Принципы формирования и проведения структурной политики: мировой опыт и его применение в России

Î.Á. Áåðåçèíñêàÿ

ÏÐÈÍÖÈÏÛ ÔÎÐÌÈÐÎÂÀÍÈß
È ÏÐÎÂÅÄÅÍÈß
ÑÒÐÓÊÒÓÐÍÎÉ ÏÎËÈÒÈÊÈ
Ìèðîâîé îïûò è åãî ïðèìåíåíèå 
â Ðîññèè

Ì
Î
Ñ
Ê
Â
À
•
2
0
1
4

Í ÀÓ × Í Û Å  ÄÎ Ê Ë À Ä Û
14/7
Í ÀÓ × Í Û Å  ÄÎ Ê Ë À Ä Û
14/7

Ý Ê Î Í Î Ì È Ê À

Cover-14-7_`
Ł æŒ
_(3
).qxd  22.12.2013  19:56  Page 1

О. Б. Березинская 

Принципы формирования 
и проведения 
структурной политики 

Мировой опыт
и его применение в России

Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы
при Президенте Российской Федерации

Издательский дом «Дело»
Москва · 

УДК 338.2
ББК 65.050.11
     Б48

Березинская, О. Б.
Принципы формирования и проведения структурной политики: 
мировой опыт и его применение в России  /  О.Б. Березинская. — М. : 
Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2014. — 52 с. — (Научные доклады: 
экономика).

ISBN 978-5-7749-0984-1

Проведение целенаправленной и эффективной структурной политики и ее соотнесение со стратегическими целями национальной 
экономики имеет принципиальную важность, поскольку способствует 
выходу на целевой тренд роста и формированию целевой социальноэкономической конфигурации. Такая политика реализуется не только 
государствами, но и наднациональными образованиями, и демонстрирует эволюцию их приоритетов социально-экономического развития.
В работе предложен анализ мирового опыта проведения структурной политики, дается ее научное обоснование, приводятся практические механизмы, институты и регламенты, рассмотрены особенности 
процесса интеграции структурных проектов в социально-экономическую политику в России. Разработка и реализация государственной 
структурной политики рассматривается как наиболее эффективный 
способ достижения целевых показателей социально-экономического 
развития России, а также консолидации целевых параметров всех поддерживаемых государством стратегий в единых стратегических документах планирования.

Автор выражает благодарность В. С. Вахштайну, А. Л. Ведеву, 
Е. А. Ленской, Н. В. Поваровой, Д. М. Рогозину за предоставленные материалы и ценные комментарии.

ISBN 978-5-7749-0984-1  
УДК 338.2
ББК 65.050.11

© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 


Б



В

В условиях глобализации и все большей открыВ условиях глобализации и все большей откры-
тости экономик, динамизма экономических 
тости экономик, динамизма экономических 
процессов прогнозирование и планирование 
процессов прогнозирование и планирование 
социально-экономических процессов, адаптасоциально-экономических процессов, адаптация экономической политики к изменяющимся 
ция экономической политики к изменяющимся 
условиям, как внутри страны, так и в мировом 
условиям, как внутри страны, так и в мировом 
масштабе, приобретает все большую значимость. 
масштабе, приобретает все большую значимость. 
Важнейшие задачи экономической политики, 
Важнейшие задачи экономической политики, 
а именно задачи снижения негативных последа именно задачи снижения негативных последствий фактической динамики развития эконоствий фактической динамики развития экономики, активизации внутреннего потенциала намики, активизации внутреннего потенциала национальной экономики, формирования целевой 
циональной экономики, формирования целевой 
структуры экономики и социальной сферы, приструктуры экономики и социальной сферы, призвана решать структурная политика как стратезвана решать структурная политика как стратегически необходимый компонент государственгически необходимый компонент государственной внутренней политики.
ной внутренней политики.

Под
Под структурной политикой
 структурной политикой для целей настоя для целей настоя
щей работы понимается политика, направленная 
щей работы понимается политика, направленная 
на поддержку отдельных видов экономической 
на поддержку отдельных видов экономической 
деятельности (
деятельности (отраслевая политика
отраслевая политика), ориенти), ориенти
рованная на опережающее развитие отдельных 
рованная на опережающее развитие отдельных 
регионов (
регионов (региональная политика
региональная политика), имеющая 
), имеющая 

О. Б. Б



целью поддержку занятых в отдельных видах экономичецелью поддержку занятых в отдельных видах экономической деятельности (специальные 
ской деятельности (специальные социальные программы
социальные программы). 
). 

