Предупреждение преступлений органами местного самоуправления


ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ Академия права и управления




Т.В. Мифтина

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЙ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Монография









Рязань 2010

ББК 67.515
     М68

Рецензенты:

Ю.М. Антонян, доктор юридических наук, профессор; С.А. Старостин, доктор юридических наук, профессор.





     Мифтина Т.В.
М68 Предупреждение преступлений органами местного самоуправления : монография. - Рязань : Академия ФСИН России, 2010. -144 с.

      ISBN 978-5-7743-0362-5




        В монографии рассматриваются теоретико-методологические основы предупреждения преступности посредством местного самоуправления, проблемы и перспективы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере предупреждения преступности.
        Книга предназначена для обучающихся в вузах юридического профиля, а также для практических работников органов местного самоуправления.










ББК 67.515


ISBN 978-5-7743-0362-5

         © Мифтина Т.В., 2010
© Академия ФСИН России, 2010

ОГЛАВЛЕНИЕ


   Введение.................................................. 4

   Глава 1. Теоретико-методологические основы предупреждения преступности посредством местного самоуправления
   § 1.   Становление и развитие функции предупреждения преступлений в деятельности муниципальных органов самоуправления. 7
§ 2.   Профилактика преступлений муниципальными органами в зарубежных странах.......................................... 22
   § 3.   Правовые основы предупреждения преступности органами местного самоуправления в России............................ 34
   § 4.   Формы и методы предупреждения преступности в деятельности органов местного самоуправления....................... 57

   Глава 2. Проблемы и перспективы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере предупреждения преступности
   § 1.   Реализация мер профилактики преступлений силами и средствами муниципальных органов самоуправления в современных условиях...................................................... 75
   § 2.   Механизм взаимодействия органов самоуправления с государственными органами в системе предупреждения преступлений. 98
   § 3.   Направления и формы обеспечения криминологической безопасности населения на уровне муниципальных образований....119

   Заключение...............................................137


3

                Введение





   Криминальная ситуация, сложившаяся в Российской Федерации, является достаточно сложной. В условиях интернационализации экономики, развития единой системы мировой связи, активизации деятельности транснациональных негосударственных образований преступность подверглась процессам глобализации, она становится все более организованной и изощренной. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации подчеркивается: «Угроза криминализации общественных отношений, складывающихся в процессе реформирования социально-политического устройства и экономической деятельности, приобретает особую остроту. Серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, соблюдение системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере, снижение духовно-нравственного потенциала общества являются основными факторами, способствующими росту преступности, особенно организованных ее форм, а также коррупции»¹.
   Преступность традиционно подвержена влиянию местных особенностей, отражая противоречия, складывающиеся под влиянием уклада жизни различных этнических групп и их взаимоотношений. Развитие местного самоуправления углубляет процессы самостоятельности местных сообществ в вопросах обеспечения собственной безопасности, в том числе криминологической как неотъемлемой ее части.
   Развитие системы местного самоуправления в мире - объективный процесс, характерный для большинства стран международного сообщества. Присоединение России к Европейской хартии местного самоуправления², которая рассматривает обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов своей основной целью, предполагает распространение положений данного документа на всей территории нашей страны. Муниципальные органы функционируют в большинстве развитых европейских стран довольно длительный период, хотя имеют при этом различную правовую основу, применяют свои специфические формы и методы деятельности, и это считается впол   Примечание. Ссылки на литературные источники приведены в конце введения и каждой главы.


