Журнал Российского права, 1997, № 12


                На пути согласия в законотворчестве




На вопросы корреспондента журнала отвечает Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ Е.С. Строев.

— Егор Семенович, хотелось бы прежде всего узнать Ваше мнение об отведенных Конституцией России роли и месте Совета Федерации в процессе законотворчества.
  — Совет Федерации — орган необычный. С точки зрения Конституции — это всего лишь верхняя палата Федерального Собрания — парламента Российской Федерации. Однако она имеет очень нетрадиционный для нас порядок формирования. Кроме того, по своему персональному составу она просто не может быть законодательным органом в привычном понимании этого института. Совет Федерации — оригинальный (в прямом смысле этого слова) орган власти и управления. Вот почему, как я уже не раз говорил, мы не ищем власти, мы сами власть. Кто откажет в этом первым руководителям регионов!
  Скоро исполнится два года, как Совет Федерации не избирается, а формируется (предшествующий созыв именно избирался). Всего два, хотя мы уже видим не только плюсы, но и минусы в нашей работе. На третьем году пора будет осмысливать опыт и делать выводы. Разумеется, встанет вопрос и о пересмотре полномочий. Мне бы хотелось специально подчеркнуть, что речь идет вовсе не о том, чтобы у кого-то что-то отнять или кому-то что-то передать. Нет. Речь идет о совершенствовании нашей общей работы по управлению государством в резко изменившихся условиях хозяйствования и социальных взаимоотношений.
  Всем известно, что парламент в любой стране мира выполняет три основные функции: законотворческую, бюджетную и контрольную. Мы оказались лишены последней. Кому это на пользу? По большому счету— никому. Ибо контроль нужен не ради контроля, а для улучшения положения дел,

которые сегодня идут едва ли не повсеместно не лучшим образом. Недаром в народе говорят: “Со стороны виднее”. Главное, чтобы сама сторона не была сторонним наблюдателем, а Совет Федерации, объединяющий руководителей регионов, трудно упрекнуть в этом даже теоретически.
  Полномочия Совета Федерации надо бы “прописать”, исходя из жизненных потребностей. Чтобы было понятно, приведу пример. Статья 102 Конституции относит к ведению Совета Федерации утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного положения (п. “б”) и о введении чрезвычайного положения (п. “в”). Предмет ведения, конечно, нужный и важный, но и Президент, и Федеральное Собрание, и Правительство делают все, чтобы избегать применения этих конституционных установлений. Вместе с тем ситуация в ряде регионов зачастую складывается весьма непростая; недаром время от времени появляются призывы о введении президентского правления. Действующая Конституция такого института не знает. А жизнь подсказывает, что он нужен. Разумеется, Совет Федерации не должен стоять в стороне ни от разработки этого института, ни от его применения, если до этого дойдет дело.
  — Чем объяснить, что значительное число законопроектов, принятых Государственной Думой, отклоняется Советом Федерации? Иногда даже кажется, что между палатами Федерального Собрания существует некий антагонизм. Такая конфронтация объясняется разным подходом к концепции самих законов или какими-либо иными причинами?
  — Много законов отклонено, мало... Можно, конечно, привести конкретные цифры — вот передо мной лежит последняя справка по этому

Журнал российского права № 12 — 1997

3

вопросу — но не в цифрах дело. Где та мера, которой Вы предлагаете это измерить? Мы не гонимся за количеством принятых или тем более отклоненных законов. Совет Федерации всегда исходит из интересов государства как единого субъекта властвования и в равной степени соподчиненно-сти его интересов и интересов всех субъектов федерации как неотъемлемых частей единого целого. Сделать это далеко не всегда бывает просто. Наши регионы многочисленны и велики, и по своим даже текущим интересам весьма различны. В конце концов, один может изнывать от жары, а другой замерзать от холода. Это естественно для России, и с этим надлежит считаться, а не приводить всех к единому знаменателю. Между тем закон есть некая универсальная мера. На то он и закон. Вот и ищем выход. А разговоры об антагонизме надуманы. Неужели кто-то вообще представляет себе ситуацию такой, что Совет Федерации должен автоматически проштамповывать поступающие из Государственной Думы законы? Выполнять роль “большой круглой печати”? Вы же, я имею в виду журналистов, первыми поставите вопрос: “А нужен ли этот орган государству?”. — И будете правы.
  Вас, конечно, интересует конкретика. Смотрите: в 1996 году Совет Федерации направил Президенту на подпись без рассмотрения на заседаниях палаты 56 из 288 поступивших к нам законов. Из них шесть возвращены Президентом как подлежащие одобрению палатой. В нынешнем году на конец октября Президенту также направлено без рассмотрения палатой 47 из 229 поступивших законов. Так что мы не создаем никаких искусственных преград.
  Если проанализировать практику, то легко обнаружится, что в большинстве случаев причиной отклонения законов послужило наличие в них противоречий Конституции и федеральному законодательству. Увы, мы нередко получаем из Государственной Думы законы, в которых не учтены интересы субъектов Федерации. В результате палата отклоняет правовой акт. Чтобы добиться согла

