Журнал Российского права, 1998, № 2


                Поздравления журналу





     В январе 1998 года «Журнал российского права» отметил свою первую годовщину. В прошлом (январском) номере мы опубликовали часть поздравлений, поступивших в адрес редакции. Приветствия, пришедшие к нам после подписания первого номера журнала в печать, публикуются в этой подборке.



Редакции и читателям «Журнала российского права»

Дорогие друзья!
  Появление год тому назад и становление «Журнала российского права» с удовлетворением воспринято депутатским корпусом, специалистами Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
  Ваше издание отличает высокий профессионализм, взвешенность в оценках, стремление объективно освещать с научных и правовых позиций непростые проблемы современности. Вызывают несомненный интерес экскурсы в историю развития российского парламентаризма, анализ взаимоотношений представительной и исполнительной ветвей власти.
  Журнал выполняет важнейшую функцию, привлекая внимание широкого круга читателей к законодательному процессу и правоприменительной практике.
  Сердечно поздравляю вас с первой годовщиной журнала и желаю дальнейших творческих успехов в реализации благородной цели - повышении правовой и политической культуры россиян!

                 Председатель Государственной Думы Федерального Собрания — парламента Российской Федерации Г.Н. СЕЛЕЗНЕВ



Редакционной коллегии «Журнала российского права»

  Год, прошедший со времени выхода первого номера журнала, свидетельствует, что ваше издание обретает свое лицо - серьезное, размышляющее о современных проблемах с позиций профессиональных юристов, не уходящее от наиболее актуальных вопросов, волнующих российское общество.
  Право должно занимать подобающее ему место в политике, не «подыгрывать» власть имущим, содействовать стабилизации и взвешенному подходу к происходящему всех сил и течений общества. В этом смысле конструктивизм и компетентность большинства ваших позиций, неангажированность подходов к, казалось бы, непреодолимым трудностям, талерантность ваших авторов вызывают уважение, а направленность журнала - заслуживает поддержки.
  Такому журналу надо быть. И - успеха! Особенно в освещении вопросов безопасности России - экономической и политической, конституционной и экологической. Россия нуждается в этом.

                       Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации, доктор политических наук, профессор
И.П. РЫБКИН


Журнал российского права № 2 —1998

3

Редакции «Журнала российского права»

Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

Юридическому издательству «Норма»

Уважаемые коллеги!
  Поздравляю Вас с юбилеем издания журнала, аккумулирующего большое и правдивое научное видение актуальных проблем законодательства и правоприменения, формирования правового государства. Ваши профессиональные усилия заслуживают всяческого одобрения и поддержки.
  В политике, и прежде всего в политике борьбы с правонарушениями, опасно поддаваться крайностям. Она должна быть сбалансированной, реальной и - отечественной, интегрирующей полезный зарубежный опыт. Мы должны смело идти вперед, создавать новые законы и при этом здраво оценивать происходящее, выяснять и осознавать, что думают о них люди.
  Осваивая наработанное цивилизацией, целесообразно ощущать российскую почву, видеть ее плюсы и минусы, делать на них поправки. Не все намеченное и предусмотренное в законах реализуется так, как задумано, а путь многих программ и концепций от принятия до осуществления достаточно длинен и труден.
  Желаю журналу, избравшему верный путь служения Родине и закону, новых успехов и долгой нравственно здоровой жизни.

Директор Института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор АЯ. СУХАРЕВ


Дорогие друзья!

  От имени журнала «Государство и право”, которому в 1997 исполнилось 70 лет, сердечно поздравляю вас с первой годовщиной вашего издания. Мы радуемся появлению новых ежемесячных публикаций, соревнованию издателей, сопоставлению мнений, изложению разных точек зрения. Пусть расцветают все цветы! Соперничают все способы обеспечения плюрализма, многообразия, свободы слова и информации! Это и есть демократия в действии.
  Желаем вам успехов на избранном трудном пути, обилия авторов - хороших и разных.