4

не естественным, целесообразным явлением. В.Н. Кудрявцев указывает: «Как свидетельствует мировой опыт, профилактическая работа - дело не только государственных органов.. ,»³.
   В настоящее время местное самоуправление является одним из важнейших элементов конституционного строя государств, следующих в своем политическом развитии демократическим принципам. При этом, проявляя достаточно высокую самостоятельность, органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, способствуют повышению ее эффективности, что для нашей страны в современный период имеет исключительно важное значение.
   Обеспечение личной, общественной и как их составляющей части криминологической безопасности муниципальными органами самоуправления является элементом общенациональной стратегии борьбы с преступностью. Муниципальная власть, представляя волю народа, населяющего территорию конкретного муниципального образования, как субъект управления должна быть всегда ориентированной на реальную криминологическую ситуацию в регионе и отдельно взятом населенном пункте, быть способной активнее и быстрее государственных органов реагировать на конкретные негативные обстоятельства, которые часто непредсказуемы и продуцируют развитие криминогенной обстановки на территории муниципального образования или даже региона.
   Актуальность темы монографии подтверждается как данными статистики федерального значения, так и показателями, зарегистрированными на территории Рязанской области за последние 5 лет. В частности, в данном субъекте Российской Федерации активизировалась динамика преступлений против общественной безопасности (террористические действия, хулиганство, бандитизм), корыстно-насильственных преступлений (грабежи, разбои), преступлений, совершаемых в общественных местах (парки, скверы, улицы и т. д.), возросло число преступлений, совершаемых в сельской местности⁴.
   Большинство из совершенных преступлений, несомненно, можно было бы предупредить, если бы профилактическая деятельность органов местного самоуправления в тесном взаимодействии с правоохранительными структурами, общественными формированиями и населением муниципальных образований, входящих в состав области, была эффективной.
   При всей очевидной теоретической и правовой значимости, практической востребованности проблемы предупреждения преступнос


5

ти силами и средствами органов местного самоуправления ее научная разработанность явно недостаточна.

   ¹     Концепция национальной безопасности Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300.
   ²   См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
   ³   КудрявцевВ.Н. Преступность и нравы переходного общества. М., 2002. С. 217.
   ⁴     См.: Состояние преступности в Рязанской области в 2000-2005 гг.: информ.-аналит. справ. УВД Рязанской области. Рязань, 2006. С. 20-21.

6

                Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРЕСТУПНОСТИ ПОСРЕДСТВОМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

                § 1. Становление и развитие функции предупреждения преступлений в деятельности муниципальных органов самоуправления




  Для определения места, значения и роли органов местного самоуправления как одного из объектов системы профилактики преступлений необходимо рассмотреть отечественный и зарубежный опыт профилактики правонарушений различными структурами местного самоуправления, поскольку существовавшие в историческом прошлом отдельные такие институты могли бы послужить прообразами для создания современных муниципальных правоохранительных органов в России.
  Местное самоуправление в России существовало на всем историческом пути ее развития. Так, в XV-XVI вв. было распространено такое понятие, как «земляне», которое обозначало совокупность местных жителей с присущими им местными интересами и определенной структурой власти¹. Первоначально в Древнерусском государстве существовала десятичная численная система управления. Со временем она заменяется дворцово-вотчинной, которая выросла из идей соединения управления великокняжеским дворцом с государственным управлением. Однако при несомненном приоритете дворцово-вотчинной государственной политики роль местного самоуправления была достаточно значимой. Можно сказать, что обеспечением охраны общественного порядка до появления специальных полицейских служб занималось местное самоуправление.
  Система местного управления в Древней Руси была довольно проста. Кроме местных князей, в городских и сельских поселениях народом управляли представители центральной власти - наместники и волостели, которые за свою службу получали с населения «корм» (это обстоятельство, несомненно, повышало ответственность указанных лиц за добросовестное исполнение обязанностей). Кормленщики управляли уездами и волостями собственными силами, для чего был создан свой аппарат управления и свои военные отряды, предназначенные для обеспечения внутренней и внешней безопасности².