сия в законотворчестве, необходимо тщательнее готовить законы, не торопиться их принимать без учета позиций регионов. Иначе все равно они еще долго не выйдут из стен Федерального Собрания.
  Теперь о концепции закона. Не знаю, может быть, мы говорим о разных вещах, но в законотворческом процессе термин “концепция” имеет четкое организационно-правовое наполнение — это, согласно Регламенту Государственной Думы, рассмотрение законопроекта в первом чтении. Совет Федерации и субъекты Федерации от этой работы, к сожалению, устранены. Это принципиально неверно. Концепция закона должна обсуждаться в субъектах Федерации — хотя бы в их законодательных органах — до принятия закона в первом чтении. Но так бывает крайне редко. Это тоже дефект современного нормотворческого процесса.
  Считаю, что органам государственной власти субъектов Федерации пора активнее и более профессионально рассматривать проекты федеральных законов. Эта работа должна быть организована по определенной процедуре, единообразно во всех регионах. На федеральном уровне можно было бы принять специальный Регламент законодательного процесса, в котором подробно описать место и роль как обеих палат федерального парламента, так и представительных и законодательных органов в регионах. Вопросы, связанные с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе, мы хотим подробно рассмотреть на заседании «круглого стола”.
  Что касается качества принимаемых законов, то, действительно, оно не всегда нас удовлетворяет. Государственную Думу тоже. В одночасье, путем проведения кампании, качество, разумеется, не поднять. Нужна планомерная, кропотливая, повседневная работа. У нас, например, никогда не было специалистов-индексологов (юристов, экономистов), не было профессиональных юристов-«налогови-ков”. Вот и приходится идти путем проб и ошибок, обучаясь на ходу. Предваряя

Журнал российского права № 12 — 1997

4

Ваш вопрос, сразу скажу, что чужой опыт использовать надо, но чужое всегда будет оставаться чужим.
  Говоря о качестве, не стоит забывать еще одно обстоятельство: принятые законы очень часто критикуются только потому, что они кому-то просто не нравятся — ущемляют чьи-то эгоистические интересы, не отвечают теоретическим воззрениям критика и тому подобное. Но в этом случае надо разобраться, действительно ли качество хромает или, наоборот, критикуют потому, что закон как раз и получился добротным, не позволяющим найти щелочку для проходимцев.
  А вообще, предела для совершенства нет. То, что было хорошо вчера, сегодня может безнадежно устареть, а завтра превратится просто в тормоз. Так что в определенном смысле вопрос о качестве законов относится к категории вечных.
  — Что Вы считаете наиболее важным для палаты: обеспечение контроля за качеством законов, согласование интересов Центра и регионов или нечто иное?
  — Самое главное — построение современной системы федерализма. Такой системы, с которой не стыдно было бы входить в XXI век. Вопрос вопросов — распределение полномочий ме-ждуЦентром и субъектамиФедерации. Казалось бы, очевидно, что не надо сегодня ни одной из сторон брать на себя такую поклажу, которую и унести будет нельзя, и бросить жалко. Но ведь берут! И та и другая стороны пытаются иногда взвалить на себя то, что и не нужно, и обременительно, и просто лишнее. Мы понимаем, что процесс притирки различных частей механизма требует времени и сил. Движение здесь должно быть с обеих сторон. Американцы уже двести лет шлифуют эту грань своей федерации, и до сих пор находятся в пути. Жизнь не стоит на месте, и постоянно появляются вопросы, о которых еще вчера никто не подозревал. Мы тоже не собираемся “брать штурмом крепость”. В Совете Федерации уже два года работает “круглый стол» по проблемам федерализма, на котором обсуждаются самые острые вопросы и никому не возбраняется говорить то, что человек считает

нужным. На этих «круглых столах» выступают у нас и руководители регионов, и именитые ученые, специалисты-практики. В январе 1998 года планируем провести первую Всероссийскую научно-практическую конференцию «Проблемы и перспективы развития российского федерализма». Я глубоко убежден, что общими усилиями мы найдем правильные решения.
  Хотелось бы подчеркнуть, что построение какого-то идеального правового государства невозможно. Идеал и является таковым в силу того, что недостижим. Так считают руководители всех федеративных государств, с которыми мне доводилось беседовать. Мы в свое время построили федерацию по принципу матрешки: одна административно-территориальная единица входила в другую. В условиях жесткой административно-командной системы это было разумно и исправно работало. Сегодня такая система не может работать в силу объективных причин. Значит, нужна новая. Но при разработке Конституции 1993 года об этом забыли или не придали этому значения. Сегодня у нас существуют рудименты той системы, когда один субъект Федерации входит в другой, как в Тюменской области или Красноярском крае. Как прикажете поступить? Всех уравнять? Или все оставить, как есть? Но ведь и в том, и в другом случае пострадают чьи-то интересы.
  Надо найти выход, при котором выиграли бы все и укрепилось государство Российское. А это требует времени, политической воли, творческих усилий и многого другого. Спешить нельзя, но и останавливаться ни в коем случае недопустимо.
  —В какой мере в нашей стране реализуется принцип федерализма? Нередко можно услышать утверждение, что нами воспринят опыт США, поскольку Госдума является органом представительства всего народа, а Совет Федерации — субъектов или регионов государства. Но ведь российский федерализм безусловно имеет и свои принципиальные особенности...
  — Мы приступили к построению реального федерализма в стране. Сделан первый, самый важный в