                          Главный редактор журнала «Государство и право» А.И. КОВЛЕР


«Журналу российского права»

  В связи с исполнением первой годовщины желаем вашему изданию продолжения взятого старта, наращивания усилий в области изучения, толкования и пропаганды отечественного и зарубежного права.
  Отрадно видеть на страницах журнала анализ судебной и арбитражной практики, описание конкретных дел с комментариями авторитетных ученых, специалистов, практиков. Ведь мало принять закон - надо, чтобы он своевременно и квалифицированно выполнялся, применялся. Хотелось бы видеть больше обзоров правоприменения, особенно в области становления рыночных отношений - по вопросам банкротства, антимонопольной деятельности, аукционов, других проблем имущественных отношений, наиболее актуальных сегодня.

               Заместитель председателя Оренбургского арбитражного суда, кандидат юридических наук
Л.И. КАЛИНИНА


  Поздравляем «Журнал российского права». Отмечаем его разносторонне формируемый портфель статей и разнообразие авторов, высокий теоретический уровень выпусков, профессионализм редакторов. Видим широкую географию публикаций, учет федеративного характера многонационального государства, сопоставление точек зрения, порой не совпадающих.
  Пытаемся использовать журнал в учебных целях, но нужно больше материалов для учебного процесса, преподавания права и его отраслей в юридических и иных высших учебных заведениях. Желаем вам новых подписчиков и читателей во всех субъектах Российской Федерации!

      Заведующий кафедрой теории и истории государства и права Башкирского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Республики Башкортостан
Ф.М. РАЯНОВ


Журнал российского права № 2 —1998

4

                Право россиян избирать, быть избранными и участвовать в референдумах




На вопросы «Журнала российского права” отвечает А.А. ВЕШНЯКОВ — секретарь Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации

- Александр Альбертович, 30 сентября 1997 года вступил в силу Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», одним из разработчиков которого Вы являлись. Почему понадобился такой правовой нормативный акт и в чем его суть? Ведь уже существуют федеральные законы, по которым последние два с половиной года проходили выборы.
  - Появление этого закона - важный этап в развитии федерального законодательства, направленного на наиболее полную защиту установленного Конституцией Российской Федерации права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также права участвовать в референдуме.
  Новый правовой нормативный акт был вызван требованиями жизни. Главная его цель - создать более совершенную правовую основу для проведения свободных и справедливых выборов в России.
  Прошедшие федеральные избирательные кампании, практика проведения выборов и референдумов в субъектах Российской Федерации выявили существенные пробелы и противоречия в действующем законодательстве. Подобное явление вполне объяснимо, так как законы, по которым проводились эти выборы, принимались в крайне сжатые сроки, чтобы успеть подготовить конституционную правовую базу для проведения очередных федеральных и региональных выборов после кризиса 1993 года. Кроме того в стране не было достаточного опыта проведения демократических выборов. От

сутствие федерального регулирования и защиты прав граждан РФ на участие в региональных и местных референдумах также породило существенные проблемы. Вот почему и понадобилось принятие нового Закона о выборах и референдумах.
  Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” установлено прямое действие его норм и их верховенство по отношению к нормам иных федеральных законов. В случае противоречия федеральных законов, а также законов субъектов РФ этому закону применяются его нормы. Закон устанавливает стабильность нормативно-правовой базы выборов и референдума. Принятые в установленном порядке изменения и дополнения в законы, иные нормативные акты о выборах или референдуме вступают в силу только после окончания избирательной кампании, проведения референдума (пункт 6 статьи 1).
  В связи с попытками закрепления в законодательстве субъектов Российской Федерации цензов оседлости для реализации права быть избранными установлена недопустимость введения таких цензов.
  В ответ на различные инициативы по продлению сроков полномочий выборных органов власти в Федеральный закон включен ряд норм, обеспечивающих периодичность проведения выборов. Так, статьей восьмой установлено, что срок полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также однократно избранных депутатов не может превышать пяти лет. Продление или уменьшение срока полномочий действующего органа го

