Журнал Российского права, 1998, № 3




>

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ







        Российский федерализм и пути формирования единого правового пространства

С.В. Степашин

Конституция Российской Федерации четко определила принципы федеративных и национальных отношений. К ним относятся: государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправие и самоопределение народов. Вместе с тем реальное состояние федеративных и национальных отношений в России вызывает серьезную озабоченность, требует развития и конкретизации текущего федерального законодательства. Анализ процессов, связанных с реализацией на практике конституционной модели российского федерализма, позволяет сделать вывод о несоблюдении основополагающих конституционных принципов государственного устройства.
  Так, нарушение принципа верховенства Конституции России и федеральных законов в конституционном (уставном) законотворчестве субъектов Федерации выражается во введении в одностороннем порядке права на приостановку действия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, если они противоречат конституции (уставу) или законам субъектов Российской Федерации (в республиках Саха (Якутия), Башкортостан, Тыва, Коми) либо суверенным правам и интересам субъекта (Республика Дагестан).
  Зафиксированы случаи, когда в


Степашин Сергей Вадимович — Министр юстиции Российской Федерации.

нарушение статей 4 и 71 Конституции Российской Федерации властные структуры на местах пытаются принимать нормативные правовые акты, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, - в области регулирования прав и свобод человека, установления единой государственной границы, обеспечения целостности территории России в соответствии с нормами международного и национального права.
  Нарушение суверенных прав Российской Федерации традиционно производится посредством перераспределения предметов ведения федеральной власти в ведение субъекта Федерации. Характерные примеры: закрепление за собой отдельными республиками права на объявление военного положения, принятие решений по вопросам войны и мира (Республика Тыва); принятие республиканских законов о воинской службе (республики Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва); установление порядка введения чрезвычайного положения на своей территории (республики Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.); дача согласия на дислокацию на своей территории воинских формирований (Республика Северная Осетия); объявление всех природных ресурсов, находящихся на территории субъекта Федерации, своей собственностью (республики Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва); регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, закрепление права самостоя

Журнал российского права № 3 —1998

3

тельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры (республики Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, а также Свердловская, Новгородская области, Краснодарский край и другие).
  В современных условиях весьма широкое распространение получили также коллизии между федеральным законами и законодательством субъектов Федерации, а также между правовыми актами отдельных субъектов Федерации; иногда это происходит даже в границах одного субъекта Федерации.
  Сохранение государственного суверенитета как единого и неделимого, распространяемого на всю территорию Российской Федерации, пресечение процесса конфедерализации, переход от идущей в настоящее время стихийной десуверенизации Российского государства к продуманной, последовательной, сбалансированной децентрализации полномочий и функций органов государственной власти в строгих рамках конституционно-правового пространства - важнейшая задача совершенствования федерализма в России.
  Представляется, что в настоящее время приоритетными направлениями в развитии российского федерализма могут стать:
  а)   формирование эффективного правового пространства, основанного на принципе Конституции Российской Федерации и федеральных законов;
  б)   симметричное сочетание централизации и децентрализации, создание дееспособной исполнительной вертикали, системы органов исполнительной власти;
  в)   правовое обеспечение равноправия субъектов Российской Федерации, кооперации в развитии отношений сотрудничества и взаимной ответственности сторон федеративных отношений;
  г)   введение дополнительных договорных форм регулирования федеративных отношений в конституционно-правовое пространство и согласительных процедур воздействия;

  д)   совершенствование территориального устройства;
  е)   развитие системы местного самоуправления.
  Становление России как федеративного государства на новой основе происходит весьма сложно и противоречиво. Прежде всего речь идет о создании единого правового механизма, который мог бы реально обеспечить права и ответственность Федерации и ее субъектов. При этом следует исходить из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию России.
  Важнейшей функцией Министерства юстиции РФ на современном этапе является проведение правовой экспертизы законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с точки зрения их соответствия Конституции России и федеральным законам.
  С июля 1995 года Министерством получено свыше 16000 правовых актов, принятых в субъектах Федерации. Более 7000 из них нельзя считать нормативными. Такие акты, поступившие к нам из Ленинградской, Иркутской, Свердловской, Орловской областей, ряда других регионов, зачастую носят организационно-распорядительный характер: о назначениях, командировках, предоставлении отпусков, поощрениях, проведении мероприятий (конкурсов), образовании комиссий и др. В то же время треть присланных на экспертизу документов не соответствует Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
  Министерство юстиции Российской Федерации только в 1997 г. направило в субъекты Российской Федерации 287 заключений об устранении противоречий; 158 предложений по тем же вопросам было направлено в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. В ряде случаев противоречия между Конституцией России, федеральными законами, с одной стороны, и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, с другой, вызваны пробелами в федеральных законах. В этой связи на федеральном уровне