Журнал российского права № 12 — 1997

5

данном случае шаг — обеспечено конституционное право на федеративное устройство государства. Теперь наша задача — наполнить декларативно провозглашенный принцип федерализма конкретным правовым содержанием. Сейчас вынашивается идея федеративного кодекса, в котором были бы прописаны все нюансы взаимоотношений субъектов Федерации друг с другом и с центральными органами власти. Как всегда, мы оказываемся между полярными точками зрения: одни доказывают, что такой нормативный документ жизненно необходим, другие априорно объявляют всю работу в этом направлении пустой тратой времени и сил. Истина, на самом деле, окажется где-то посередине. Даже если мы в конечном итоге не выйдем на цельный документ (я думаю, что все-таки выйдем), то наработанный материал все равно пригодится при формировании бюджетной и налоговой политики, при разработке конкретных законов, при координации деятельности всех органов власти (по ветвям и по территориям).
  Кстати, координация деятельности у нас до сих пор понимается слишком упрощенно: сели, поговорили, пришли к какому-то решению и разошлись это решение выполнять. На самом деле координация многообразна и многопрофильна. Здесь и передача полномочий “сверху вниз” и наоборот, и согласование законодательства, и его адаптация через принятие соответствующих механизмов, и так далее. Самый большой опыт в этой области есть в ФРГ. Неплохо бы нашим юристам подробнее ознакомиться с ним.
  Принятие модельных законов Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ — тоже способ координации национального законодательства.
  Абсолютно похожих федераций по своей политической архитектонике нет и быть не должно. Каждый народ строит свое государство для себя и в соответствии со своими представлениями о должном и возможном. Неразумно слепо копировать чужой опыт. Вот Вы говорите о США. Однако там верхнюю палату — Сенат — возглав

ляет вице-президент США. У нас же такого института нет.
  Двухпалатные парламенты на сегодняшний день существуют в 58 странах мира. И везде они разные. Мы поддерживаем контакты почти со всеми, в 37-ми были наши делегации. Везде есть чему поучиться, но, повторяю, копировать чей-то опыт нельзя.
  Российский федерализм уходит своими корнями глубоко в прошлое. Федеративные отношения, говоря современным языком, на Руси появились задолго до создания США. От периода существования республик Русь перешла к единому государству, сочетавшему в себе уникальное переплетение унитарных и федеративных начал. Между правовым положением первого государя всея Руси Ивана III и последнего императора Николая II — огромная разница. Накануне крушения Российской империи Хива, Бухара, Польша, Финляндия входили в состав единого государства Российского, но у каждого из этих административно-политических образований были особенности в их взаимоотношениях с центральной властью, и местные власти вели себя везде по-разному. Не было удушающего единообразия.
  После 1917 года, во время Гражданской войны и позже, как грибы после дождя, стали появляться всевозможные “республики”. Некоторые из них, словно бабочки-однодневки, существовали от нескольких дней до нескольких недель. Поразительно, но мы даже не знаем, сколько тогда их было. Я спросил у специалистов — и они толком не знают, помнят только одну Дальневосточную республику (ДВР). И то потому лишь, что ее опыт оказался основательно изученным томскими учеными-юристами. А остальные?
  Все эти республики канули в Лету. Сопоставление далекого и недавнего прошлого говорит о том, что возникновение и существование республик объяснялось слабостью центральной власти и естественным стремлением региональных элит спасти самих себя и оградить свои народы от всяких напастей. При укреплении государства республики исчеза