Проведение целенаправленной и эффективной структурной 
Проведение целенаправленной и эффективной структурной 
политики в ее непосредственном соотнесении со стратегичеполитики в ее непосредственном соотнесении со стратегическими целями экономики имеет принципиальную важность, 
скими целями экономики имеет принципиальную важность, 
поскольку именно она способствует выходу на целевой тренд 
поскольку именно она способствует выходу на целевой тренд 
роста и формированию целевой социально-экономической 
роста и формированию целевой социально-экономической 
конфигурации. Такая политика реализуется не только госуконфигурации. Такая политика реализуется не только государствами, но и наднациональными образованиями, и дедарствами, но и наднациональными образованиями, и демонстрирует эволюцию их приоритетов социально-экономимонстрирует эволюцию их приоритетов социально-экономического развития.
ческого развития.

Современный мировой опыт свидетельствует об отходе 
Современный мировой опыт свидетельствует об отходе 

развитых экономик от концепции, существовавшей в сереразвитых экономик от концепции, существовавшей в середине ХХ в. и декларировавшей необходимость полагаться 
дине ХХ в. и декларировавшей необходимость полагаться 
на рыночную балансировку размещения производительных 
на рыночную балансировку размещения производительных 
сил и трудовой миграции. Как минимум на протяжении посил и трудовой миграции. Как минимум на протяжении последних двадцати лет структурная политика, ее научное обоследних двадцати лет структурная политика, ее научное обоснование, практические механизмы, институты и регламенснование, практические механизмы, институты и регламенты претерпели значительную эволюцию.
ты претерпели значительную эволюцию.

В то же время в России структурная политика как неотъемВ то же время в России структурная политика как неотъем
лемая часть внутренней социально-экономической политики 
лемая часть внутренней социально-экономической политики 
пока развита крайне слабо. На практике существуют разрапока развита крайне слабо. На практике существуют разработанные профильными министерствами и экспертными соботанные профильными министерствами и экспертными сообществами многочисленные отраслевые стратегии, а также 
обществами многочисленные отраслевые стратегии, а также 
стратегии развития социально-экономического развития 
стратегии развития социально-экономического развития 
субъектов РФ и федеральных округов, продвигаемые региосубъектов РФ и федеральных округов, продвигаемые региональными властями. Вместе с тем эти стратегии не сопряганальными властями. Вместе с тем эти стратегии не сопрягаются на макроуровне и слабо связаны друг с другом и с Проются на макроуровне и слабо связаны друг с другом и с Программой долгосрочного социально-экономического развития 
граммой долгосрочного социально-экономического развития 
России, разрабатываемой Министерством экономики. ЗачаРоссии, разрабатываемой Министерством экономики. Зачастую эти стратегии представляют собой самопрезентацию 
стую эти стратегии представляют собой самопрезентацию 
регионов РФ или производственных отраслей для внешних 
регионов РФ или производственных отраслей для внешних 
инвесторов или обоснование обращения к федеральным влаинвесторов или обоснование обращения к федеральным властям с целью предоставления бюджетных средств для разстям с целью предоставления бюджетных средств для развития, налоговых льгот или государственной поддержки 
вития, налоговых льгот или государственной поддержки 
в других формах. Наконец, в связи с тем, что существующие 
в других формах. Наконец, в связи с тем, что существующие 
региональные и отраслевые стратегии и концепции разнорегиональные и отраслевые стратегии и концепции разнородны по структуре, целям, терминологии, предполагают 
родны по структуре, целям, терминологии, предполагают 

П     



значительную вовлеченность государства в их реализацию, 
значительную вовлеченность государства в их реализацию, 
но не формализуют права и ответственность сторон в проно не формализуют права и ответственность сторон в процессе их реализации, включение таких программ в государцессе их реализации, включение таких программ в государственные документы стратегического планирования затрудственные документы стратегического планирования затруднительно или невозможно.
нительно или невозможно.

