Судебная защита местного самоуправления


Судебная защита местного самоуправления

Коллегам по экспертному сообществу, всем тем, кто защищает муниципалов, посвящается

Е. С. Шугрина





                Судебная защита местного самоуправления






НОРМА ИНФРА-М Москва, 2010

УДК [347.9:352.075](470+571)
ББК 67.400.7(2Рос)+67.71(2Рос)
      Ш95


            Сведения об авторе


   Екатерина Сергеевна Шугрина — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права МГЮА им. О. Е. Кутафина, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления. Имеет более 150 публикаций, в том числе 12 учебников и учебных пособий по муниципальному праву.


Работа подготовлена с использованием справочной правовой системы «КонсультантПлюс»




            Шугрина Е. С.


Ш95 Судебная защита местного самоуправления / Е. С. Шугрина. — М. : Норма : Инфра-М, 2010. — 336 с.

         ISBN 978-5-91768-048-4 (Норма)
         ISBN 978-5-16-003926-8 (Инфра-М)

         Книга позволяет получить ответы на ряд проблемных вопросов, касающихся защиты местного самоуправления в суде. На основе анализа обширной практики судов разной юрисдикции автор показывает некоторые тенденции правоприменительной практики по определенным категориям дел.
         Материал, иллюстрирующий особенности обращения в различные суды, в том числе Европейский Суд по правам человека, Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, делает книгу особенно интересной для практических работников органов местного самоуправления, органов государственной власти, правоприменительных органов, а теоретические выводы — для научных работников, преподавателей юридических вузов, аспирантов, студентов.
                                   УДК [347.9:352.075](470+571)
                                   ББК 67.400.7(2Рос)+67.71(2Рос)

ISBN 978-5-91768-048-4 (Норма)
ISBN 978-5-16-003926-8 (Инфра-М)           © Шугрина Е. С., 2010

                              Нельзя же «маленьких» обижать, им надо практику иметь.
Л. Ю. Рокецкий¹


            Предисловие


   В настоящей книге собран материал, иллюстрирующий особенности обращения в различные суды, в том числе Европейский Суд по правам человека, Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Судебные решения касаются территориальных, организационных, финансово-экономических основ местного самоуправления, вопросов непосредственного осуществления населением местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.
   Очевидно, что в России судебный прецедент не является источником права, однако знание основных тенденций по определенным категориям дел, которые складываются при рассмотрении судами разной юрисдикции, необходимо не только для обогащения науки муниципального права, но и для осуществления правоприменительной деятельности.
   Судебная защита является одной из важнейших гарантий местного самоуправления. Причем если для граждан защита нарушенных прав и законных интересов в сфере местного самоуправления является конституционным правом, то для органов и должностных лиц, как представляется, это конституционная обязанность. Следовательно, граждане, осуществляя свое право на местное самоуправление, одновременно имеют право на судебную защиту такого права, а органы и должностные лица местного самоуправления не просто имеют право, а обязаны защищать право граждан на местное самоуправление всеми легитимными способами и средствами, в том числе в судебном порядке.
   Это в теории. А на практике только в крупных городах есть нормально функционирующие юридические службы, способ

   ¹ Стенограмма парламентских слушаний на тему «Проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации». Москва, Совет Федерации, 25 апреля 2006 г.

Предисловие

ные выступать в судах по разным делам, в муниципальных районах есть юристы, осуществляющие судебную защиту прав местного самоуправления. В поселениях ситуация с юристами более сложная: зачастую у сотрудников органов местного самоуправления нет необходимых правовых знаний.
   Анализ судебной практики показывает, что граждане весьма активно используют свое право на судебную защиту. Но несмотря на рост количества обращений от органов местного самоуправления, судебная защита пока еще не стала привычной практикой в муниципальных образованиях. Низкий процент обращения органов местного самоуправления в суд объясняется следующими причинами¹:
   —    органы местного самоуправления не всегда знают свои права и возможности;
   —    квалификация юристов, работающих в муниципальных образованиях, редко позволяет полноценно осуществлять судебную защиту прав местного самоуправления по сложным, неоднозначным вопросам;
   —    муниципальные образования ограничены в привлечении квалифицированных экспертов для решения этих проблем, поскольку, с одной стороны, не имеют возможности обратиться к ним напрямую, с другой — опасаются неэффективных расходов, так как редко верят в положительный для них исход дела, тем более если их права нарушаются не правоприменительным актом, а законом субъекта РФ;
   —    у муниципальных образований отсутствуют достаточные финансовые средства для осуществления квалифицированной защиты, требующей привлечения специалистов в области муниципального права, что влечет дополнительные затраты для местных бюджетов;
   —    длительные сроки рассмотрения дел не позволяют муниципальным образованиям тратить время на судебные споры в связи с необходимостью решения большого количества вопросов жизнеобеспечения населения;
   —    органы местного самоуправления не желают вступать в конфликт с другими муниципальными образованиями и госу

   ¹ См.: Якутова М. А. Роль судебной практики в становлении межбюджетных отношений с участием муниципальных образований // Российская муниципальная практика. 2004. № 2. С. 32; Новикова И. В. Судебная защита права на местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004. С. 21.