Журнал российского права № 12 — 1997

6

ли, выполнив свою историческую роль.
  Сегодня наблюдаются две противоположные тенденции: губернизация России и ее республиканизация. Не вдаваясь в существо этих подходов, скажу, что и в том и в другом случае мы скатываемся опять же к примитивной уравниловке. Однако уверен, что не пойдем ни тем, ни другим путем. Великий Китай взял на вооружение и внедряет в жизнь лозунг: “Одна страна — две системы”. Причем речь идет не об административно-территориальном устройстве, а о формационном подходе. Почему же мы должны выстраивать всех по одной линеечке?
  Мы обязаны найти способ соединить все многообразие политической культуры народов нашей великой России в единое целое. От этого выиграют абсолютно все.
  Вот это и будет воплощением принципа федерализма в жизнь.
  — Удовлетворены ли Вы состоянием согласительных процедур по доработке законов? Что здесь нужно изменить, чтобы Совет Федерации в полной степени являлся стабилизирующим органом?
  — Передо мной информация о работе над федеральными законами, принятыми Государственной Думой и отклоненными Советом Федерации за десять месяцев 1997 года. Наша палата на своих заседаниях рассмотрела 185 федеральных законов. Из них отклонены 46 (в том числе три отклонены дважды).
  Для преодоления возникших разногласий по 33 отклоненным федеральным законам были созданы 34 согласительные комиссии. Хотя работали только 19 из них. Семнадцать завершили свою работу, две ее продолжают.
  В результате деятельности комиссий удалось выработать согласованные тексты 14 федеральных законов (в том числе дважды — Федерального закона “О прожиточном минимуме в Российской Федерации”). После чего приняты Госдумой в редакции, предложенной согласительной комиссией, одобрены Советом Федерации и подписаны Президентом пять федеральных законов. Отклонены Президентом четыре. Федеральный закон “О повы

шении минимального размера пенсии, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации с 1 июля 1997 года” снят Государственной Думой по предложению согласительной комиссии.
  Одно время у нас любили по делу и без дела повторять, что демократия — это процедура. Согласительная процедура в парламенте — одна из мелких черточек нашей демократии. Для членов Совета Федерации понятна необходимость участия в заседаниях согласительных комиссий, но, к сожалению, режим работы этих комиссий таков, что не устраивает большинство из них. Тем более, что у депутатов Государственной Думы не тот режим, нежели в Совете Федерации. Мы собираемся на свои сессионные заседания, как правило, всего на три дня в месяц, а депутаты в течение месяца работают в Москве по три недели. Кроме того, графики, по которым члены Совета Федерации строят свою работу на местах, также разные. В таких условиях собрать всех вместе крайне трудно. Использовать же современную систему связи мы как-то до сих пор не приспособились, хотя уже есть современные методики, позволяющие собрать необходимый круг заинтересованных лиц с помощью телекоммуникационных систем в одном месте при их физическом нахождении в любой точке планеты, хотя стоит это хороших денег. Впрочем, еще несколько лет назад у нас не было и компьютеров. Тоже все откладывали, а пришло время, и жизнь заставила решить этот вопрос и быстро, и комплексно, и масштабно.
  Хочу специально обратить внимание читателей на то обстоятельство, что в отличие от депутатов Государственной Думы “сенаторы” представляют на федеральном уровне государственной власти не только и даже не столько своих избирателей, сколько все население субъекта Федерации. Больше того, они представляют соответствующую часть территории России, за нормальное функционирование систем жизнедеятельности на которой несут прямую ответственность. Круг забот огромен: тут и энергетика, и транспорт, и коммунальное

Журнал российского права № 12 — 1997

7

хозяйство, и многое другое. Именно поэтому интересы региона на федеральном уровне никто не может представить лучше, чем руководители региональных органов власти. Хотя и раньше, да и теперь еще есть критики, заявляющие, что в нынешнем своем виде Совет Федерации не может полноценно заниматься законодательной деятельностью. Но мы не только законодатели. В конце концов, мы даже не принимаем законы, а только их одобряем, как того требует Конституция.
  И тем не менее давайте посмотрим на интенсивность процесса согласования хотя бы по трем комитетам Совета Федерации. В октябре Комитет Совета Федерации по экономической политике старался уладить разногласия по федеральным законам: “Об оценочной деятельности в Российской Федерации”, “О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс и Закон “О несостоятельности (банкротстве) предприятий”, “О внесении изменений и дополнений в Закон “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации”, “О негосударственных пенсионных фондах”, “О Бюджете развития Российской Федерации”, “Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации “Единая энергетическая система России” и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности”, “Об ипотеке (залоге недвижимости)”.
  Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам активно участвовал в согласительных процедурах палат Федерального Собрания по федеральным законам: “Об обращениях граждан”, “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”, “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”.
  В Комитете Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии шли согласования текстов таких федеральных законов, как “О порядке определения

размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений”, “О наименовании географических объектов”, “О гидрометеорологической службе”, “О наркотических средствах и психотропных веществах”, “О лекарственных средствах”.
  Словом, при отклонении большинства законов мы не становимся в позу, а стремимся найти, как раньше любили говорить, консенсус. Подчеркну: это стало повседневной практикой.
  При всей, на первый взгляд, ясности согласительных процедур есть вопросы неурегулированные. Основным из них является предел компетенции согласительной комиссии. Может ли она рассматривать и принимать поправки к статьям, по которым нет четко выраженных возражений Совета Федерации? Ведь корректировка отдельных статей закона без внесения соответствующих изменений и дополнений в другие связанные с ними статьи недопустима да и практически невозможна. Для того чтобы выработать действительно согласованный текст закона, комиссии необходимо согласовать редакцию практически всех его статей. Как понимаете, это совсем непросто.
  Сами по себе согласительные процедуры ничего не решают. Несогласие в обществе возникает не от сытости. История последних столетий доказывает, что богатые и бедные будут конфликтовать тем сильнее, чем сильнее между ними разрыв в обществе. Так называемый децильный коэффициент (соотношение десятипроцентной доли самых богатых к такой же доле самых бедных) у нас достигает просто недопустимого размера. Вот где лежит причина всех несогласий и несоответствий. Добьемся того, чтобы не было бедных, и вопрос о согласии примет совершенно иной оттенок.
  — Согласны ли Вы, Егор Семенович, с нынешним порядком формирования Совета Федерации? Или, по Вашему мнению, он должен быть изменен, чтобы палата более активно могла заниматься нормотворчеством?

Журнал российского права № 12 — 1997

8

  — Предложений на этот счет поступает много. Даже очень много. Одни предлагают вернуться к выборной системе членов Совета Федерации, другие предлагают направлять в Совет Федерации представителей регионов (то есть, чтобы администрация и органы представительной власти в субъектах Федерации сами решали, кто будет представлять их интересы). В одном случае надо менять Конституцию, в другом можно лишь изменить Закон о порядке формирования Совета Федерации. Но мы ведь еще и по этой схеме недостаточно поработали. Не надо проводить реформы ради самих реформ. Любая реформа должна идти от жизни. Нельзя пытаться вогнать жизнь в прокрустово ложе искусственных схем. Давайте вернемся к этому разговору чуть позже. Возможно, мы уже будем готовы к тому, чтобы дать конкретные, разумные и работающие предложения по совершенствованию нашего парламента. А то на нынешнем этапе мы и так слишком часто “бегаем по кругу”. Не успеем принять закон, как уже раздаются голоса о его кардинальном пересмотре. Не всегда это бывает оправдано, а силы и ресурсы тратятся.
  Напомню, что Совет Федерации в его нынешнем виде стал впервые прорисовываться в ходе работы Конституционного Совещания в 1993 году, когда его участники стремились создать такую модель нового российского парламента, в котором на деле была бы отражена федеративная природа нашей страны. Эти подходы логически вытекали из той ситуации, которую принято связывать с подписанием Федеративного договора. Прежде всего нужен был орган представительства субъектов Федерации на федеральном уровне. Совет Федерации стал обеспечивать участие регионов нашей огромной страны в управлении государством. А здесь не только участие в законодательной работе, хотя она и является очень важной.
  Все это мы должны учесть, использовать весь позитивный опыт.
  — Ученые- юристы выдвинули предложение о создании единой Государственной программы законопроектных работ. Это могло бы, по их

мнению, радикально способствовать упорядочению процесса подготовки проектов правовых актов, толкования законов, планирования законодательной деятельности, решению задачи систематизации и кодификации всего законодательства Российской Федерации. Как Вы относитесь к этой идее? Что предпринимает Совет Федерации для совершенствования процесса законотворчества?
  — Хорошо отношусь. По проложенному маршруту всегда идти легче: цель видна, и вешки какие-никакие расставлены.
  Программа, однако, сколь бы хорошо она составлена не была, не решит всех проблем. Я считаю, что сегодня для нашей повседневной работы — как правоприменительной, так и правотворческой — необходим Свод законов. Работа над ним идет, что называется, “многие лета”, но Свода как не было, так и нет. А его отсутствие начинает сегодня уже сказываться. Свод — это не простая подборка законов в хронологическом или тематическом порядке. Это — единый систематизированный документ, снабженный понятийным аппаратом (глоссарием, индексом упоминаемости, поисковыми метками и так далее). Он нужен практикам, теоретикам, законодателям, ученым, студентам. Он должен быть в каждом учреждении, в каждой организации. Но его нет.
  Давнишняя моя мечта — издать Российскую энциклопедию права. Не краткий или даже академический словарь, а именно энциклопедию. Эта работа потребует не одного года упорного труда большого коллектива ученых. Совет Федерации мог бы взять под патронат эту работу, но на сегодня нет ни времени, ни средств этим заниматься.
  Совет Федерации постоянно стремится к тому, чтобы максимально полно задействовать интеллектуальный потенциал, сконцентрированный в субъектах Федерации. Мы не считаем, что все самое лучшее находится обязательно в Москве, и тем более не считаем, что “центр” всегда прав. Это естественно вытекает из принципа федерализма. В этой связи мы и стараемся делать так,