Журнал российского права № 3 —1998

4

необходимо ускорить принятие федеральных конституционных законов и законов, конкретизирующих положения Конституции Российской Федерации по развитию федерализма. В частности, считаю необходимым подготовить и принять следующие законодательные акты:
  “О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов»;
  “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»;
  “Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами»;
  “О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации»;
  “Об общих принципах организации законодательной государственной власти субъектов Российской Федерации»;
  “О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»;
  “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации»;
  “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта».
  Кое-что в этом направлении уже делается. По поручению Председателя Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдина Министерство юстиции подготовило проект федерального закона “О внесении дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР». Суть дополнений сводится к тому, что органам юстиции предоставляется право обращаться в суд с заявлениями о признании недействительными нормативных правовых актов государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Думаю, что принятие и применение такого закона помогло бы в значительной мере разрешить про

тиворечия, возникающие между Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов.
  На мой взгляд, было бы целесообразно дополнить Положение о Министерстве юстиции РФ пунктом в следующей редакции: “Поручить Министерству юстиции Российской Федерации обеспечить подготовку проектов обращений Правительства России в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о соответствии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации».
  Совершенствование федеративных отношений ставит главный вопрос: какую федерацию мы строим в России? Известно, что Конституция Российской Федерации провозглашает нашу Федерацию как конституционную. Между тем ряд субъектов (Татарстан, Тыва, Башкортостан и др.) проводят политику на курс договорно-конституционной федерации с элементами конфеде-рализма. Думаю, что договорные отношения центра с субъектами надо использовать весьма осторожно, строго руководствуясь ст. 4 Конституции Российской Федерации, определившей верховенство федеральных законов как одно из основных условий государственного суверенитета страны.
  Споры, возникающие между Федерацией и ее субъектами по применению федерального законодательства, зачастую решаются с помощью договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Такие двусторонние договоры, возможно, и решают определенные текущие проблемы, но в конечном счете ведут к ослаблению правовой системы и, следовательно, к дальнейшему ослаблению российской государственности.
  В связи с этим было бы целесообразным повысить контрольные функции органов юстиции за качеством и законностью принимаемых договоров, а также наложить морато

Журнал российского права № 3 —1998

5

рий на договорный процесс до принятия закона Российской Федерации “Об общих принципах заключения договоров и соглашений между Федерацией и ее субъектами”. В течение срока, определенного Федеральным Собранием, необходимо рассмотреть заключенные договоры и соглашения на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и национальным интересам России.
  Что касается противоречивости в российском законодательстве, то, на мой взгляд, она обусловлена отсутствием координации на большинстве стадий разработки проектов. Наше

законодательство должно составлять целостную систему. В связи с этим необходим компетентный орган, который обосновывал бы стратегию законотворческой деятельности, прежде всего при формировании соответствующих планов. Таким координирующим органом творческой деятельности на уровне федеральной исполнительной власти должно стать Министерство юстиции.
  Соответствующие нормативные положения как раз и предусматриваются в разрабатываемом проекте федерального закона “Об органах и учреждениях юстиции в Российской Федерации”.

^е^»^©.^


        Стратегия законодательства

На вопросы редакции «Журнала российского права” отвечает первый заместитель Председателя Государственной Думы В.А. РЫЖКОВ

  - Владимир Александрович, по распределению обязанностей вы как заместитель Председателя Государственной Думы отвечаете за перспективное планирование законодательной деятельности. В силу этого, наверное, вам приходилось задумываться о том, что законы не должны рождаться стихийно, на основе чьих-то субъективных инициатив, намерений?
  - Процесс создания правовой базы Российского государства - дело исключительно сложное. Конечно же, к этому нужно подходить основательно, я бы сказал, с заглядом далеко вперед. И здесь необходимо опираться на мнения как политиков, так и специалистов в области нормотворчества. Правовые нормативные акты пишутся не на год и не на два, поскольку должны лечь в основу всей жизни России. Поэтому прежде чем в очередной раз проголосовать за принятие закона, нужно семь раз отмерить.
  - Удовлетворяет ли вас состояние перспективного планирования на нынешнем этапе?

