления 
на территории инновационного центра «Сколково» ..........................563

7. Иные особенности организации местного самоуправления ..........568

ГЛАВА XIV. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ ..........................................................................570

1. Имущественный состав муниципальной собственности ...............570

2. Порядок размежевания имущества ..................................................584

3. Владение, пользование, распоряжение муниципальным 
имуществом ..........................................................................................594

4. Органы местного самоуправления как юридические лица.............612

5. Местный бюджет ..............................................................................616

ГЛАВА XV. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ 
ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР 
ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ...................................................................642

1. Понятие и виды ответственности ....................................................642

2. Ответственность депутатов, органов местного 
самоуправления, депутатов, членов выборных органов 
и выборных должностных лиц местного самоуправления 
перед населением .................................................................................643

Содержание

3. Ответственность органов и должностных лиц местного 
самоуправления перед государством ...................................................648

4. Удаление главы муниципального образования 
в отставку ..............................................................................................652

5. Временное осуществление органами государственной власти 
отдельных полномочий органов местного самоуправления ..............658

6. Ответственность органов местного самоуправления перед 
физическими и юридическими лицами ..............................................665

7. Внешний надзор и контроль ............................................................668

8. Внутренний контроль .......................................................................674

Содержание

ГЛАВА I
ПРЕДМЕТ И МЕТОД 
МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Понятие муниципального права как отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с местным самоуправлением, — относительно новое для российской правовой системы. Оно возникло в связи с утверждением и развитием в нашей 
стране демократического института, существовавшего до октября 
1917 г., но затем упраздненного советской властью. Как самостоятельная отрасль, муниципальное право полностью не сложилось. 
Еще предстоит принять немало законодательных актов на федеральном и региональном уровнях, нормативных правовых актов 
органов местного самоуправления, чтобы закрыть пробелы в правовом регулировании местного самоуправления. Должны появиться новые акты, регулирующие формы участия граждан в решении 
вопросов местного значения, в распоряжении ими муниципальной 
собственностью, формы межмуниципального сотрудничества и др. 
По-видимому, возникнет надобность в выделении правового статуса таких категорий муниципальных образований, как сельские 
поселения и крупные города. 
Предстоит осмыслить и решить ряд вопросов, касающихся методов регулирования общественных отношений муниципальным 
правом. Прежде всего следует уяснить содержание самого понятия муниципального права, истолкование которого в ряде опубликованных трудов далеко не однозначно. Является ли муниципальное право самостоятельной отраслью в российской правовой системе или оно представляет собой подраздел или подотрасль конституционного права? Эта теоретическая проблема в 
последнее время активно дискутируется специалистами публичного права1. Суть ее в правильном понимании предмета муниципального права.

1  См.: Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. — № 5; Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. — М.: Проспект, 
2008. — С. 8—49; Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России: Учебник. — М., 2009. — С. 12; Пе

ГЛАВА I 
ПРЕДМЕТ И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

При всем различии частностей в главном, основном большинство авторов до сих пор считает, что муниципальное право — это 
комплексная отрасль права, и отношения, составляющие его предмет, имеют комплексный характер1.
Если муниципальное право — суть комплексная отрасль права, то 
сторонникам этой конструкции надо ответить хотя бы на два основных вопроса. Первый: есть ли какая-то часть норм в данном комплексном правовом образовании, предмет которой дает основание 
для формирования этого образования как муниципального, т.е. относящегося непосредственно к организационно-правовой стороне 
властного института местного самоуправления? Или ее нет вообще, 
и данная «отрасль» представляет собой собрание других, не относящихся в указанном смысле к местному самоуправлению отраслей?
Второй. Если такая часть все-таки есть, как она соотносится с 
остающейся частью комплексного предмета регулирования муниципального права? Другими словами, в какой степени используют 
собственно муниципальное право другие отрасли права, в какой 
мере эти отрасли права влияют на муниципальное право?
На первый вопрос некоторые авторы (Н.С. Бондарь, Н.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, В.И. Фадеев и др.) дают в общем положительный ответ: да, существует некая часть собственно муниципального права, «самостоятельный массив муниципально-правовых 
норм»2, которые регулируют организацию местного самоуправления. Есть и другая его часть. По поводу соотношения в комплексной отрасли собственно муниципального права и других ее частей 
единое мнение отсутствует. По сути, кроме общих суждений относительно объема и содержания предмета муниципального права, ничего нет. Правда, в учебнике О.Е. Кутафина и В.И. Фадее
шин Н.Л. Что есть муниципальное право и местное самоуправление? Рецензия на учебник В.И. Васильева «Муниципальное право России» // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 24; Дементьев А. Теория и 
конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской 
Федерации. — Обнинск, 2009. — С. 7; и др.
1  См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 2006. — С. 3, 5.