Журнал российского права № 2 —1998

5

сударственной власти, местного самоуправления, депутата не допускается. Характерно, что не допускается теперь и назначение досрочных выборов по инициативе действующего главы исполнительной власти, исходя из политической целесообразности. Поэтому вполне справедливы претензии к президентским выборам, назначенным на 1 марта 1998 года в Ингушетии. Статьей 10 Закона предусмотрено, что в случае неназначения в установленный срок выборов уполномоченным на то органом государственной власти, местного самоуправления выборы проводит избирательная комиссия, а в случае неисполнения комиссией указанной обязанности они назначаются судом. Это весьма существенное добавление, помогающее обеспечить гарантии избирательных прав граждан.
  - Обращают на себя внимание нормы Закона, регламентирующие основания для проведения референдума и его подготовки.
  - Действительно, данной проблеме уделено немало места. Как сказано, инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит и гражданам. Максимальное количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы референдума, не может превышать 2% от числа граждан, имеющих право на участие в референдуме на уровне субъекта РФ, и не более 5% - на уровне местного самоуправления.
  В статье 13 Закона установлен перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум. В частности, о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов.
  Это, конечно, не означает, что избиратели лишаются права досрочно прекращать полномочия избранных ими должностных лиц или депута

тов, но законодатель решил, что подобные действия должны проводиться по специальным законам об отзыве выборных лиц.
  В начале года Центризбирком обратил внимание Президента Ингушетии Р.С. Аушева, что его Указ о проведении референдума по проекту закона “О правоохранительной и судебной системе республики Ингушетия” не соответствует Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Недопустимо на республиканский референдум выносить вопросы, которые относятся к ведению Российской Федерации и к совместному ведению России и субъектов Федерации.
  Кроме того, установлены и определенные требования к выносимым на всеобщее решение проблемам. Вопрос должен быть сформулирован, во-первых, таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования; во-вторых, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ.
  - Законом, о котором идет речь, введено понятие «регистрация (учет) избирателей, участников референдума» (статья 17). Согласно пункту 8 статьи 22 Центральная избирательная комиссия Российской Федерации совместно с федеральными органами государственной власти, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления организует государственную систему регистрации, учета избирателей, участников референдума. Как это будет осуществляться?
  -На основе Положения о регистрации (учете) избирателей, который Центризбирком РФ, согласовав с МВД, МИД РФ и другими федеральными ведомствами, утвердил в ноябре 1997 года. Данные об избирателях будут уточняться по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием государственной автоматизированной системы “Выборы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации”.
  В целях устранения возможности

Журнал российского права № 2 —1998

6

«двойного учета» избирателей уточнен порядок составления списков избирателей (участников референдума). Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 18 Федерального закона основанием для включения гражданина Российской Федерации в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке, участке референдума является факт его постоянного или преимущественного проживания на данной территории, определяемый в соответствии с федеральным законодательством.
  Включение избирателя (участника референдума) в список по факту его временного проживания возможно только в случаях, предусмотренных законом. Например, на основании открепительного удостоверения.
  Требования к образованию избирательных округов остались прежними. В соответствие со статьей 19 Закона избирательные округа должны образовываться с соблюдением принципа примерного равенства избирательных округов по числу избирателей. Допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей - не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 15 процентов. При образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может превышать указанный предел, но должно составлять не более 30 процентов.
  - Согласитесь, по-разному можно понимать «труднодоступная и отдаленная местность»?
  - Чтобы избежать кривотолков, перечень таких территорий должен устанавливаться законом соответствующего субъекта Российской Федерации.
  Пунктом 4 статьи 18 Федерального закона предусматривается, в соответствии с ратифицированными международными договорами Российской Федерации, включать в списки избирателей, участников рефе

рендума применительно к проведению муниципальных выборов, референдума иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории соответствующего муниципального образования. Это - нововведение, учитывающее соответствующие положения союзного договора России с Белоруссией.
  - Избирателю порой не просто сделать осознанный выбор из нескольких десятков претендентов на выборную должность. Вносит ли что нового данный Закон?
  - И немало. Уточнено понятие “избирательное объединение”. Теперь выдвигать кандидатов вправе только политические общественные объединения. Согласно статье 2 таковыми считаются политическая партия, политическая организация, политическое движение, основными, закрепленными в уставе целями которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, законодателем сделана попытка ограничить число субъектов избирательного процесса, так как старая редакция этого понятия привела к тому, что более 250 общественных общероссийских объединений имели формальное право выдвигать своих кандидатов, что не способствовало стимулированию организационного структурирования партий.
  Несмотря на заслуженную критику порядка выдвижения кандидатов путем сбора подписей, Закон не пошел на отмену этого института, но ввел ряд уточнений, направленных на предотвращение фальсификации подписных листов, которая получила широкое распространение на прошедших выборах. Теперь установлено, что избиратель, собственноручно ставя подпись в подписном листе, должен также собственноручно указать в нем свои фамилию, имя, отчество, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего

Журнал российского права № 2 —1998

7

его документа, дату внесения подписи.
  - Одно из «больных мест» наших выборов - финансирование... Что нового дает Закон?
  - Организация проведения выборов должна финансироваться исключительно за счет бюджетных средств. В случае отсутствия таковых предусмотрен механизм получения соответствующими избирательными комиссиями кредитов банков (пункты 4 и 5 статьи 46). Это принципиально новый подход.
  В отличие от прежнего порядка, согласно которому избирательные фонды создавались только после регистрации кандидатов (списков кандидатов), в соответствии с пунктом 1 статьи 47 Федерального закона кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования избирательной кампании после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии о начале сбора подписей в поддержку данных лиц.
  Избирательные объединения, блоки создают фонды после регистрации их уполномоченных представителей, в том числе и по финансовым вопросам, соответствующими избирательными комиссиями.
  Установлены жесткие меры ответственности за использование кандидатами, избирательными объединениями (блоками) средств помимо избирательных фондов, вплоть до снятия их с регистрации и даже отмены результатов голосования.
  В отличие от прежних норм сделано дополнение о том, что граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую (материальную) поддержку деятельности, способствующей избранию кандидатов только через соответствующие избирательные фонды. Запрещается бесплатное или по необоснованно заниженным расценкам оказание услуг и выполнение работ юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями, реализация товаров, прямо или косвенно связанных с выборами. Допускается добровольное бесплатное личное выполнение гражданином

работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов без привлечения третьих лиц.
  Статьями 28 и 36 Федерального закона установлен запрет на использование кандидатами своего должностного или служебного положения в целях избрания, что должно обеспечить им равные возможности.
  - Простите, Александр Альбертович, но реально ли это? К сожалению, на примерах проходивших за последние годы выборных кампаний приходилось видеть, что должностное или служебное положение кандидата влияло на активность агитации. Например, даже на «интенсивность» появления того или иного человека на экранах телевизоров. И нельзя было отличить, где агитация за него, а где исполнение данным лицом его государственных обязанностей. Особенно ярко это проявлялось на примере премьер-министра В.С. Черномырдина, который участвовал в выборах в Государственную Думу, да и на примере Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина. Все-таки у них было несравненно больше возможностей напоминать о себе, чем у их соперников.
  - Именно в силу названных вами причин и произведено толкование термина “использование преимуществ должностного и служебного положения”. Оно содержится в пункте 5 статьи 28 Закона. Кроме того в статье 36 оговорены некоторые особенности участия в избирательной кампании зарегистрированных кандидатов - государственных и муниципальных служащих, а также зарегистрированных кандидатов, замещающих государственные должности категории «А» согласно Федеральному закону об основах государственной службы Российской Федерации.
  Правовое обеспечение равных условий доступа к агитации посредством СМИ содержится в статьях 39, 40, 41. Тут и предоставление бесплатного эфирного времени, равные условия доступа к платному эфирному времени, периодическим печатным изданиям. Вместе с тем в интересах избирателей в пункте 2 статьи

Журнал российского права № 2 —1998

8

предусмотрено выделение не менее одной трети от общего объема бесплатного эфира зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, блокам для совместного проведения дискуссий, круглых столов и иных аналогичных агитационных мероприятий.
  - И все-таки нельзя исключить, что и после принятия нового Закона будут злоупотребления...
  - Исключить, наверное, нельзя, но я еще подчеркиваю, что теперь установлен более жесткий механизм ответственности. Кроме этого, в Законе определены признаки агитационных печатных материалов, без которых те могут считаться анонимными. В соответствии с пунктом 2 статьи 43 все агитационные печатные материалы должны содержать наименования и адреса организаций, фамилии, имена, отчества и адреса лиц, изготовивших печатные материалы, информацию о тираже плакатов или листовок и дате их выпуска.
  Введена обязанность зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, блоков, инициативных групп по проведению референдума представлять в избирательные комиссии, комиссии референдума экземпляры агитационных печатных материалов или их копий (пункт 1 статьи 43).
  - То есть поднимается значение избирательных комиссий, которые обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, осуществляют подготовку и проведение выборов, референдумов (пункт 3 статьи 21)?
  - Да, это действительно так. Поэтому существенно уточнен порядок формирования избирательных комиссий. Как и ранее, они составляют единую соподчиненную систему, соответствующую уровню выборов. Решения вышестоящих комиссий обязательны для нижестоящих. Решения, противоречащие федеральным конституционным законам, федеральным законам или законам субъектов Российской Федерации либо принятые с превышением установленных полномочий, подлежат отме