В этом контексте 
В этом контексте перспектива непосредственного вклюперспектива непосредственного вклю
чения структурных программ в генеральные стратегические 
чения структурных программ в генеральные стратегические 
программы, концепции развития России в целом напрямую увяпрограммы, концепции развития России в целом напрямую увязана с вопросом изменения положения структурной политики 
зана с вопросом изменения положения структурной политики 
во внутренней социально-экономической политике страны, с ее 
во внутренней социально-экономической политике страны, с ее 
конкретизацией, достижением большей прозрачности, целенаконкретизацией, достижением большей прозрачности, целенаправленности, с разработкой ее институциональной организаправленности, с разработкой ее институциональной организации.
ции. Разработка и реализация государственной структурной 
 Разработка и реализация государственной структурной 

политики — это единственно возможный путь как для дополитики — это единственно возможный путь как для достижения целевых показателей социально-экономического 
стижения целевых показателей социально-экономического 
развития России, так и для консолидации целевых парамеразвития России, так и для консолидации целевых параметров всех поддерживаемых государством стратегий в единых 
тров всех поддерживаемых государством стратегий в единых 
стратегических документах планирования.
стратегических документах планирования.

Любая структурная политика предполагает наличие соЛюбая структурная политика предполагает наличие со
ответствующих атрибутов в виде обоснования ее необхоответствующих атрибутов в виде обоснования ее необходимости и целеполагания, набора формальных стандартов, 
димости и целеполагания, набора формальных стандартов, 
критериев и регламентов, государственных институтов, осукритериев и регламентов, государственных институтов, осуществляющих менеджмент, и системы мониторинга и конществляющих менеджмент, и системы мониторинга и контроля. Проведение государством структурной политики 
троля. Проведение государством структурной политики 
базируется на понимании обществом ее стратегической побазируется на понимании обществом ее стратегической полезности, поскольку мероприятия в ее рамках являются, 
лезности, поскольку мероприятия в ее рамках являются, 
как правило, весьма дорогостоящими. Наконец, ее реализакак правило, весьма дорогостоящими. Наконец, ее реализация предполагает регламентированное и ответственное соция предполагает регламентированное и ответственное сотрудничество всех ветвей власти и широкое участие частного 
трудничество всех ветвей власти и широкое участие частного 
капитала. Именно унификация стандартов соответствующих 
капитала. Именно унификация стандартов соответствующих 
стратегий и концепций, признание их проведения задачей 
стратегий и концепций, признание их проведения задачей 
государственной внутренней политики, зафиксированные 
государственной внутренней политики, зафиксированные 
обязанности участников делают соответствующие струкобязанности участников делают соответствующие структурные стратегии достаточно достоверными для включения 
турные стратегии достаточно достоверными для включения 
в глобальные правительственные документы стратегическов глобальные правительственные документы стратегического планирования.
го планирования.

Сложившуюся ситуацию с широким набором отраслевых 
Сложившуюся ситуацию с широким набором отраслевых 

и региональных программ, не всегда коррелирующих друг 
и региональных программ, не всегда коррелирующих друг 

О. Б. Б



с другом и с Долгосрочной программой социально-экономис другом и с Долгосрочной программой социально-экономического развития России, можно объяснить рядом причин.
ческого развития России, можно объяснить рядом причин.

Во-первых, это наличие у федерального центра значимоВо-первых, это наличие у федерального центра значимо
го набора глобальных задач в виде улучшения инвестиционго набора глобальных задач в виде улучшения инвестиционного климата, выполнения социальных обязательств перед 
ного климата, выполнения социальных обязательств перед 
населением и т. д., в контексте которого более частные пронаселением и т. д., в контексте которого более частные программы отраслевого и регионального развития продвигаютграммы отраслевого и регионального развития продвигаются и реализуются соответствующими бизнес-сообществами 
ся и реализуются соответствующими бизнес-сообществами 
или региональными властями. В настоящее время струкили региональными властями. В настоящее время структурная политика не является приоритетом федерального 
турная политика не является приоритетом федерального 
центра. В результате не наработана практика эффективной 
центра. В результате не наработана практика эффективной 
интеграции и координации деятельности различных ветвей 
интеграции и координации деятельности различных ветвей 
и уровней власти в процессе реализации такой политики. 
и уровней власти в процессе реализации такой политики. 
Приоритеты и способы проведения структурной политики 
Приоритеты и способы проведения структурной политики 
не являются очевидными и прозрачными.
не являются очевидными и прозрачными.