2  См.: Выдрин Н.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для 
вузов. — М., 2001. — С. 11; Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий 
В.А., Тимофеев Н.С. Указ. соч. — С. 31.

ГЛАВА I 
ПРЕДМЕТ И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

ва говорится, что в муниципальном праве «в силу специфики его 
предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса 
прописки, весьма значительна»1, но что такое «весьма значительна»? Три четверти, четыре пятых нормативного материала? Формула «весьма значительная доля», по сути, никак не ограничивает включение норм других отраслей права в муниципальное право. Его предмет становится крайне расплывчатым. И можно ли 
вообще говорить об отрасли права, если ее предмет как таковой 
не имеет определенных границ? Получается какая-то всеобъемлющая «сфера» действия муниципального права, где отношения 
регулируются неким правовым массивом, который, если и систематизирован, то главным образом по предметам других отраслей 
права — конституционного, гражданского, финансового, трудового, административного и т.д.
Каждая сложившаяся отрасль права структурирована как по горизонтали, так и по вертикали, но нельзя считать, что нормы гражданского права, действующие на территории поселения, городского округа или муниципального района, входят в предмет муниципального права, а остальные продолжают действовать в лоне собственно гражданского права. Нормы гражданского права действуют на всех уровнях государственной системы. Их совершенно не 
обязательно вторично признавать, чтобы официально ввести в состав муниципального права, они действуют без всякого признания. Точно так же и нормы финансово-бюджетного или земельного права представляют собой системы норм, и выделять из этих 
систем локальные части, включая их в муниципальное право, нет 
никакой нужды.
Когда оно только народилось, в силу его неразвитости в предмет новой отрасли права пришлось включать многие прямо не относящиеся к нему нормативные компоненты. Теперь, когда оно 
достаточно развилось, его предмет не нужно искусственно расширять. Всему свое время. Местное самоуправление стало сейчас весьма объемным по своему содержанию институтом, изучаемым самыми различными науками, в числе которых и правоведение — не 
безбрежная правовая сфера, а вполне конкретная компактная от
1  Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. — С. 11.

ГЛАВА I 
ПРЕДМЕТ И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

расль права со своим собственным предметом, призванная регулировать складывающиеся и постоянно развивающиеся в сфере местного самоуправления общественные отношения в их юридическом 
опосредовании1. 
С нашей точки зрения, предмет муниципального права включает нормы права, регулирующие систему местного самоуправления: 
территориальное устройство местной власти, виды муниципальных 
образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти, формирование органов местного самоуправления.
Кроме того, в предмет муниципального права включаются нормы, 
регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы регулируют право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения этих органов между собой.
В предмет муниципального права входит совокупность правовых 
норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления, в том числе и полномочия органов местного самоуправления.
Но не все полномочия, а те, которые, во-первых, обеспечивают 
организацию местного самоуправления и формирование его органов, во-вторых, вопросы местного значения, в которых полномочия заключены как бы «в свернутом» укрупненном виде, в-третьих, 
переданные органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия, и, в-четвертых, особые полномочия общего 
значение, имеющие организационный характер и некоторые весьма актуальные для органов местного самоуправления (они сформулированы в ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ). Полномочия органов местного самоуправления, которые входят в систему 
норм других отраслей права (финансового, гражданского, земельного, экологического и др.) и не связаны с указанными полномочиями, в предмет муниципального права не входят.
Конституция РФ трактует об общих принципах организации системы органов местного самоуправления, установление которых федеральными законами и законами субъектов Федерации (п. «н» ч. 1 

1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. — С. 11.