не. При этом вышестоящая избирательная комиссия, комиссия референдума принимают решение по существу вопроса.
  Половина членов избирательной комиссии субъекта РФ, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, другая половина - исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации.
  Не менее одной трети членов соответствующих избирательных комиссий, комиссий референдума должно быть назначено на основе поступивших предложений каждого из избирательных объединений, блоков, имеющих фракции в Госдуме Федерального Собрания Российской Федерации, а также на основе поступивших предложений избирательных объединений, блоков, имеющих фракции в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации и в выборном органе местного самоуправления.
  Право предлагать кандидатуры предоставлено в том числе и избирательным комиссиям прежнего состава, действовавшим на постоянной основе. Кроме того, законом, о котором идет речь, установлено, что государственные либо муниципальные служащие не могут составлять более трети от общего числа членов соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума.
  Центризбирком РФ и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации получили статус государственных органов, осуществляющих подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации и действующих на постоянной основе.
  - Избирательные комиссии имеют, как видим, немало прав. А если какая-то из них не справляется со своими обязанностями?
  - Введен институт расформирования избирательных комиссий (статья 25). Решение об этом может вынести суд на основе заявления группы депутатов либо Центризбиркома РФ

Журнал российского права № 2 —1998

9

при наличии нарушения избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, повлекшего признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума. Словом, действия либо бездействие избирательных комиссий могут повлечь и серьезные последствия. И это правильно, так как Федеральный закон наделяет избирательные комиссии широкими полномочиями по контролю за соблюдением избирательных прав граждан.
  - Наиболее важный и ответственный этап деятельности избирательных комиссий, в котором задействованы все их звенья - организация голосования, подсчет голосов избирателей, участников референдума, установление результатов выборов, референдума. Что нового предусмотрено здесь?
  - Теперь правовое регулирование данного этапа регламентируется достаточно подробно и детально, что делает голосование, подсчет голосов максимально открытыми и практически гарантированными от фальсификаций. Такие требования установлены главой девятой Федерального закона. В частности, для обеспечения «прозрачности» действий при подсчете голосов предусматривается оглашение содержащихся в избирательных бюллетенях отметок избирателей и предоставление бюллетеней для визуального контроля всем присутствующим при подсчете голосов (члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса, наблюдатели, представители средств массовой информации и др.). Можно отметить, что применение этих норм на состоявшихся в последние четыре месяца региональных выборах практически исключило жалобы по данному этапу избирательной кампании.
  - Насколько известно, в самом законе предусматривается как государственно-правовая, так и административная и уголовная ответственность за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме...

  - Государственно-правовую ответственность можно подразделить на три вида: отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума, отмену регистрации, признание избрания кандидата, списка кандидатов недействительными. Применять меры ответственности в случаях, установленных Федеральным законом, вправе избирательные комиссии, комиссии референдума, а также суд.
  Основания для административной или уголовной ответственности за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (воспрепятствование свободному осуществлению избирательных прав граждан, подкуп избирателей и т.п.) перечислены в статье 65 Федерального закона. В настоящее время подготовлены и дорабатываются соответствующие изменения в уголовное и административное законодательство с тем, чтобы за указанные нарушения были установлены санкции, соответствующие тяжести правонарушения. Они должны послужить предостережением тем, кто хотел бы игнорировать права граждан России избирать и участвовать в референдуме.
  Многообразие задач, решаемых Законом по регулированию и защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, требует осуществления комплекса практических мер по его применению. Прежде всего необходимо его изучение членами избирательных комиссий, представителями партий и общественных объединений,кандидатами, участвующими в выборах. Законодателям субъектов Российской Федерации предстоит выполнить значительную работу по приведению регионального законодательства о выборах и референдумах в соответствие с новыми требованиями. Необходимо внести уточнения и в федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы, Президента РФ.