Кроме того, немаловажен также существующий пессимизм 
Кроме того, немаловажен также существующий пессимизм 

общества относительно долгосрочных программ, иницииобщества относительно долгосрочных программ, инициируемых государством. Нередко такие программы становятруемых государством. Нередко такие программы становятся неоправданно дорогостоящими с точки зрения итоговых 
ся неоправданно дорогостоящими с точки зрения итоговых 
результатов и кумулятивного эффекта для смежных террезультатов и кумулятивного эффекта для смежных территорий (отраслей) и экономики в целом. В этом контексте 
риторий (отраслей) и экономики в целом. В этом контексте 
в восприятии общества современная структурная политика 
в восприятии общества современная структурная политика 
символизирует искусственные цели и стимулы, снижающие 
символизирует искусственные цели и стимулы, снижающие 
мотивацию к самостоятельному развитию у других регионов 
мотивацию к самостоятельному развитию у других регионов 
и отраслей.
и отраслей.

Наконец, существующая практика более или менее цивилиНаконец, существующая практика более или менее цивили
зованного лоббирования государственной поддержки таких 
зованного лоббирования государственной поддержки таких 
стратегий зачастую более выгодна потенциальным бенефистратегий зачастую более выгодна потенциальным бенефициарам, чем формализованный порядок предоставления зациарам, чем формализованный порядок предоставления заявок и регламентированный порядок реализации стратегий. 
явок и регламентированный порядок реализации стратегий. 
Выделение соответствующих бюджетных средств в рамках 
Выделение соответствующих бюджетных средств в рамках 
существующих федеральных программ не решает системные 
существующих федеральных программ не решает системные 
вопросы структурных реформ, демонстрируя при этом эффеквопросы структурных реформ, демонстрируя при этом эффективность неконструктивной конкуренции территорий или оттивность неконструктивной конкуренции территорий или отраслей. Они должны выглядеть, с одной стороны, достаточно 
раслей. Они должны выглядеть, с одной стороны, достаточно 
отстающими, чтобы рассчитывать на поддержку центра, с друотстающими, чтобы рассчитывать на поддержку центра, с другой — достаточно привлекательными для частных инвесторов. 
гой — достаточно привлекательными для частных инвесторов. 
Отсутствие прозрачной системы стандартов, позволяющих 
Отсутствие прозрачной системы стандартов, позволяющих 

П     



адекватно оценить текущее состояние и реальный потенциал 
адекватно оценить текущее состояние и реальный потенциал 
регионов или отраслей, резко снижает эффективность прорегионов или отраслей, резко снижает эффективность проведения любой структурной политики и инвестиций и делаведения любой структурной политики и инвестиций и делает единственно возможным способом привлечения ресурсов 
ет единственно возможным способом привлечения ресурсов 
использование механизма лоббирования.
использование механизма лоббирования.

Вместе с тем формирование и проведение эффективной 
Вместе с тем формирование и проведение эффективной 