  - Увы, нет. В основе планирования должна лежать научно обоснованная методика, а, между тем, законопроекты нередко появляются под чьим-то давлением либо стихийно. Нет органа, который мог бы руководить этим достаточно противоречивым процессом. На своем, пусть небольшом, парламентском опыте я убедился, что рождение законов является ничем иным, как реакцией на вызов времени. Есть неотложная необходимость урегулировать какие-то экономические, социальные, политические отношения, и мы стремимся принять тот или иной закон. Но почему необходим именно он, а не другой? Или, скажем, пробелы в законодательстве. Кто и в какой форме должен на них указывать? Каким образом они должны устраняться?
  Государственная Дума не должна сама для себя определять стратегию законодательной работы. Это не ее обязанность. Решать, что является первоочередным и наиболее важным, надлежит политикам, квалифицированным юристам, экономистам, представителям иных специ

Журнал российского права № 3 —1998

6

альностей. Хотя сегодня мы наблюдаем как раз обратную картину.
  - А какой же выход?
  - В целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти в законодательном процессе Президент Российской Федерации утвердил состав Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности. В нее вошли достаточно известные, авторитетные люди. Среди них вице-президент РАН, академик В.Н. Кудрявцев, академик, директор Института экономики Российской академии наук Ё.И. Абалкин, помощник Президента Российской Федерации по правовым вопросам М.А. Краснов, председатели Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации В.М. Лебедев и В.Ф. Яковлев, первый заместитель Секретаря Совета безопасности России М.А. Митюков, заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации - начальник Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации Р.Г. Орехов, представители главы государства в Госдуме, Совете Федерации, представители Конституционного Суда, Правительства, а также депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, руководители юридических служб палат Федерального Собрания и правительства Российской Федерации.
  О задачах Объединенной комиссии, формах ее работы я еще расскажу. Тем более, что тем же Указом Президента назначен ее председателем, а значит - несу определенную ответственность за дееспособность этого коллективного органа. Первое заседание комиссии намечено на ближайшее время.
  - Программу законодательной деятельности на весеннюю сессию, о которой вы докладывали на первом в этом году заседании Палаты, составляли...
  - Составлял лично я вместе с председателями комитетов Госдумы. Однако направляющее начало было за Президентом России и Правительством.

  - В чем оно выразилось?
  - На этот вопрос отвечу цифрами. Из 468 законов, которые вошли в план, 35 внесены Президентом РФ, 97 - Правительством, 29 - Советом Федерации, 43 - законодательными органами субъектов Федерации.
  - И все-таки, от общего числа это не так уж много? Выходит, что в большинстве случаев инициаторами выступают депутаты?
  - Да, на счету депутатов Государственной Думы больше всего законопроектов - 269.
  - По вашему, это хорошо или плохо?
  - Однозначного ответа здесь быть не может. Плохо потому, что мы хотели бы видеть более активными Президента и Правительство России. Хорошо, потому что свидетельствует о степени заинтересованности депутатов в законодательной деятельности, в достижении оптимальных результатов коллективной работы.
  Практика, однако, свидетельствует, что значительная часть предложенных депутатами проектов недостаточно проработана. Более того, нередко они представляют собой продукт лоббистской деятельности. Какое-то министерство, ведомство не сумело провести законопроект через Правительство. Тогда оно ищет парламентария, который бы от своего имени внес проект на рассмотрение Палаты.
  Опыт показывает, что основная масса такого рода инициатив не завершается принятием правового нормативного акта. Проект умирает либо в ходе концептуального рассмотрения, либо при доработке, либо в Совете Федерации или Администрации главы государства. И тем не менее, попытки лоббирования продолжаются...
  - Итак, программа на весеннюю сессию принята. В чем ее особенности?
  - Прежде всего мы учли, что это будет предпоследняя весенняя сессия Государственной Думы нынешнего созыва. На депутатов ложится повышенная ответственность. Это обстоятельство потребовало особен