7

   В данный период города не имели самоуправления в собственном смысле этого понятия. В удельных княжествах управление городами осуществлялось наравне с сельской местностью. Наместники и волостели, руководя своим уездом, управляли и городами, находящимися на их территории. В середине XV в. появляются специальные органы городского управления, должность городчика - своеобразного военного коменданта города. К концу XV в. за городчиком закреплялись широкие полномочия в земельном, финансовом и других отраслях управления. Вскоре их называют городовыми приказчиками. Из дошедших до нашего времени исторических источников следует, что с давних времен на Руси местные власти, осуществляя полномочия по охране общественного порядка, организовывали тесное взаимодействие населения с полицейскими формированиями на территории муниципальных образований. Этот важный принцип крайне необходим в данной деятельности и в современный период, однако, к сожалению, он реализуется явно недостаточно.
   В середине XVI в. в России царем Иваном IV была проведена реформа местного управления. Система кормления была заменена системой губного и земского самоуправления, а компетенция кормленщиков в части уголовных дел и полиция были переданы выборным людям, губным старостам и судьям (целовальникам). Последние осуществляли все полицейско-судебные функции в городах и уездах, вели розыск преступников, обеспечивали общественный порядок, вершили суд. Средние и мелкие феодалы выбирали главу губного органа - старосту. Аппарат управления губного старосты состоял из целовальников, избиравшихся посадскими, и верхушкой чернотяглого крестьянства. Каждый губной орган имел специальную канцелярию - губную избу, делопроизводство в которой вел губной дьяк³. Первоначально губные старосты избирались бессрочно, но затем выборы стали проходить ежегодно. Губные органы расследовали дела об убийствах, разбое, краже, наблюдали за тюрьмами. Таким образом, местные органы, наряду с функциями управления, в данный исторический период выполняли и специальные полицейские функции. Их деятельность основывалась на Соборном уложении 1649 г., книгах приказов.
   Для непосредственной охраны общественного порядка («благочиния») в Москве и некоторых других российских городах царским указом или воеводским распоряжением стали назначаться так называемые объезжие головы. По сути, это были первые профессиональные

8

полицмейстеры в России. В соответствии с Наказом о градском благочинии 1649 г. они должны были следить за порядком, задерживать правонарушителей, проводить дознание, определять наказание за нетяжкие преступления, ставить сторожей, тушить пожары⁴.
   Петр I подверг реформам все сферы жизнедеятельности: то, что было создано до него, считалось устаревшим и требовавшим коренных изменений. Его реформы коснулись и муниципальных органов. В частности, для охраны общественного порядка и обеспечения санитарной безопасности Петром I была создана полиция. Первоначально полиция была малочисленной, поэтому в помощь ей по охране общественного порядка привлекалось местное население. В Санкт-Петербурге, Москве и ряде других крупных городов создаются полицейские канцелярии с полицейской командой. Функции губного самоуправления (в том числе полицейские) передаются назначаемым из центра губернаторам и подчиненным им воеводам (в уездах). Учреждение должности воеводы - главного руководителя местной администрации - историки считают крупным нововведением XVIII в. в сфере местного самоуправления. Ведению воеводы принадлежали все отрасли местного управления, в том числе охрана уездного округа от внешних врагов, заведование местными городскими укреплениями, а также суд по гражданским и уголовным делам, преследование воров и разбойников, пожарная полиция, ремонт дорог, регистрация проезжих людей, надзор за торговлей, благочестием и нравственностью обывателей⁵.
   В 1702 г. губное самоуправление было ликвидировано, а его функции переданы воеводам. Для укрепления власти Петр I учредил в 1708 г. 8 губерний. Губернии делились на провинции, а провинции - на уезды. Во главе каждой губернии стояли губернаторы, назначаемые царем. При губернаторах были образованы ландратские советы из 8-12 человек, которые избирались дворянством губернии. При голосовании в ландратском совете губернатор имел два голоса. Провинции управлялись воеводами. Во главе уездов стояли выборные из числа дворян земские комиссары.
   Кроме губернской, Петром I была проведена городская реформа. В городах были созданы бурмистерские, или, земские, избы, ведавшие сбором податей, налогов с городского населения, а также судом над ним. Выборы бурмистров проходили ежегодно. В свою очередь, бурмистры избирали из своей среды президента. В 1720 г. вместо бурмистерских изб были созданы магистраты.