структурной политики может стать важнейшей составляюструктурной политики может стать важнейшей составляющей внутренней политики, представляющей собой прямое 
щей внутренней политики, представляющей собой прямое 
инвестирование в будущую целевую экономическую и соинвестирование в будущую целевую экономическую и социальную структуру России. Непосредственной задачей тациальную структуру России. Непосредственной задачей такой политики является нивелирование уже сложившихся 
кой политики является нивелирование уже сложившихся 
и прогрессирующих диспропорций как территориального, 
и прогрессирующих диспропорций как территориального, 
так и отраслевого плана, что крайне важно в условиях несбатак и отраслевого плана, что крайне важно в условиях несбалансированной структуры экономики современной России. 
лансированной структуры экономики современной России. 
Однако речь идет не только о структурной политике компенОднако речь идет не только о структурной политике компенсирующего характера, ее приоритетом очевидно является 
сирующего характера, ее приоритетом очевидно является 
максимальное использование внутреннего потенциала субъмаксимальное использование внутреннего потенциала субъектов РФ и отечественных производств с целью повышения 
ектов РФ и отечественных производств с целью повышения 
конкурентоспособности российской экономики и улучшения 
конкурентоспособности российской экономики и улучшения 
качества человеческого капитала. В частности, соотнесение 
качества человеческого капитала. В частности, соотнесение 
реального социально-экономического положения регионов 
реального социально-экономического положения регионов 
РФ и их потенциала с глобальными задачами развития РосРФ и их потенциала с глобальными задачами развития России и определение набора стратегий для государственной 
сии и определение набора стратегий для государственной 
поддержки позволит перейти от практики конкуренции реподдержки позволит перейти от практики конкуренции регионов и отраслей к их кооперации на основе роста конкугионов и отраслей к их кооперации на основе роста конкурентоспособности.
рентоспособности.

Мировой опыт свидетельствует, что 
Мировой опыт свидетельствует, что структурная политиструктурная полити
ка перестает быть компенсирующей и во все большей степени 
ка перестает быть компенсирующей и во все большей степени 
ориентирована на развитие
ориентирована на развитие — формирование современной 
 — формирование современной 

инфраструктуры, активную поддержку малых предприятий, 
инфраструктуры, активную поддержку малых предприятий, 
развитие инновационной активности, системы переобучеразвитие инновационной активности, системы переобучения. Очевидно, переход к более ответственному и практиния. Очевидно, переход к более ответственному и практическому формированию стратегий структурного развития 
ческому формированию стратегий структурного развития 
предполагает не только модернизацию понятийного аппапредполагает не только модернизацию понятийного аппарата и изменение подхода властей, бизнеса и социума к реарата и изменение подхода властей, бизнеса и социума к реализации долгосрочных и дорогостоящих планов. Изменение 
лизации долгосрочных и дорогостоящих планов. Изменение 
приоритетов развития и тактики проведения внутренней 
приоритетов развития и тактики проведения внутренней 
политики обусловливает формирование и развитие нового 
политики обусловливает формирование и развитие нового 

О. Б. Б



инструментария и новых взаимоотношений между участниинструментария и новых взаимоотношений между участниками стратегий.
ками стратегий.

Приведенный ниже схематичный анализ мировой практиПриведенный ниже схематичный анализ мировой практи
ки и эволюции структурной политики позволяет соотнести 
ки и эволюции структурной политики позволяет соотнести 
возможные ее стратегические установки, тактические ревозможные ее стратегические установки, тактические решения и институциональные механизмы с национальными 
шения и институциональные механизмы с национальными 
российскими приоритетами, реалиями и возможностями. 
российскими приоритетами, реалиями и возможностями. 
При этом важно осознавать, что при четкой формализации 
При этом важно осознавать, что при четкой формализации 
и транспарентности начальных условий (стратегических цеи транспарентности начальных условий (стратегических целей и выбора бенефициаров) и системы мониторинга и конлей и выбора бенефициаров) и системы мониторинга и контроля результатов проведения структурной политики в протроля результатов проведения структурной политики в процессе ее проведения происходит непрерывная модернизация 
цессе ее проведения происходит непрерывная модернизация 
ее механизмов и институтов, поскольку целью структурной 
ее механизмов и институтов, поскольку целью структурной 
политики является построение целевых конфигураций социполитики является построение целевых конфигураций социально-экономической сферы.
ально-экономической сферы.