Журнал российского права № 3 —1998

7

но тщательного отношения к планированию.
  Для меня, например, совершенно ясно, что от результатов коллективной работы в первом полугодии во многом будет зависеть, какое место займет наша Дума в истории представительных органов России, насколько наш труд поможет продвинуться в совершенствовании российского законодательства.
  На весенней сессии предполагается принять весьма заметные документы.
  - А именно?
  - Если конкретно, это Налоговый и Бюджетный кодексы, федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении, Уголовнопроцессуальный кодекс, закон о порядке принятия федеральных конституционных законов, закон о Своде законов Российской Федерации, закон об адвокатуре, государственная программа приватизации. Предстоит ратифицировать Конвенцию о правах и свободах человека и другие соглашения, связанные с вступлением России в Совет Европы. Законопроекты, которые образно можно назвать “великолепной десяткой” правовых нормативных актов. Они достаточно ярко характеризуют особенность весенней сессии. Всего же на 34-х запланированных пленарных заседаниях, как я уже говорил, нам предстоит рассмотреть в соответствии с полугодовой программой 468 законов. Из них 132 входят в число приоритетных.
  - Расскажите, хотя бы коротко, о структуре этой программы.
  - Она состоит из пяти тематических блоков. Первый - “Государственное строительство и конституционные права граждан”. В нем 26 законопроектов. Второй - “Экономическая политика” (22 проекта). Третий - “Социальная политика” (49). Четвертый - “Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство” (24). И пятый - “Оборона и безопасность” (11 законопроектов).
  - Нашим читателям было бы неплохо получить представление о «наполнении» перечисленных разделов.

  - В первом значатся законы о чрезвычайном положении, о порядке принятия федеральных конституционных законов, о Конституционном Собрании, о нормативных правовых актах Российской Федерации, о Своде законов Российской Федерации. В нем же - и названные мною кодексы, а также Кодекс торгового мореплавания РФ. Можно назвать закон “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О языках народов РСФСР” (в части расширения прав краев, областей, автономных округов в создании законодательной базы по вопросам сохранения, изучения и развития языков народов Российской Федерации). Этот проект разработан по инициативе Калининградской областной Думы. Комитет по делам национальностей внес проект правового нормативного акта “О коренных малочисленных народах России”; Комитет по вопросам местного самоуправления - “О реализации конституционного права муниципальной собственности на землю в Российской Федерации”, а также “О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность”.
  Блок по экономической политике - один из важнейших в нашей программе - включает в себя закон о лизинге, блок законов об инвестиционной деятельности и о деятельности иностранных и отечественных инвесторов, о государственной монополии на оптовые поставки этилового спирта, алкогольной продукции, госпрограмму по приватизации, законы о лицензировании отдельных видов деятельности. Хотелось бы выделить внесенные Правительством России законопроекты “О перечне отраслей, производств, видов деятельности и территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов”, “О торгах на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд”, “О растительном мире”.
  Предполагается принять законы “О реструктуризации задолженности организаций по обязательным платежам”, “Об особенностях распоряжения и пользования объектами

Журнал российского права № 3 —1998

8

социального назначения», “Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», “О рыболовстве и об охране водных биологических ресурсов», “О международных автомобильных перевозках и ответственности за нарушение правил таких перевозок».
  Раздел социальной политики также в числе приоритетных, особенно если учесть множество острых проблем, которые рано или поздно должны решаться. Начать придется с законопроектов, касающихся бюджетов всех социальных фондов на 1998 год, изменения порядка оплаты льгот ряду категорий работников.
  По инициативе Государственного Совета Чувашской Республики в этот блок включен проект закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О порядке разрешения коллективных трудовых споров» (о забастовке, вызванной невыплатой заработной платы).
  Особое место занимает блок законопроектов, связанных с упорядочением оплаты пособий детям, стипендий, пенсий, социальной защитой, страхованием.
  Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство. Помимо бюджетного, налогового кодексов, в этот раздел включены законы, определяющие особенности эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг; о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций, о гарантировании вкладов граждан в банках. Можно выделить также законопроекты: “Об основах межбюджетных отношений в Российской Федерации», “О взаимоотношениях федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации» и так далее.
  Среди правовых нормативных актов, касающихся обороны и безопасности, - законопроекты “О государственной поддержке высокотехнологического промышленного комплекса Российской Федерации», “О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», “О статусе Совета Безопасно

