Муниципальная система образования в России: правовые основы организации и деятельности

С. Н. Братановский, Ю. Н. Царёв 
 
 

Муниципальная система образования в России: 

правовые основы организации и деятельности.  

 

 

 

Монография.  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

УДК 345.55(075.8) 

ББК 67.400я7 

 
Б92 

Сведения об авторах:  

Сергей Николаевич Братановский – доктор юридических наук, про
фессор кафедры административного и муниципального права Поволжской 

академии государственной службы им. П. А. Столыпина. Автор ряда моно
графий, учебников и учебных пособий, среди которых: „Системный анализ 

образовательной деятельности в России” (2002), „Административное право 

России” (2003), „Правовое регулирование образовательных услуг” (2003) и 

др. 

Юрий Николаевич Царёв – председатель Волжского районного суда г. 

Саратова. Автор проблемных статей по вопросам судопроизводства и управ
ления сферой социально-культурного строительства.  

 

  
Рецензент 

В. А. Юсупов – доктор юридических наук, профессор, ректор Волго
градского института экономики, социологии и права. 

 

В монографии раскрываются проблемы правового регулирования орга
низации и деятельности муниципальной системы образования в России. Ис
следуются организационно-правовые формы муниципальных образователь
ных учреждений и пути  оптимизации их деятельности. Выявлены законо
мерности разграничения предметов ведения между органами исполнитель
ной власти и местного самоуправления в сфере образования. Вносятся реко
мендации и предложения по совершенствованию правового регулирования 

образовательных отношений в муниципальной системе образования. 

Для студентов, аспирантов, преподавателей высших учебных заведений, 

работников органов государственной власти и местного самоуправления, а 

также всем интересующимся вопросами муниципального образования. 

СОДЕРЖАНИЕ 
ВВЕДНИЕ………………………………………………………………………...6 

ГЛАВА 1. Муниципальная система образования: организационная  

структура и функционирование:…………………………………………………9 

 §1. Понятие и место муниципальной системы образования 

 в системе образования России …………………………………………..9 

§2.Структура муниципальных органов управления  образованием…….…..44 

 § 3. Правовое регулирование организации и деятельности объектов  

муниципальной системы образования……………………………………72 

ГЛАВА 2. Кадровое и финансовое обеспечение муниципальной  

системы образования…………………………………………………………..115 

§ 1. Кадровое обеспечение муниципальной система образования………...115 

   1.1 Правовое регулирование приема на службу и положения  работников 

муниципальной системы образования ………………………….………..115 

   1.2 Подготовка кадров муниципальной системы образования………128 

   1.3 Оценка труда кадров муниципальной системы образования……136 

   1.4 Проблемы социально-правового статуса кадров муниципальной  

системы образования………………………………………………………..155 

 § 2. Правовое регулирование финансового обеспечения муниципальной  

системы образования……………………………………………………174 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………….187 

БИБЛИОГРАФИЯ………………………………………………………204 

 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ. 

 

Образование является важнейшей подсистемой социальной сферы госу
дарства, обеспечивающей процесс получения человеком систематизиро
ванных знаний, умений и навыков в целях эффективности из использования в 

профессиональной деятельности. Система образования является сложным 

социально-экономическим и научно-техническим комплексом народного хо
зяйства. 

Экономические и политические реформы, проводимые в нашей стране 

привели к изменению в подходах к образованию как важнейшему социаль
ному институту. Активное вторжение рыночных отношений в образователь
ную сферу, её ориентация на  интересы личности, придание образовательным 

учреждениям большей самостоятельности, появление негосударственных 

форм обучения поставило перед системой управления образованием новые, 

ещё вчера казавшиеся несвойственными ей задачи. Практика показывает, что 

управление образовательным процессом в условиях перехода к рыночной 

экономике гораздо сложнее, чем при командно-административной системе. 

Это связано как с расширением прав и ответственности образовательных уч
реждений, органов управления образованием на местах, так и с необходимо
стью более гибкой адаптации к переменам в обществе. Радикальным измене
ниям подвергаются все уровни системы управления образованием: феде
ральный, региональный, муниципальный. 

Особое значение при этом приобретает анализ проблем правового регу
лирования образовательных отношений на муниципальном уровне. Объясня
ется это тем обстоятельством, что демократизация и децентрализация как 

один из ведущих принципов развития образования в России возлагают на 

муниципальные органы власти основную часть функций по решению многих 

проблем образования. Это способствует развитию местных инициатив, ин
тенсификации инновационных процессов, интеграции усилий и средств го
сударства, частного предпринимательского сектора и общественности. 