Предисловие

7

дарственными органами власти субъектов РФ, поскольку такие конфликты оборачиваются для дотационных муниципальных образований урезанием местного бюджета;
   —    люди не верят в справедливость выносимых решений и в возможность их исполнения.
   Указанные причины приводят к отсутствию у муниципального образования заинтересованности в исходе дела и снижению его активности в защите нарушенных прав.
   Эффективность судебной защиты права на осуществление местного самоуправления связана и с другими проблемами, среди которых следует особо выделить: постоянно меняющееся законодательство в сфере местного самоуправления, имеющее не всегда необходимый уровень юридической техники; отсутствие однозначной правоприменительной практики; качество подготовки судейского корпуса (в частности, у судей общей юрисдикции очень широкая специализация, они чрезвычайно загружены гражданскими и уголовными делами). На эти обстоятельства обращают внимание даже сами судьи Верховного Суда РФ¹. Возможно, частично исправить ситуацию сможет определенная работа по обучению судей азам муниципального права, а также обобщение практики Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, принятие постановлений пленумов.
   Предлагаемая читателю работа призвана частично восполнить данные пробелы, содействовать разрешению указанных проблем. В книге приводятся извлечения из судебных решений, содержащие аргументацию суда, использованную при вынесении итогового решения по делу. Такой подход дает представление о развитии судебного толкования норм нового законодательства о местном самоуправлении и смежных сфер права и может быть полезен как специалистам-практикам, так и тем, кто исследует вопросы муниципального права и местного самоуправления.
   Данная книга адресована:
   —    представителям органов местного самоуправления для предварительного соотнесения собственной правовой пробле

   ¹ См., например, стенограмму заседания «круглого стола» на тему «Проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации», проведенного Комитетом Совета Федерации Федерального Собрания РФ по местному самоуправлению 13 октября 2005 г. в Москве.

Предисловие

мы, сопоставления ее с теми решениями, которые выносятся судами, своего рода оценки судебной перспективы дела; исследования позиции судов на предмет использования (или опровержения) соответствующей аргументации в собственном деле;
   —    представителям органов государственной власти, которые в определенных ситуациях принимают весьма действенное участие в судебной защите местного самоуправления;
   —    представителям правоохранительных органов, которые получили бы определенное представление о том, какие решения выносятся по тем или иным категориям дел и какие проблемы при этом могут возникать;
   —    адвокатам, практикующим юристам, иным лицам, которые, представляя интересы органов местного самоуправления, их должностных лиц, не всегда в полной мере учитывают муниципальную специфику, а из-за этого получают не всегда ожидаемый результат;
   —    ученым, исследователям, экспертному сообществу, которые, разрабатывая различные модели местного самоуправления, анализируя различные категории и юридические конструкции муниципального права, вынуждены учитывать складывающуюся судебную практику;
   —    студентам, слушателям, аспирантам, соискателям, всем тем, кто сталкивается с необходимостью изучения правовых основ местного самоуправления, того, как теоретические конструкции реализуются на практике.
   Выражаю благодарность моим коллегам по Европейскому клубу экспертов местного самоуправления, которые помогали узнавать о знаковых судебных процессах и получать возможность использовать тексты судебных решений в работе.
   Надеюсь, что книга будет полезна и интересна читателям.

Глава 1. Право на судебную защиту: понятие, содержание, субъекты и особенности реализации


            § 1. Понятие, содержание и субъекты права на судебную защиту


   Понятие и содержание права на судебную защиту. Согласно ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. В ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления (принята 15 октября 1985 г.; подписана Российской Федерацией 28 февраля 1996 г.) предусматривается, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией или внутренним законодательством страны принципов местного самоуправления.
   Даже из простого сопоставления текстов двух вышеприведенных норм видны их существенные различия. Так, в Конституции РФ отсутствует указание на субъект судебной защиты, речь идет о местном самоуправлении в целом; а в Хартии называются только органы местного самоуправления. Кроме того, в Хартии устанавливается, что объектом судебной защиты прав органов местного самоуправления являются¹:
   —  полномочия органов местного самоуправления;
   —     принципы местного самоуправления, установленные конституцией и законодательством.
   Объект защиты (местное самоуправление) понимается конституционным законодателем достаточно широко, что предполагает гарантированность функционирования всех составляющих данного конституционного института (в том числе субъективного права). Универсальный характер приведенной нормы свидетельствует и о том, что она не вводит каких-либо особенностей защиты нарушенного права. Ее реализация обеспечива

   ¹ См.: Дементьев А. Н. Аналитическая записка «О некоторых проблемах законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления» // Материалы парламентских слушаний «Проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления». М., 2006.

Глава 1. Право на судебную защиту: понятие, содержание

ется авторитетом судебной власти, всей совокупностью судов и обеспечивающих их деятельность учреждений. Конституционный Суд РФ, арбитражный суд и суды общей юрисдикции Российской Федерации обязаны рассмотреть дело о нарушении права на местное самоуправление в рамках своей компетен-ции¹.
   В. М. Жуйков обращает внимание на то, что российское законодательство предусматривает различные способы судебной защиты, из которых наиболее значимыми и эффективными в сфере местного самоуправления являются¹ ²:
   —     оспаривание гражданами решений и действий различных органов государственной власти и должностных лиц, нарушающих их право на осуществление местного самоуправления;
   —     оспаривание органами местного самоуправления решений и действий органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти;
   —     разрешение споров о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ.
   Защита права на осуществление местного самоуправления в суде имеет двоякое значение. С одной стороны, это муниципальное право граждан, с другой — гарантия местного самоуправления, так как именно она превращает правовые возможности в реальные социальные блага³. И. В. Кокорев усматривает двоякость в зависимости от субъекта, нарушающего права, и выделяет нарушения «извне» (нарушение прав на местное самоуправление со стороны государственных органов и должностных лиц) и «изнутри» (нарушение органами и должностными лицами местного самоуправления, а также отдельными юридическими лицами и гражданами законодательства о местном самоуправлении). С одной стороны, незаконные действия (бездействие) таких субъектов служат поводом для обращения в суд

   ¹ См.: Еремин А. Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 196, 197.

   ² См.: Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции / Под ред. В. М. Жуйкова. М., 2003. Т. 2. С. 5, 6.

   ³ См.: Усманова Р. М. Население как субъект местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 30—35.