сти Российской Федерации», “О борьбе с терроризмом», “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем», “О ведомственной охране в Российской Федерации», “Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации и сотрудников федеральных органов налоговой полиции» (этот проект предложен Правительством России).
  Как видим, программа законодательной деятельности весьма и весьма насыщена.
  - Бросается в глаза, что, несмотря на важность таких разделов, как экономический и социальный, их содержание не впечатляет. Имею в виду не количество, а именно содержание, весомость.. Вам так не кажется?
  - Безусловно. Для нас это предмет серьезных размышлений. Похоже, есть основания говорить о кризисе инициатив в данных областях. Между тем, речь идет о достаточно важных для нашего государства, для каждого гражданина направлениях. Приходится констатировать, что и Президент РФ, и Правительство пока плохо просматривают перспективы их развития. Об этом приходится напоминать еще и потому, что нас нередко обвиняют в недостаточном внимании к законодательному обеспечению экономических реформ. Как можно понять - вина тут не только наша. Увы, мало активны тут и органы исполнительной власти, министерства и ведомства.
  - Практика показывает, что к числу запланированных может быть прибавлено некое количество особо важных законов, которые могут быть внесены в любое время. Готовы ли вы к этому?
  - Да. Я уже сказал о возможности проведения дополнительных пленарных заседаний. Кстати, не было таких сессий, чтобы в повестку дня не вносились подсказанные жизнью законы. И они, как правило, рассматривались. Хочется верить, что вне

Журнал российского права № 3 —1998

9

плана будут представлены дополнительные законопроекты по отраслям, о которых вы упомянули. Дума готова провести дополнительные заседания, чтобы их обсудить.
  - Как можно понять, инициативы главы государства, Правительства включаются в число первоочередных при формировании повестки дня очередного заседания?
  - Совершенно верно. Мы полагаем, что именно они должны вносить в Госдуму основную массу законопроектов. Во всяком случае, в других государствах дело так и обстоит. А что же имеем мы? Если позволите, я специально остановлюсь на этом. Президент РФ внес на сегодня (не все они включены в программу) 75 из числа законов, которые прорабатываются парламентом. Однако 58 из них до сих пор не рассмотрены даже в первом чтении (для нас - не совсем хороший показатель). Что касается Правительства, то в декабре мы получили список из 55 проектов законов для первоочередного рассмотрения. Сорок два из них вошли в программу, о которой идет речь. Три рассмотрены и отклонены. Десять пока не включены (здесь мы сработали лучше). В общем, Правительству принадлежит четвертая часть запланированного, а если добавить сюда президентские инициативы, - получается, что треть законов предложена ими. Конечно, хотелось бы большего. Но прогресс налицо - такой высокой доли раньше не было.
  - А чем объяснить, что 58 инициатив главы государства остались без рассмотрения? Может сложиться впечатление, что это сознательное игнорирование.
  - Дело в том, что из 58 инициатив, о которых идет речь, свыше 40 касаются ратификации международных договоров, соглашений, конвенций.
  На весеннюю сессию запланировано рассмотрение 35-ти законопроектов, исходящих от Президента РФ. Если комитеты по международным делам, странам СНГ проявят настойчивость, то все они будут приняты. Особенно это касается законов, свя

занных с ратификацией договоров. Некоторые из них лежат с 1995 года. Хотелось бы отметить, что должны быть законодательно упорядочены отношения с Азербайджаном, Арменией, Украиной, Молдовой. Таким образом, парламентарии с пониманием намерены отнестись к тому, что поступило и поступит от главы государства. Никакого игнорирования или недооценки проектов, идущих от него, нет и быть не может.
  - Вы отметили, что программа на весеннюю сессию осмыслена всеми комитетами Госдумы, депутатскими группами, фракциями и работа над ней практически завершена. В то же время уже сейчас рождаются поправки, дополнения к ней. Как все это расценивать?
  - Опыт показывает, что в документе учесть всё невозможно. Как и вообще не может быть плана, который позднее не приходилось бы совершенствовать.
  Вот и накануне принятия программы на первой весенней сессии депутатская группа «Народовластие» напомнила о том, что в нем отсутствуют принципиально важные проекты законов, которые помогли бы улучшить социально-экономическое положение в стране. Так, на декабрьском «круглом столе” было решено, что Госдума в течение трех месяцев рассмотрит согласованный вариант Земельного кодекса и пять законов, необходимых для его реализации. Однако в первоначальном проекте плана их не оказалось. Пришлось вносить коррективы. Мы предусмотрели возможность дополнения программы законодательных работ на весеннюю сессию законопроектами: «О государственных и муниципальных землях”, «О государственном земельном кадастре”, «О землеустройстве”, «Об оценке земель”, «О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения”.
  Сразу это сделать не смогли, так как тексты перечисленных правовых нормативных актов не были готовы, а мы включаем, и это совершенно правильно, только готовые законо