В то же время деятельность местных органов управления образованием 

связана со многими трудностями, возникающими в том числе вследствие не
достаточной разработанности нормативно-правовой базы, а также органи
зационных и социально-экономических механизмов их функционирования и 

взаимодействия с другими социальными структурами, ограниченности ре
сурсного обеспечения. Функции и полномочия муниципальных органов 

управления образованием, регулирование их имущественного комплекса, 

решение финансовых и кадровых вопросов в значительной мере определи
лось лишь к середине девяностых годов прошлого века в результате реформы 

местного самоуправления, не завершённой до сих пор.1  

В связи с этим весьма актуальными становятся научные исследования, 

связанные с правовым регулированием деятельности и определение полно
мочий органов местного самоуправления в области образования.  

Эффективность работы органов местного самоуправления во многом за
висит от степени полноты правовой регламентации их полномочий в данной 

области. Полное и всестороннее закрепление в правовых нормах полномочий 

органов местного самоуправления позволяет установить основные направле
ния и пределы их деятельности, рамки и виды ответственности, формы и 

способы контроля за их деятельностью, а также позволяет анализировать эту 

деятельность с точки зрения её соответствия законодательству. Это, в свою 

очередь, позволит решать конкретные проблемы формирования эффективно
сти механизмов обеспечения конституционного права каждого на образова
ние и создание необходимых условий для деятельности образовательных уч
реждений.2  

Необходим анализ правового регулирования ресурсного обеспечения 

муниципальной системы образования. Без надлежащего кадрового, финансо
вого, информационного обеспечения системы все реформистские начинания 

                                                 
1 См.: Назаров В. Л. Модернизация муниципальной системы образования. – M., 
2002. – С.5. 
2 См.: Куранов А. К. Полномочия органов местного самоуправления в области образования. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Волгоград, 2004. – С. 4. 

обречены на неудачу. 

Всё сказанное обусловило выбор темы монографии, связанной с анали
зом правового регулирования муниципальных образовательных отношений, с 

целью поиска наиболее эффективных путей взаимодействия государства, ме
стного самоуправления, права и образования.  

ГЛАВА 1 
 
Муниципальная система образования: организационная структура 

и функционирование. 

 

§ 1. Понятие и место муниципальной системы образования в систе
ме образования в России. 

 

Оценивая роль и место муниципальной системы образования (МСО) в 

системе образования в России, необходимо прежде всего рассмотреть вопрос 

о том, что включает в себя понятие „местное самоуправление”. 

В Федеральном законе от 28 августа 1995 года „Об общих принципах 

организации местного самоуправления в Российской Федерации” оно опре
деляется как „признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Фе
дерации самостоятельное и под свою ответственность деятельность населе
ния по решению непосредственно или через органы местного самоуправле
ния вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его истори
ческих и иных местных традиций”.1  

В новом законе от 16 сентября 2003 года „Об общих принципах органи
зации местного самоуправления в Российской Федерации” оно характеризу
ется как „форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в 

пределах установленных Конституцией Российской Федерации, федераль
ными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — за
конами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою от
ветственность решение населением непосредственно и (или) через органы 

самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения 

с учётом исторических и иных местных традиций”.2  

Развивая и конкретизируя данные определения, можно выделить ряд ус
                                                 
1 СЗ. РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506; 1996.- № 17. - Ст. 1917; 1997. - № 12. - Ст. 
1378.  
2 СЗ РФ. - 2003.- № 40. - Ст. 3822. 

ловных признаков этого социального явления: 

– местное самоуправление учитывает местные традиции и особенности 

населения, которые оказывают значительное влияние на формирование ин
ститутов самоуправления, характер их взаимодействия, определяют управ
ленческую активность граждан, правила и процедуры принятия управленче
ских решений; 

– оно осуществляется в пределах территории, отличающейся определён
ной целостностью. Это пространство выделяется административными, гео
графическими, экономическими, информационными и иными границами; 

– оно представляет собой систему организации жизнедеятельности насе
ления на данной территории, которая включает совокупность разнообразных 

органов и институтов, функционирующих как целостный механизм и обеспе
чивающих организационную обособленность, автономность местного само
управления от государственных властных структур; 

– оно имеет свой круг решаемых проблем — общественных дел, вопросов 

местного значения, непосредственно затрагивающих интересы жителей дан
ной территории; 

– оно предполагает единство самостоятельности и ответственности при 

решении всех вопросов местного значения: экономических, социальных, 

культурных и др.; 

– для местного самоуправления при осуществлении управленческих 

функций характерно доминирование интересов населения данной террито
рии, которые имеют приоритет по отношению к общегосударственным или 

корпоративным интересам;  

– оно опирается на правовую базу, включающую правовые акты феде
ральных органов и органов власти субъектов Российской Федерации, кото
рые дополняются и конкретизируются в уставах, положениях о местном са
моуправлении. 

Сущностное отличие местного самоуправления от прежней, советской 

модели управления заключается в том, что оно ориентировано на личность. 