ГЛАВА I 
ПРЕДМЕТ И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

ст. 72, ч. 4 ст. 76) относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Организация муниципальной власти — ключевое понятие, характеризующее предмет законодательства о местном самоуправлении. И это законодательство должно иметь собственный предмет регулирования, будучи отраслью муниципального права. Это понятно — слишком значительны особенности этой 
подсистемы социального управления, которая не входит в систему 
органов государственной власти и реализуется в специфической 
форме публичной власти.
В предмет муниципального права входят также порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными 
полномочиями, общие принципы финансового и имущественного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, порядок подготовки и принятия муниципальных правовых актов, ответственность 
(исключая гражданскую, уголовную и административную, регулируемые другими отраслями права).
Содержание муниципального права следует, с нашей точки зрения, рассматривать не как комплексную отрасль права, а как подотрасль конституционного права, регулирующую указанную форму народовластия.
Предмет правового регулирования муниципального права, как и 
любой другой отрасли права, отвечает на вопрос: какие именно отношения регулируются этой отраслью? Каждая отрасль права имеет свойственный только ей одной предмет, которым определяется ее самостоятельность и от которого зависят своеобразие и особенности правового регулирования ею общественных отношений. 
Практически самостоятельность и особенность отрасли права выражается в неприменимости к предмету ее регулирования норм других отраслей права1. Конечно, не следует закрывать глаза на реальность, которая определяет возможность вхождения в предмет одной 
отрасли права норм другой отрасли. «Стерильных» отраслей права 
не бывает. Только эта возможность на деле должна использоваться 
в определенной мере, поскольку в ином случае будет размываться 

1  См.: Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. — М., 1967. — 
Вып. 11. — С. 18.

ГЛАВА I 
ПРЕДМЕТ И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

одна из важнейших категорий права, заключающаяся в системном 
структурировании правового поля.
В случае с муниципальным правом можно признать наличие в 
данной отрасли права норм других конкретных отраслей права. Однако это далеко не одно и то же, что и весьма значительное «совпадение», о котором указывалось выше. Речь идет конкретно, например, о соотношении предмета муниципального и конституционного 
права. Как известно, являясь ведущей отраслью права, конституционное право представляет собой фундамент для всей правовой системы, в том числе и для муниципального права. Конституция РФ 
содержит нормы-принципы, заключающие в себе главные характеристики местного самоуправления, которые составляют «статический» правовой образ местного самоуправления. Эти характеристики, будучи нормами конституционного права, входят и в предмет муниципального права, многие из них раскрываются и детализируются именно в муниципальном праве. Вместе с тем — так сложилось исторически — некоторые нормы-принципы, определяющие важнейшие параметры муниципального права, одновременно 
входят в состав других отраслей права и именно этими отраслями 
конкретизируются и развиваются. В самом деле, трудно представить себе местное самоуправление без муниципальной собственности или без самостоятельного утверждения и исполнения местного бюджета. И эти институты закрепляются вслед за Конституцией 
муниципальным правом, определяя экономический каркас местного самоуправления, но подробно регулируют и опосредствуют общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью и местными бюджетами, гражданское и финансово-бюджетное 
право. То же и с другими отраслями права, некоторые из которых, 
как, например, избирательное право, по крайней мере предположительно, отраслью права в общепринятом смысле не является, а 
представляет собой относительно самостоятельную подотрасль конституционного права1.

1  Конкретный анализ соотношения муниципального права с другими отраслями права составляет задачу отдельного исследования. Первая попытка 
(и не безуспешная) сделана С.А. Сергеевым в книге «Местное самоуправление 
в Российской Федерации: проблемы правового регулирования». — С. 63—106.