Журнал российского права № 3 —1998

10

проекты, одобренные Советом Госдумы.
  - А как проявляется законодательная инициатива субъектов Российской Федерации. Какие направления преобладают?
  - Львиная доля их инициатив направлена на совершенствование экономической и социальной жизни. Много предложений идет по пенсионному законодательству, по упорядочению оборота алкогольной продукции. Меньше - по обороне и безопасности. И это, наверное, естественно, потому что данная проблема находится в ведении Федерации.
  - Владимир Александрович, в стенах Госдумы не раз возникала проблема разной загруженности комитетов нижней палаты. Ваше отношение к ней?
  - Действительно, как нам пришлось убедиться, комитеты загружены крайне неравномерно. Возьмем нынешнюю сессию. Семьдесят процентов законопроектов готовят семь комитетов - по законодательству и судебно-правовой реформе; по труду и социальной политике; по промышленности, строительству, транспорту и энергетике; по безопасности; по международным делам и по делам стран СНГ. Всего же комитетов в Думе двадцать восемь. Это невольно наводит на мысль, что не все ладно в организации работы Государственной Думы в целом. Так что проблема есть.
  - Какие недостатки в законотворческой работе вы видите?
  - Их немало. Один из основных -недостаточная проработка законопроектов, из-за чего значительная их часть забраковывается еще Советом Госдумы или, что еще хуже, Президентом России на стадии их подписания и опубликования. Много ошибок. Часто не учитываются поправки. Порой не берутся во внимание пожелания, а то и критические замечания, полученные со стороны Президента РФ. Во многом брак, который мы имеем, связан не с тем, что принимаются плохие законы, а с тем, что мы их плохо прорабатываем, не соблюдаем разработанную нами же процедуру.

  - Владимир Александрович, как я понял, программа законодательной деятельности в процессе ее исполнения может значительно расшириться. А по силам ли будет исполнить ее в полном объеме?
  - Вполне. Мы проанализировали результативность других весенних сессий и выявили, что сможем полностью осуществить намеченное. В связи с этим назову несколько цифр, касающихся результативности весенних сессий. В 1995 году был принят 681 закон, в 1996 г. количество таких законов составило 418, то есть несколько уменьшилось. В прошлом году оно опять выросло - до 467. Это о чем-то говорит. У нас впереди 35 пленарных заседаний. Кроме того, могут быть и внеочередные, если возникнет такая надобность.
  - Для успешной законотворческой деятельности огромное значение имеет согласованность. В том числе - на стадии планирования. Видимо, Объединенная комиссия, созданная Президентом РФ, в дальнейшем возьмет на себя такую заботу?
  - В Указе Президента РФ сказано предельно ясно: рекомендовать Объединенной комиссии считать основными направлениями своей деятельности: рассмотрение законодательных инициатив по организации работы над законопроектами; подготовку предложений по формированию блоков законопроектов, сходных по предмету регулирования, в целях единовременного их рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации; организацию экспертизы законопроектов в целях установления их соответствия Конституции Российской Федерации, приоритетности принятия федеральных законов, их соотношения с нормативными правовыми актами в той или иной сфере правового регулирования.
  Наличие в составе Объединенной комиссии представителей различных ветвей власти, без сомнения, будет способствовать конструктивности ее работы, а значит - формированию стратегии всей законотворческой деятельности, согласованности позиций и сторон. Этому, безусловно, по