Если для тоталитарного режима главной задачей была мобилизация масс на 

выполнение уже принятых «наверху» решений, что определяло главную 

функцию — довести до сознания каждого человека смысл поставленных за
дач, то принцип действия саморазвивающейся системы, а к ней и относится 

местное самоуправление, совсем иной. В его основе лежит идея участия гра
ждан в принятии решений и их реализация при опоре на собственные силы.1  

Парадигма образования СССР также была обусловлена тоталитарным 

устройством общества. Официально утверждалось, что образование функ
ционирует в соответствии с потребностями общества.2 В действительности 

же на первый план в социальной политике выдвигались интересы государст
ва, его правящей партийно-государственной номенклатуры. Поэтому учитель 

школы и преподаватель вуза считались государственными служащими, а не 

свободными социальными работниками. Они должны были проводить только 

ту политику в образовании, которую диктовало государство через органы 

управления, так как советская система образования была унифицированной, 

состоящей из однообразных субъектов и действующей на основе единых по
ложений. Обучающиеся были лишены возможности выбора образовательно
го учреждения (ОУ), форм обучения, выбора форм аттестации. Унифициро
ванность образования как сферы проявления образовательно-правового ста
туса гражданина Российской Федерации налагала отпечаток на субъект права 

на образование и явилась одной из причин реформирования системы иссле
дуемой отрасли, в том числе МСО.3  

Характерным для местного самоуправления в России с точки зрения 

взаимодействия с органами государственной власти, принципиально значи
тельным является то, что последние могут и должны контролировать лишь 

                                                 
1 См.: Назаров. Модернизация муниципальной системы образования.– М., 2002. – С. 46-47. 
2 См.: Дольникова Н. А. Конституционное право на образование советских граждан: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 1984; Дорохова Г. А. Теоретические проблемы 
совершенствования законодательства о народном образовании: Автореф. дис. … докт. 
юрид. наук. . – М., 1985; Н. Г. Салищева, Е. М. Ковешников, Л. А. Стешенко. О народном 
образовании. . – М., 1974. 
3 См.: Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования. Дис. … канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 1999. – С. 13. 

законность действий местных органов власти, но не их целесообразность.  

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его 

территориальным устройством, поскольку функционирование местных орга
нов власти и управления осуществляется в границах определённой террито
рии, на которые разделяется вся территория государства. В отличие от прин
ципа административно-территориального устройства, который был положен 

в основу советской системы государственного управления, местное само
управление в стране строится на основе так называемого «поселенческого» 

принципа территориальной организации. Согласно этому принципу террито
риальной основой местного самоуправления прежде всего выступают от
дельные населённые пункты — городские и сельские поселения, а также объ
единения в рамках одной территории нескольких городских и сельских посе
лений. Для их обозначения в юридическую практику было введено новое по
нятие «муниципальное образование». 

В Федеральном законе „Об общих принципах организации местного са
моуправления” (1995 г.) даётся следующие определение: „муниципальное 

образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объе
динённых общей территорией, часть поселения , иная населённая террито
рия, … в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имею
щее муниципальную собственность, местный бюджет и выбранные органы 

местного самоуправления”1. Близка по содержанию этого определения и ре
дакция Закона 2003 г.2  

Учитывая данные определения в анализируемом контексте можно выде
лить две его составные части: 

Во-первых, установление исчерпывающего перечня квалификационных 

признаков муниципального проявления: а) населённость соответствующих 

территории; б) осуществление населением территории местного самоуправ
ления в конкретных формах.  

                                                 
1 СЗ РФ. – 1995. – № 35. – Ст. 3506. 
2 СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822. 

Во-вторых, изложение открытого перечня субъектов местного само
управления, в качестве которых выступают: а) городское поселение; б) сельс
кое поселение; в) совокупность поселений, объединённых общей террито
рией; г) часть поселения; д) иная населённая территория.  

В п. 1 ст. 12 Закона 1995 г. конкретизируется, что муниципальными об
разованиями могут быть города, посёлки, станицы, районы (уезды, сельские 

округа, (волости, сельсоветы) и другие территории. В этом «другие террито
рии» могут устанавливаться законами субъектов Федерации с учётом исто
рических, национальных и иных местных традиций. Тем самым в простран
ственном аспекте местное самоуправление организуется на основе как посе
ленческого, так и территориального принципа.  

Резюмируя сказанное, понятие муниципального образования необходи
мо рассматривать как объемлющее, соединяющее в себе понятие террито
рии, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и понятие 

населения, осуществляющего местное самоуправление на данной тер
ритории.  

Важным признаком муниципального образования является социально
демографическое взаимодействие, т. е. соседские отношения, общие правила 

и нормы поведения, общность ценностей, чувство принадлежности, соприча
стности к событиям в местном сообществе и т. п.  

В соответствии с положениями федеральных законов о местном само
управлении (1995,2003 гг.) граждане Российской Федерации осуществляют 

местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, му
ниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а 

также через выборные и иные органы. Компетенция этих органов должна 

обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного 

значения, в соответствии с основной задачей данного уровня власти — реа
лизации совместных интересов жителей муниципального образования. Со
гласно указанным федеральным законам к вопросам местного значения отне
сены практически все сферы (области) непосредственного обеспечения жиз