Журнал российского права № 12 — 1997

9

чтобы законопроекты (в первую очередь по предметам совместного ведения) еще на предварительных стадиях законодательного процесса прорабатывались в субъектах Федерации. Тогда уже на заседаниях Совета Федерации по таким законам можно значительно упростить процедуру принятия решений. А по многим проектам федеральных законов придется основательно корректировать текст, чтобы учесть замечания регионов и не доводить до отклонения его на заседании верхней палаты и создания согласительной комиссии. Лучше все разногласия снимать в ходе работы над проектом в Государственной Думе, чем доводить до принятия закона, а затем сталкиваться с разногласиями в Совете Федерации. Все это требует совершенствования законодательного процесса в целом.
  — Какими Вы хотели бы видеть Совет Федерации, все Федеральное Собрание в новом, 1998 году? Что хотели бы пожелать депутатам и нашим читателям, которые с пристальным вниманием следят за деятельностью парламента, возлагая на него свои надежды на улучшение жизни в стране?
  — Сегодня уже никто не сомневается, что без дальнейшего развития парламентаризма в России не обойтись. Поэтому хотелось бы видеть Федеральное Собрание в целом, а нашу палату, в частности, коллективным работоспособным органом, продолжающим активно трудиться над созданием нового российского законодательства.
  Следует использовать все лучшее для организации действительно трудной работы по совершенствованию процесса нормотворчества. Мой личный девиз таков: Согласие. Стабильность. Созидание. Мечтаю, чтобы в будущем году он был претворен в жизнь в законотворчестве.
  Желаю каждому члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы более осмысленно подходить к каждому правовому акту, полнее осознавать личную ответственность за его качество. В целом парламенту — возмужания, избавления от

имеющихся слабостей, использования лучшего зарубежного опыта. При этом нам нельзя забывать, что у Государственной Думы и Совета Федерации одни цели и задачи.
  В будущем году важно расширить число участников законодательного процесса. Я решительный противник взглядов, что все «настоящие» юристы прописаны в Москве. Госдуме следует привлекать к созданию более совершенных проектов правовых актов юристов с мест, больше советоваться с законодательными собраниями субъектов Российской Федерации, выносить наиболее важные и принципиальные законопроекты на широкое обсуждение. Особенно те, которые касаются совместного ведения с субъектами Российской Федерации. И делать это неформально — создавая условия для того, чтобы каждое предложение, замечание, пожелание было непременно проанализировано, учтено при доработке законопроекта.
  Почему бы не публиковать проекты наиболее важных и сложных законов на страницах «Журнала российского права», чтобы и его читатели, а это как мне известно, наиболее квалифицированные юристы из разных концов страны, могли высказать свое суждение.
  Хотелось бы в будущем добиться верховенства закона в системе нормативных правовых актов государственных органов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
  Читателям журнала хочется пожелать хорошего настроения, объединения усилий для создания подлинно правового демократического государства, каким мы все хотели бы видеть Россию.
  По натуре я оптимист, а потому верю, что если будет единение юристов, в чем должен помочь журнал, то непременно будет и желаемый результат. Таким образом, возлагаю на вас, дорогие читатели, определенные надежды.
  Счастья всем в Новом году!

      Беседу провел Юрий Звягин

Журнал российского права № 12 — 1997

10

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ








            Выборы глав исполнительных органов государственной власти в 1995—1997 гг.: итоги, проблемы и перспективы


А.В. Иванченко

Выборы глав исполнительных органов государственной власти (президентов) субъектов Российской Федерации 1995-1997 гг., по сути дела, явились важнейшим условием реализации конституционного принципа народовластия и одновременно легитимным способом реформирования российской государственности на региональном уровне. Главной их особенностью можно считать то, что впервые они проводились на основе Конституции, Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” и принятых в соответствии с ними региональных законодательных актов.
  Конструктивное влияние на активизацию этих процессов оказал Указ Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года “О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления”, который, в частности, рекомендовал законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить формирование необходимой правовой базы проведения выборов глав администрации.
  Примечательно, что именно в этот период в соответствии с федеральным и региональным законодательством происходило формирование избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, действую


Иванченко Александр Владимирович — председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, доктор юридических наук.

щих на постоянной основе и несущих всю полноту ответственности за организацию и проведение выборов.
  Постепенно в регионах, таким образом, создавались правовые и организационно-технические предпосылки для проведения по-настоящему демократических и свободных выборов. По мере их создания и по согласованию с Президентом Российской Федерации и Центральной избирательной комиссией Российской Федерации избирательные комиссии субъектов Федерации совместно с органами государственной власти регионов приступали к развертыванию избирательных кампаний.
  Начало им было положено в августе 1995 года в Свердловской области, где проводились выборы губернатора. Всего же с августа 1995 года до середины 1997 года выборы глав исполнительных органов государственной власти прошли в 70 субъектах Федерации, включая Чеченскую Республику.
  Несмотря на определенное своеобразие, вытекающее из регионального законодательства, избирательным кампаниям был присущ ряд общих закономерностей. Так, в каждом субъекте Федерации образовывался единый избирательный округ, охватывающий всю его территорию. Выборы проводились по мажоритарной избирательной системе. При этом предпочтение было отдано мажоритарной системе абсолютного большинства, согласно которой избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосо

Журнал российского права № 12 — 1997

11

вании. Если ни один из кандидатов не набирал необходимого числа голосов, назначалось повторное голосование (второй тур). В некоторых регионах использовалась мажоритарная система относительного большинства с однотуровым голосованием, где кандидату для избрания достаточно было сразу получить больше голосов избирателей, чем его соперникам.
  Для того, чтобы результаты выборов отражали волю как можно большего числа граждан, то есть для повышения их легитимности, устанавливались условия для признания выборов состоявшимися в зависимости от активности избирателей. В частности, более половины субъектов Федерации в своих законодательных актах зафиксировали, что состоявшимися выборы признаются в случае, если в них приняло участие не менее 25% избирателей, включенных в списки.
  В Алтайском крае, Астраханской, Мурманской, Рязанской, Тамбовской областях и ряде других регионов “порог” явки избирателей был выше и составлял 35%, а в некоторых субъектах — 50%.
  Отрадно отметить, что избиратели действительно восприняли выборы как механизм непосредственного осуществления принадлежащей им власти и проявили достаточно высокую активность. Например, в 1995 г. все выборы глав администрации субъектов Федерации были признаны состоявшимися. В первом туре было избрано десять глав исполнительных органов государственной власти, еще четыре избраны в результате повторного голосования. Эта тенденция сохранилась и в 1996 г. Во время общих выборов избрано 28 руководителей, 17 избраны при повторном голосовании. Еще двое — Президент Республики Марий Эл и губернатор Тюменской области — были избраны в результате повторного голосования, проведенного в январе 1997 года.
  Между тем в ряде регионов по причине недостаточной активности избирателей или явно не выраженной ими на общих выборах поддерж

ки зарегистрированных кандидатов пришлось проводить повторные выборы. Так, в Краснодарском крае глава администрации был избран в декабре 1996 года только после проведения повторных выборов и со снижением порога явки избирателей. На первых выборах, признанных несо-стоявшимися, приняло участие менее 50% избирателей. В результате повторных выборов, проведенных в феврале 1997 года, был избран также глава администрации Агинского Бурятского автономного округа (в октябре 1996 года на выборах баллотировалось только два кандидата, и ни один из них не получил более 50% голосов избирателей, необходимых для избрания).
  Оценивая в целом степень и качество законодательного обеспечения выборов руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, следует признать, что в большинстве своем региональные законы соответствуют Конституции Российской Федерации и Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”. Более того, многие из них содержат дополнительные гарантии избирательных прав граждан.
  Данное обстоятельство немаловажно еще и потому, что результаты выборов имели существенное значение не только для регионов, но и для страны в целом, ибо с ними напрямую связан, как известно, процесс формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в состав которого, согласно действующему законодательству, наряду с представителями законодательных органов входят главы исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате проведенных выборов состав Совета Федерации обновился почти на 17%.
  Говоря о составе избранных глав исполнительных органов государственной власти, отметим, что на момент избрания восемь из них ранее являлись депутатами Государственной Думы Федерального Собрания и столько же возглавляли законода

Журнал российского права № 12 — 1997

12

тельные органы государственной власти субъектов Федерации. Среди избранных — работники органов государственной власти субъектов Федерации, руководители предприятий и организаций различных форм собственности, а также общественных организаций. Из пяти женщин, баллотировавшихся на эти высокие посты, лишь одна — В.Т. Броневич — избрана губернатором (Корякского автономного округа).
  В 36 субъектах Российской Федерации избиратели отдали предпочтение действующим главам исполнительных органов власти. При этом за них голосовало абсолютное большинство избирателей соответствующих округов, несмотря на весьма серьезную конкуренцию среди претендентов.
  Для тех, кто интересуется качественным составом претендентов на должность главы исполнительной власти, отметим, что в большинстве регионов выдвигались действующие главы администрации, а также баллотировались 26 депутатов Государственной Думы и семь помощников депутатов федерального уровня, 12 председателей и заместителей председателей законодательных органов государственной власти регионов, 73 хозяйственных руководителя, предпринимателя и банкира, 19 лидеров и функционеров общественно-политических организаций и движений, 12 ученых, шесть военнослужащих, семеро временно не работающих. Среди кандидатов более половины были в возрасте от 41 до 50 лет.
  Всего же в ходе выборов глав исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации за этот период было зарегистрировано около 350 кандидатов, или от двух до четырнадцати человек на одну выборную должность. Наибольшее количество претендентов отмечено в Санкт-Петербурге, минимальное (по два) — в Астраханской и Ярославской областях, Еврейской автономной области, Агинском Бурятском и Ханты-Мансийском автономных округах.
  Наибольшая активность избирате