Журнал российского права № 3 —1998

11

может и анализ альтернативных проектов. В свою очередь, своевременное устранение возможных противоречий обеспечит поддержку принятых законов на всех уровнях.
  До конца текущей сессии, скорее всего, состоятся два концептуальных заседания. Вместе с ведущими политиками, юристами, экономистами будем определять перспективу. Причем загляд, как минимум, до конца срока деятельности Государственной Думы нашего созыва, а может быть, и дальше.
  Сейчас, к примеру, обнаружилось, что пока недостаточно проработаны проблемы федерализма и национальной политики. А регулировать здесь есть что. Соберем ведущих специалистов, занимающихся этими вопросами, - Р.Г. Абдулатипова, министра по делам национальностей, представителей комитетов Госдумы и Совета Федерации - и коллективно решим, что надо предпринять для изменения положения дел.
  Специального разговора со сведущими людьми потребуют и экономическая, социальная политика, бюджетно-финансовые проблемы. Важно, чтобы во всем этом активно участвовали представители Президента и Правительства.
  Полагаю, как только столь представительная Объединенная комиссия приступит к исполнению своих обязанностей, будет гораздо меньше брака при выходе правовых нормативных актов.
  - Комиссия многочисленна. В нее входят люди, живущие и работающие в разных концах страны. К примеру, глава администрации Амурской области и председатель Читинской областной Думы. В силу этих обстоятельств, насколько работоспособной она будет?
  - Действительно, большое число людей, да еще достаточно занятых иными заботами, создает определенные организационные трудности. Однако очень надеюсь, что удастся обеспечить эффективность работы. Скорее всего, создадим четыре-пять рабочих групп по конкретным блокам законодательства. В резуль

тате не будет нужды часто собираться в полном составе. В конце концов комиссия - не министерство по законам, как кто-то полагает. Важно опираться на мнение специалистов, знатоков тех или иных вопросов. Конечным итогом заседаний станут рекомендации. Однако не формальные. Есть органы директивные, которые ничем фактически не управляют, а есть совещательные, от которых очень многое зависит. Наша комиссия намерена стать именно такой. Надеюсь, без участия данного органа в дальнейшем не будет определяться стратегия законодательной деятельности.
  - Планирование - дело архиважное. Но читателю наверняка будет интересно узнать, каков процент выполнения таких программ, - исходя, скажем, из опыта деятельности Госдумы нынешнего состава?
  - Итог мы подсчитывали, и не раз. Исполняемость - 60-70 процентов. Анализировали, почему не 100 или 90. Жизнь вносит свои коррективы. Что-то отходит на второй план, что-то не удается довести до конца.
  Боюсь, что такое положение сохранится и в будущем. Но я категорически не согласен с теми, кто считает, что перспективное планирование ничего не дает. Оно жизненно необходимо. Без взгляда вперед нельзя подняться над текущей будничной жизнью. А потом - надо учесть, что работа над отдельными правовыми нормативными актами может продолжаться значительно дольше, чем это первоначально нами предусматривалось. Планирование надолго вперед позволяет сосредоточить силы на наиболее важных направлениях, не упускать их в череде забот. Все это весьма существенно.
  Теперь по поводу результатов. Стремиться осуществить все намеченное необходимо, но не нужно впадать в панику, если что-то и останется незавершенным. Бесспорно одно - итоги исполнения программ на ту или иную сессию должны непременно анализироваться, из них важно извлечь выводы.
                   Беседу провел Юрий Звягин

Журнал российского права № 3 —1998

12

        Проект нового ГПК РФ о рассмотрении избирательных споров

Л.В. Туманова

Работа над проектом нового Гражданского процессуального кодекса началась с мая 1993 года. За этот период были приняты Конституция Российской Федерации, Гражданский, Семейный кодексы и многие другие федеральные законы, началось проведение судебной реформы. Все это обусловило внесение существенных изменений в действующий Гражданский процессуальный кодекс РСФСР. В их числе особо следует отметить развитие состязательности, введение судебного приказа, заочного решения, элементов апелляции. Проект нового Гражданского процессуального кодекса учитывает новое материальное законодательство и теоретические разработки ученых-процессуалистов.
  Не ставя перед собой цель дать полный анализ проекта, рассмотрим отдельные изменения, способствующие совершенствованию правосудия по гражданским делам. В первую очередь, это относится к структуре проекта кодекса, сохраняющей традиционную систему ГПК.
  Проект вносит коррективы в нормы заочного и приказного производства с учетом уже сложившейся практики. Предполагается сокращение срока обжалования заочного решения до пяти дней, что позволит устранить существующую в действующем законе коллизию, когда уже вступившее в силу решение может быть отменено вынесшим его судом как заочное.
  Целесообразным представляется также исключение из приказного производства правила о получении согласия должника на рассмотрение дела в приказном порядке.
  В проекте ГПК значительно изменены правила альтернативной подсудности. Очевидна и необходимость

Туманова Лидия Владимировна — декан юридического факультета Тверского госуниверситета, кандидат юридических наук.