Беседу провел
                   Юрий Звягин

 Продолжение дискуссии



       В одиннадцатом номере нашего журнала (1997 г.) под рубрикой «В порядке обсуждения» были опубликованы две статьи: представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе А.А. Котенкова «На чем основано право Президента России возвращать принятый федеральный закон без рассмотрения» и парламентского корреспондента Ю.Г. Звягина «Парламент и регламент». В них шла речь о технологии создания правовых нормативных актов, сложностях, которые возникают при их прохождении в обеих палатах Федерального Собрания и подписании Президентом, о необходимости более тесного взаимодействия и взаимопонимания различных ветвей власти.
       Затронутые в статьях проблемы вызвали живой интерес у наших читателей. Редакция получила ряд статей, содержащих как теоретическое обоснование высказываемых их авторами суждений, так и обстоятельный анализ сложившейся практики. В этом номере мы публикуем одну из них, которая, по мнению редакции, привлечет пристальное внимание участников дискуссии.





                Вето Президента




Л. А. Окуньков

Конституционные основания и практика

Российская Конституция предусматривает право отклонения Президентом федеральных законов, принятых парламентом, и механизм разрешения разногласий между Президентом и палатами парламента (ст. 107 Конституции).
  Наиболее сильное средство воздействия главы государства на законодательную деятельность парламента - это возвращение им федеральных законов на новое рассмотрение (так называемое отлагательное вето Президента). Частое применение в последние годы президентского вето обосновывается самим Президентом главным образом низким юридическим качеством принимаемых законов, противоречием их Конституции, Гражданскому кодексу, другим действующим федеральным законам, а также отсутствием заключений Правительства по законопроектам, требующим дополнитель
Окуньков Лев Андреевич — директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

ных ассигнований из федерального бюджета. “Все это, — отмечал Президент, — вынуждало меня применять президентское вето в качестве инструмента юридического контроля”¹. По этим основаниям Президентом было возвращено свыше трети законов, принятых в 1995 году.
  Действительно, вето Президента на принятые законы в большинстве случаев стимулирует повышение их качества, устранение имеющихся коллизий и дефектов. С этой точки зрения можно положительно оценивать практику использования такого права главой государства, тем более, что на этапе становления профессионального парламента, складывающихся правил и традиций законотворческого процесса, острого недостатка квалифицированных юристов в высших органах власти применение многочисленных “фильтров” для достижения необхо

Журнал российского права № 2 —1998

¹ Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию “Россия, за которую мы в ответе” от 23 февраля 1996 года.

11

димого качества законопроектов представляется весьма полезным.
  Безусловно, количество отклонений принятых законов было бы гораздо меньше, если бы на имеющиеся недостатки обращалось внимание уже при рассмотрении их в первом и во втором чтениях. Практика показывает, что обстоятельное рассмотрение замечаний Президента и Совета Федерации на этих стадиях обеспечивает “зеленую улицу” дальнейшему продвижению законопроекта. В таких случаях отклонения законов Советом Федерации и Президентом весьма редки, что доказывает полезность закрепления таких подходов в регламентах палат.
  Конечно, нельзя одинаково относиться ко всем аргументам, содержащимся в вето Президента по конкретным законам. Зачастую в них явственно обнаруживается не всегда оправданная позиция конкретных исполнителей, которые готовили заключения по законопроектам, а они, как и другие специалисты, могут ошибаться, оказавшись в плену весьма спорных концепций. Не исключено и то, что в ряде случаев они вынуждены выполнять политический заказ. В результате не были приняты законы, в которых ощущается острая потребность практики и которые необходимы для выполнения главой государства обязанности гаранта Конституции. К их числу можно отнести, к примеру, закон об ответственности за систематическое нарушение сроков выплаты заработной платы, пенсий и пособий, отсутствие которого во многом способствует этим массовым нарушениям конституционного права граждан.
  Регламенты палат Федерального Собрания предусматривают первоочередной порядок повторного рассмотрения законов, отклоненных Президентом, обязательное выступление на заседаниях Государственной Думы представителя Президента, заслушивание заключения соответствующего комитета или официально созданной комиссии палаты. Государственная Дума утверждает по повторно рассмотренным законам одно из решений: либо принимает