лей отмечалась в Кабардино-Балкарской республике — 97,7%. Более 70% избирателей приняли участие в выборах глав исполнительной власти в Республике Татарстан, Республике Калмыкия, Республике Тыва, Белгородской и Тверской областях. Менее 40% избирателей участвовало в выборах в Амурской, Ленинградской, Сахалинской, Тюменской областях, а также при повторном голосовании в Свердловской, Московской, Пермской и Камчатской областях.
  Примечательно, что второй тур голосования несколько отличался от первого по числу проголосовавших. Например, при повторном голосовании почти повсеместно на избирательные участки пришло на 5—14% меньше избирателей, чем в первом туре. И только в четырех регионах — Алтайском и Ставропольском краях, Кировской и Псковской областях — в повторном голосовании приняло участие больше избирателей. В трех из четырех субъектах Федерации, где проходили повторные выборы, активность избирателей выросла.
  Обычно у специалистов в области избирательных технологий интерес вызывает ход голосования с использованием переносных избирательных ящиков. Такой способ волеизъявления имеет как бы две составляющие. С одной стороны, речь идет об обеспечении граждан возможностью проголосовать, если они по уважительным причинам не смогли это сделать на избирательном участке, а с другой (и это не секрет) — при такой форме голосования сложнее проконтролировать тайну волеизъявления и соблюдение некоторых других избирательных процедур.
  На выборах глав исполнительных органов государственной власти в Вологодской, Псковской, Рязанской областях, Коми-Пермяцком и Агинском Бурятском автономных округах более 5% избирателей голосовали с использованием переносных избирательных ящиков, что превышает аналогичные средние показатели при проведении выборов на федеральном и региональном уровнях. Конечно, во многом это связано с объ
Журнал российского права № 12 — 1997

13

активными причинами, такими как отдаленность малых населенных пунктов от мест голосования, отсутствие достаточного количества транспорта и финансовых ресурсов, и рядом других особенностей. И в то же время здесь есть повод для размышлений организаторам выборов, законодателям и аналитикам.
  В отличие от избирателей, в целом весьма активно использовавших свое избирательное право, низкую активность, а подчас и незаинтересованность, особенно на этапе выдвижения кандидатов, продемонстрировали на выборах избирательные объединения. Так, из более чем 300 кандидатов, претендовавших на эту должность в 1996 г., подавляющее большинство выдвинуто инициативными группами избирателей, и только 60 представляли избирательные объединения. И это при том, что около четырех тысяч действующих в регионах общественных объединений в соответствии с законодательством и своими уставами могли принять участие в выдвижении кандидатов. Всего же воспользовались этим правом на выборах 1995-1997 гг. лишь 2,5% общественных объединений, выдвинувших своих кандидатов в 48 субъектах Российской Федерации.
  Безусловно, выдвижение кандидатов избирателями предполагает более простую процедуру, чем выдвижение их партиями и общественными объединениями, да и кандидаты нередко предпочитают не показывать свою партийную принадлежность.
  Одновременно нельзя не отметить и то обстоятельство, что, вопреки требованиям ст. 18 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, в законодательных актах Ленинградской, Читинской, Псковской и Костромской областей отделения общероссийских и межрегиональных избирательных объединений не признаются субъектами выдвижения кандидатов.
  В последнее время все чаще внимание общественности акцентируется на том, насколько претендующие на выборные должности кандидаты

пользуются авторитетом и поддержкой среди своих избирателей и насколько предлагаемые ими предвыборные программы удовлетворяют запросы граждан. Об этом можно судить хотя бы по тому, что избиратели не так уж редко заполняют графу бюллетеня: “против всех кандидатов”. В ряде субъектов Российской Федерации весьма высоким (более чем в полтора-два раза выше среднего показателя по Российской Федерации) был именно этот показатель. В Ханты-Мансийском автономном округе, где кандидатами были зарегистрированы глава администрации и его первый заместитель, против обоих кандидатов проголосовало более 14% избирателей, в Еврейской автономной области и Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе — свыше 11%, в Курганской области в первом туре — 10,4%, а во втором (когда выборы были безальтернативными) — 31,9%, в Магаданской и Мурманской областях, Корякском, Ненецком и Чукотском автономных округах — свыше 8%.
  Одна из особенностей выборов глав исполнительных органов государственной власти заключается в том, что почти в 40 субъектах Российской Федерации они проводились одновременно с выборами депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти либо с выборами органов местного самоуправления, а иногда и с выборами федерального уровня.
  Специалистам хорошо известны преимущества такого совмещения, и в первую очередь, финансовые, равно как и определенные трудности, которые испытывают избирательные комиссии и, главным образом, избиратели, работая одновременно с пятью и более бюллетенями разного уровня выборов.
  Не затрагивая весь перечень проблем, возникающих в период подготовки и проведения совмещенных выборов, остановлюсь только на некоторых правовых аспектах. А именно, на возложении на избирательные комиссии, сформированные для подготовки и проведения выборов на федеральном уровне, дополнитель

Журнал российского права № 12 — 1997

14