разграничения отказа в принятии заявления и возврата искового заявления.
  Нормы о представительстве существенно расширяют возможность использования юридической помощи в суде, так как проект не предполагает допуск судом представителя для участия в процессе и, кроме того, предусматривает введение устной формы заявления о полномочиях данного лица.
  Можно отметить немало и других положительных изменений, касающихся доказывания, стадий процесса и т.п.
  Однако проект не лишен и ряда спорных моментов и положений, требующих дальнейшей проработки. Так, вызывает сомнение сужение роли прокурора в гражданском процессе. Обращает на себя внимание вопрос о рассмотрении полномочий суда по вынесению немотивированных решений. Нуждается в доработке вопрос о видах гражданского судопроизводства, и особенно - о рассмотрении избирательных споров.
  Конституция Российской Федерации закрепляет право граждан избирать и быть избранными и гарантирует судебную защиту прав и свобод. Но избирательное право, как и любое другое, превратится в ничто, если оно не будет подкреплено возможностью судебного разрешения спорных вопросов.
  Пределы и механизм судебного рассмотрения избирательных процессов регулируются избирательными законами и нормами гражданского процессуального права. Применение избирательных норм обусловило необходимость их совершенствования, в связи с чем был принят новый Закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.
  Разнообразие возникавших во

Журнал российского права № 3 —1998

13

время выборов спорных ситуаций, естественно, делает невозможным перечисление всех оснований споров и жалоб при обращении как в вышестоящие избирательные комиссии, так и в судебные инстанции. Не разделяя спорные вопросы по тому признаку, какими органами они рассматривались, назовем здесь лишь наиболее распространенные проблемы, по которым они возникали. Это - регистрация кандидатов и избирательных объединений; предвыборная агитация; опротестование регистрации; недействительность выборов; включение в списки избирателей; оспаривание текста бюллетеня; финансирование; возмещение морального вреда; признание недействительным снятие своей кандидатуры; недействительность бюллетеней; оспаривание иных решений и актов избирательных комиссий. Перечень, кстати, далеко не полный. Кроме того, возникали проблемы, которые не находили должного разрешения. Например, неисполнение или ненадлежащее исполнение органами, организациями и должностными лицами своих обязанностей в рамках избирательных правоотношений.
  Верховный Суд Российской Федерации, обобщая практику рассмотрения избирательных споров, отметил, что нередки грубые нарушения законодательства при организации и проведении выборов.
  Закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, принятые на его основе другие федеральные и региональные законы содержат только указание на возможность обжалования различных избирательных действий и решений в вышестоящие избирательные комиссии или в суд. Такие указания должны предполагать существование специальных правовых норм, регламентирующих процедуры избирательных споров. В постановочном плане необходимо отметить отсутствие в законах процедурных правил, относящихся к разрешению спорных вопросов самими избирательными комиссиями.
  Судебное разрешение споров, вы

текающих из избирательных правоотношений, призвано регулировать гражданское процессуальное право. Анализ действующего гражданского процессуального законодательства и проекта нового Гражданского процессуального кодекса позволяет сделать вывод о недостаточной урегулированности порядка разрешения избирательных споров.
  Длительное время гражданское процессуальное законодательство устанавливало возможность судебной защиты избирательных прав только в связи с нарушениями в списках избирателей. С появлением в гражданском процессе производства по обжалованию действий и решений должностных лиц, органов и организаций, нарушающих права и свободы граждан, возможности обжалования различных действий и решений избирательных комиссий расширились. Но одновременно стало очевидным, что данный порядок не обеспечивает специфики споров, вытекающих из избирательных правоотношений. Прямые указания в избирательных законах на возможность обжалования тех или иных избирательных действий привели к тому, что суды стали рассматривать такие споры и жалобы, не имея урегулированной законом процедуры.
  Судебная практика показывает, что избирательные споры по своей природе требуют особого процессуального регулирования, не совпадающего ни с исковым производством, ни с производством по делам, возникающим из административноправовых отношений. Само существование последнего как вида гражданского судопроизводства вызывает сомнение. В настоящее время этот вид объединяет дела, возникающие из конституционных, финансовых и других правоотношений, в связи с чем совершенно оправдано, что проект нового ГПК исключает такой вид гражданского судопроизводства.
  В части разрешения избирательных споров проект содержит два варианта специальной главы, а также указание о подсудности, немедленном исполнении судебного решения и пределах кассационного пересмот

Журнал российского права № 3 —1998

14