закон в редакции Президента (для этого требуется более половины голосов от общего числа депутатов), либо повторно принимает закон в редакции, ранее принятой этой палатой. В последнем случае необходимо, чтобы за закон проголосовало две трети от общего числа депутатов.
  Необходимость квалифицированного большинства числа голосов в каждой палате в поддержку закона в ранее принятой редакции делает труднопреодолимым вето Президента. К тому же повторное одобрение его в Государственной Думе, как правило, не всегда встречает адекватную реакцию в Совете Федерации. Вместе с тем факты преодоления вето Президента квалифицированным большинством обеих палат имели место.
  Так, несмотря на сложную судьбу с принятием Федерального закона «О бухгалтерском учете», который при повторном рассмотрении Государственной Думой после отклонения Президентом не набрал 2/3 голосов от общего числа депутатов, палаты Федерального Собрания не отказались от его принятия. Законопроект вновь был внесен и обсуждался, был принят Государственной Думой в трех чтениях и одобрен Советом Федерации. Хотя Президент и в этот раз вновь отклонил закон, палаты проявили последовательность и приняли его в прежней редакции. В итоге глава государства был вынужден подписать этот закон. Аналогичный технологический цикл прошел Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации». Как и в предыдущем примере, палаты парламента преодолели квалифицированным большинством повторное вето Президента на этот закон и приняли его в прежней редакции. Обратим внимание, что хотя, по мнению главы государства, в федеральном законе о бюджетной квалификации имеются серьезные недостатки правового характера, которые могут затруднить его применение и сделать закон крайне нестабильным, он предпочел не доводить дело до Конституционного Суда.
  Вообще, характерной чертой для судьбы всех федеральных законов, принятых после Конституции 1993 года, является крайне слабое использование возможностей Конституционного Суда для окончательного решения спора между заинтересованными сторонами. Отсюда можно сделать вывод о том, что в принятых федеральных законах либо вообще не было несоответствий конституционного характера, либо сами основания и причины отклонения ряда зако

Журнал российского права № 2 —1998

12

нов не имели для главы государства принципиального значения, чтобы возбуждать ходатайство в Конституционном Суде. Во всяком случае, не скрывая своего критического отношения к некоторым федеральным законам, Президент подписывал их, вероятно предполагая, что если Конституционный Суд не сочтет его доводы о неконституционности закона убедительными, то это будет означать не только противодействие со стороны Суда и парламента, но и быть в известной мере публичным выражением его поражения в споре с законодательной властью. Ясно, к примеру, что ряд неточностей и юридико-технических изъянов не настолько серьезны, чтобы признать закон не соответствующим федеральной Конституции. Может быть, по этой причине конституционная практика последних лет не знает обращений Президента и Правительства в Конституционный Суд по поводу конституционности конкретных законодательных актов, хотя, справедливости ради, нужно признать, что основания для этого были. Так, до сих пор Президент не оспорил в Конституционном Суде ни одного из положений регламентов палат, таящих в себе, на его взгляд, угрозу нарушения конституционных требований к принятию законов. Характерно, что в отсутствие споров по поводу соблюдения конституционной процедуры принятия конкретных законов судебное толкование по применению ст. 107 (часть третья) Конституции осталось “вещью в себе”.
  Претензии Президента на серьезные нарушения материального и процессуального характера, высказанные палатам Федерального Собрания, дают богатую пищу для аналитической юриспруденции. Действующие регламенты повторного рассмотрения законов предусматривают возможность создания специальных (согласительных) комиссий. Такие комиссии в результате предварительных консультаций с представителями Президента и Правительства вырабатывают, как правило, компромиссный проект, устраивающий все заинтересованные стороны. По