С    
 ,  
  

Структурная политика 
Структурная политика Евросоюза
Евросоюза направлена на сокраще направлена на сокраще
ние разрыва между уровнями развития различных регионов 
ние разрыва между уровнями развития различных регионов 
и уменьшение отставания регионов, находящихся в наимеи уменьшение отставания регионов, находящихся в наименее благоприятных условиях. Особенностью структурной понее благоприятных условиях. Особенностью структурной политики Евросоюза является уход от поддержки конкретных 
литики Евросоюза является уход от поддержки конкретных 
видов экономической деятельности (отраслевой политики), 
видов экономической деятельности (отраслевой политики), 
поскольку это трактуется как нарушение принципа добросопоскольку это трактуется как нарушение принципа добросовестной конкуренции предприятий. Традиционным и истовестной конкуренции предприятий. Традиционным и историческим исключением является поддержка сельского хорическим исключением является поддержка сельского хозяйства и рыболовства отдельных стран — членов ЕС, однако 
зяйства и рыболовства отдельных стран — членов ЕС, однако 
соответствующая политика имеет более широкие цели в виде 
соответствующая политика имеет более широкие цели в виде 
развития сельских территорий и реализации программ заразвития сельских территорий и реализации программ защиты морских ресурсов
щиты морских ресурсов1. Для России основанием для прове. Для России основанием для прове
дения отраслевой политики могут являться специфические 
дения отраслевой политики могут являться специфические 
географические и геологические преимущества, которые 
географические и геологические преимущества, которые 

          ¹ http://ec.europa.eu / about / ds_en. htm

П     



могут обеспечить многолетнюю эффективную отдачу от вломогут обеспечить многолетнюю эффективную отдачу от вложений.
жений.

Важно отметить, что выбор направлений структурной 
Важно отметить, что выбор направлений структурной 

политики (регионы, отрасли, социальная сфера) определяполитики (регионы, отрасли, социальная сфера) определяется конкретными приоритетами национальных экономик 
ется конкретными приоритетами национальных экономик 
или наднациональных образований. Действительно, на проили наднациональных образований. Действительно, на протяжении последних десятилетий мировая экономика демонтяжении последних десятилетий мировая экономика демонстрирует переход от индустриальной модели развития к мострирует переход от индустриальной модели развития к модели инновационного развития. В рамках индустриальной 
дели инновационного развития. В рамках индустриальной 
модели структурная политика предусматривала масштабные 
модели структурная политика предусматривала масштабные 
государственные инвестиции в развитие предприятий по отгосударственные инвестиции в развитие предприятий по отраслевому или территориальному принципу с соответствураслевому или территориальному принципу с соответствующим стимулированием миграционных процессов. В настоющим стимулированием миграционных процессов. В настоящее время 
ящее время доминантным является принцип формирования 
доминантным является принцип формирования 

условий для развития, а не направленное стимулирование отусловий для развития, а не направленное стимулирование отдельных направлений экономики
дельных направлений экономики.

Для Евросоюза важнейшими составляющими стало разДля Евросоюза важнейшими составляющими стало раз
витие инфраструктуры и человеческого капитала отстающих 
витие инфраструктуры и человеческого капитала отстающих 
регионов. Это направление европейской политики курирегионов. Это направление европейской политики курирует Директорат ЕС по региональной политике (Directorate 
рует Директорат ЕС по региональной политике (Directorate 
General for Regional Policy)
General for Regional Policy)1, задача которого состоит в уси, задача которого состоит в уси
лении экономического, социального и территориального 
лении экономического, социального и территориального 
единства и сокращении различий между уровнями развиединства и сокращении различий между уровнями развития регионов и стран Европейского союза с целью улучшетия регионов и стран Европейского союза с целью улучшения экономических результатов ЕС в целом. Практическими 
ния экономических результатов ЕС в целом. Практическими 
направлениями деятельности Директората региональной 
направлениями деятельности Директората региональной 
политики (Directorate General for Regional Policy) является 
политики (Directorate General for Regional Policy) является 
финансирование инфраструктурных проектов, содействие 
финансирование инфраструктурных проектов, содействие 
информационной обеспеченности ЕС и ускорению обмена 
информационной обеспеченности ЕС и ускорению обмена 
инновационными технологиями, инвестиции в человеческий 
инновационными технологиями, инвестиции в человеческий 
капитал и развитие международного сотрудничества и коокапитал и развитие международного сотрудничества и кооперации. Бенефициарами этой политики являются регионы 
перации. Бенефициарами этой политики являются регионы 
стран — членов ЕС с относительно низким уровнем экономистран — членов ЕС с относительно низким уровнем экономического развития и конкурентоспособности и выраженными 
ческого развития и конкурентоспособности и выраженными 
структурными проблемами.
структурными проблемами.

          ¹ http://ec.europa.eu / dgs / regional_policy / index_en. htm