ГЛАВА I 
ПРЕДМЕТ И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Место муниципального права в общей системе российского права можно существенно прояснить, если анализ соотношения муниципального и других отраслей права перенести в плоскость соотношения муниципального законодательства и других отраслей законодательства, памятуя, что отрасль законодательства и отрасль права — разные правовые феномены. В отношении законодательных 
актов вполне можно говорить об их комплексности, имея в виду 
включение в акты муниципального законодательства — а таковыми можно называть законодательные акты, по преимуществу состоящие из норм муниципального права, — норм других отраслей права, и введение в законодательные акты других «немуниципальных» 
отраслей права норм муниципального права. Это естественный и 
широко применяемый прием, имеющий целью в одном документе урегулировать разные по своей «правовой окраске» отношения, 
поскольку такой путь оказывается наиболее простым с учетом целей, ставящихся законодателем.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» — это, конечно, акт муниципального права. Бóльшая 
его часть регулирует статусные вопросы местного самоуправления. 
Здесь есть нормы, определяющие общественные отношения, касающиеся функций органов местного самоуправления, его территориальной организации, порядка наделения органов местной власти 
отдельными государственными полномочиями, форм муниципальной прямой демократии, формирования и системы органов местного самоуправления, муниципальных правовых актов и др. Вместе 
с тем здесь наличествует гл. 8, посвященная экономическим основам местного самоуправления, которая если не вся, то в значительной части состоит из норм других отраслей права.
Можно понять замысел законодателя, включившего в Федеральный закон № 131-ФЗ финансово-бюджетную составляющую муниципальной реформы — реальное местное самоуправление невозможно, если оно не обеспечено с финансовой стороны. Попав в закон 
о местном самоуправлении, нормы о местных бюджетах и межбюджетных отношениях не стали нормами муниципального права, а сохранили свои качества норм финансово-бюджетной отрасли права. Принятый вскоре Федеральный закон о поправках в Бюджет

ГЛАВА I 
ПРЕДМЕТ И МЕТОД МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

ный кодекс РФ «вернул себе» многие нормы Федерального закона № 131-ФЗ, и не только вернул, но позднее изменил их, определил процедуры их исполнения. Так и должно было случиться. Ведь 
Федеральный закон № 131-ФЗ по всем правилам законодательной 
техники, определяя нормы бюджетного законодательства, снабдил 
их отсылками к Бюджетному кодексу РФ, следуя правилу, согласно которому смежные правовые институты, создаваемые на стыке 
двух отраслей законодательства, относящихся к разным отраслям 
права, координируются именно таким путем.
Не случайно в процессе применения Федерального закона 
№ 131-ФЗ как государственные, так и муниципальные органы в 
экономических делах ориентируются во многом на Бюджетный 
кодекс РФ, к которому отсылает Федеральный закон № 131-ФЗ, 
и мало вспоминают о бюджетных нормах этого Закона. Местный бюджет — это, конечно, институт муниципального права, 
но реализуется и конкретизируется он средствами другой отрасли права — финансово-бюджетной. Включая составление и 
исполнение местных бюджетов в муниципальное право, мы не 
только должны были бы согласиться с разрушением сложившейся общей системы права, но намного и неоправданно расширить предмет муниципального права, поскольку в него надо 
было бы включить нормы бюджетного законодательства, касающиеся местных бюджетов со всеми сопровождающими их инструкциями, методиками и другими рабочими документами, а 
также общие принципы и нормы бюджетного законодательства, 
без которых невозможно правильное понимание и применение 
частных норм данной отрасли законодательства и соответствующей ей отрасли права. 
То же с гражданским правом. Муниципальная собственность — 
важнейший институт местного самоуправления. Считать на этом 
основании, как делают некоторые авторы, Гражданский кодекс РФ 
источником муниципального права — значит смешивать в одну 
«комплексную» кучу разные правовые категории. Объекты муниципальной собственности составляют имущественную основу местного самоуправления, но обращение с ними происходит по нормам как муниципального, так и (преимущественно) гражданского 
права. Причем когда речь идет об использовании муниципально