добные согласительные процедуры на последней стадии законодательного процесса показали себя весьма результативными, и Президент обычно подписывает законы, прошедшие через их “сито”. В принципе возможности таких комиссий вполне достаточны, чтобы устранить все юридические погрешности и найти согласованное решение по большинству действительно спорных проблем. Конечно же, для “развязки” принципиальных разногласий требуется предварительно согласованное мнение основных политических фракций, которое становится определяющим фактором при голосовании новой редакции закона после доработки его комиссией.
  Право президентского вето - оружие стратегическое, а не тактическое. Как свидетельствует зарубежный опыт, им нельзя злоупотреблять, но надлежит всегда держать в боевой готовности². Зачастую гораздо эффективнее сама угроза наложения вето, высказанная Президентом еще на стадии рассмотрения законопроекта. Как утверждают специалисты, зачастую Президенту США достаточно лишь объявить о своем намерении наложить вето на неугодный ему закон, как парламентарии, не дожидаясь его действий, идут на компромисс³.
  Обратим внимание, что в основе главных мотивов вето главы государства должны находиться отнюдь не интересы исполнительной власти в области законодательства. Как гарант Конституции Президент должен способствовать сбалансированности системы разделения властей и, руководствуясь общегосударственными интересами, обеспечивать эффективное взаимодействие всех государственных органов.
  Российская практика работы парламента показывает, что несовпадение позиций депутатов и главы государства может быть выявлено уже при подготовке законопроекта к пер

Журнал российского права № 2 —1998

² См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 74.

³ См.: Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. С. 113.

13

вому чтению. Своевременно обнаруженные Президентом недостатки обсуждаемого закона обычно устраняются уже в ходе первых чтений законопроекта. Это вполне объяснимо: ведь если депутаты предварительно ознакомлены с доводами Президента, то в большинстве случаев они имеют возможность учесть его замечания, тем более когда речь идет о погрешностях юридико-технического характера или процедурных нарушениях. Если же разногласия носят принципиальный характер, то у законопроекта мало шансов стать законом. Во всяком случае, нужна значительная консолидация усилий парламентариев, чтобы преодолеть в будущем вето Президента.
  Частое применение Президентом отлагательного вето на принятые законы излишне «напрягает» парламентариев, переводит процесс из плоскости делового сотрудничества в сторону поиска контррешений, что ничего полезного для законодательного процесса не приносит. Если учесть, что примерно 30-40 процентов от общего количества законов возвращается Президентом на новое рассмотрение, станет понятным, сколько дополнительного времени и усилий требуется сторонам для принятия согласованных решений. И тут у отдельных парламентариев возникает соблазн - отказаться от поиска компромиссов, выбрать путь «сосуществования». Ведь тогда ответственность за блокирование уже принятых законов можно возложить на Президента, ибо формальные основания для отказа подписать закон всегда найдутся. Однако состояние «холодной войны» между высшими органами власти - далеко не лучший способ управления государственными делами и развития демократических институтов.
  Сложившаяся практика применения Президентом вето весьма противоречива и непоследовательна. Отсутствие традиций разрешения сложных споров (прежде всего политического характера) нередко заводит законотворческий процесс в тупик. Бывает и так, что причины отклонения законов становятся полной

неожиданностью для парламентариев. Такое случается, когда в ходе рассмотрения законопроекта в трех чтениях в Государственной Думе представитель Президента никак не реагирует на содержание проекта либо когда замечания Президента были последовательно учтены при доработке его в стенах парламента. Нередко основания и причины отклонения законов носят слишком общий характер, и парламентариям бывает неясно, что конкретно необходимо изменить в законе.
  Существенным недостатком практики применения вето является отсутствие в замечаниях конкретной редакции критикуемой статьи закона, естественно, когда это технически возможно и не затрагивает другие нормы акта. К сожалению, отечественная конституционная практика не знает постатейного вето. Хотя представляется вполне реальным и полезным, - если принятый закон в целом удовлетворяет Президента, но имеются замечания, затрагивающие только отдельную норму (статью), позволить палатам парламента рассмотреть их оперативно, по упрощенной процедуре. Конечно, это правило должно быть предусмотрено в федеральном законе и регламентах палат. Конституции ряда стран ближнего зарубежья содержат такое решение. Так, Президенту Республики Беларусь предоставлено право вернуть для повторного голосования со своими возражениями не только весь закон, но и отдельные положения закона. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается главой государства с оговоркой о несогласии с отдельными положениями (статьями) этого закона и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются его возражения (ст. 19 Конституции Республики Беларусь). Есть страны, где окончательная редакция законопроектов передается Президенту, если его возражения приняты парламентом (ст. 68 Конституции Грузии).
  Видимо, ряд общих положений, за



Журнал российского права № 2 —1998

14