9

   После смерти Петра I главный магистрат был ликвидирован. Таким образом, попытки упорядочить российскую жизнь и создать системы обеспечения общественного порядка путем подчинения окраин центральной власти потерпели крушение⁶. В то же время еще в Наказе Главного магистрата приводилась мысль о необходимости передачи полицейских учреждений органам местного самоуправления, о чем говорилось в Регламенте, или Уставе Главного магистрата от 16 января 1721 г. Годом ранее Сенат в ответ на просьбу ряда городов (Елец, Казань, Муром и др.) разрешил передать полицию в этих городах в ведение магистратов под контроль губернаторов.
   Окончательное превращение Российского государства в чиновни-чье-дворянскую монархию завершилось в первой четверти XVIII в. и имело в своей основе идею о надклассовости самодержавия, призванное, как наиболее справедливая государственная организация, обеспечивать жизнь всех подданных ради «общего блага», под которым Генеральным регламентом понималось обеспечение правосудия и общественного порядка⁷.
   При правлении Екатерины II также были проведены реформы в области местного управления, которые расширили права местных органов управления. Екатерина II изменила основу образования губерний: в каждой губернии должно быть примерно 300-400 тысяч душ мужского пола, а в уездах - от 20-30 тысяч. Провинции были упразднены. В каждой губернии были созданы губернские правления под председательством генерал-губернатора. В каждом уезде был создан Нижний земский суд, уездное казначейство, уездный землемер, уездный лекарь. Во главе уездного города стоял городничий или комендант. Большинство должностных лиц губернских и уездных учреждений были выборными.
   В сельской местности специализированных полицейских органов в рассматриваемый период не было. В крестьянских общинах сохранялось традиционное для России на протяжении многих веков мирское самоуправление: во главе волости стояли выборные должностные лица (волостной голова, староста, писарь). Вместе с тем отдельные входящие в волость селения выбирали старост и десятских - представителей сельского правления, которые выполняли административно-полицейские и судебные функции.
   Благодаря реформе Екатерины II дворянство получило право участвовать в делах местного значения. Вместе с тем мы наблюдаем

10

сохранение и укрепление функции обеспечения безопасности сельского населения путем передачи ее лицам, избранным народом.
     В 1782 г. была реформирована городская полиция. В городах были созданы управы благочиния, появились частные приставы и квартальные надзиратели. В помощь квартальным надзирателям местное население выделяло в порядке повинности квартальных поручиков. В компетенцию управ благочиния входили: охрана общественного порядка; контроль за занятиями и источниками доходов всех жителей; надзор за общественными организациями, религиозными сектами; цензура книг и журналов.
     Законодательство XVIII в. было направлено на борьбу с пьянством, проституцией как факторами, способствовавшими нарушению общественного порядка. Например, Сенатский указ от 2 июня 1743 г. запрещал продавать вино во время «крестного хождения и литургии при монастырях и приходских церквах» и говорил о недозволенности кулачных боев. Правительство Екатерины II в 1785 г. издало грамоту «На права и выгоды городами Российской империи», которая существенно расширила полномочия городского самоуправления. Городское население избирало депутатов в городское собрание, которое из своей среды избирало Общую городскую думу, а та - в Шестигласную думу. Общая и Шестигласная думы занимались охраной порядка, благоустройством города. Однако реформы Екатерины II постигла та же участь, что и петровские ландраты⁸.
     Существенный вклад в укрепление функции охраны правопорядка и профилактики преступлений силами местного самоуправления, как полагает Н.В. Постовой, привнесла в дореволюционной России земская и городская реформы Александра II⁹. В частности, их главной целью было осуществление децентрализации управления и развитие функций местного самоуправления в России. В марте 1859 г. специальная комиссия пришла к выводу о необходимости выработки закона, по которому «ведения местных дел должно преподаваться выбранным учреждениям», а 1 января 1864 г. этот закон был подписан и получил название «Положение о губернаторских и уездных земских учреждениях». Согласно этому документу роль распорядительных органов выполняли губернские и уездные земские собрания, члены которых избирались по трем избирательным группам - куриям. Уездное земское собрание состояло из земских гласных, избираемых на три года. В свою очередь, губернские земские собрания состояли из

11