Журнал Российского права, 1997, № 10


                Конституционное развитие института президента в государствах — участниках СНГ




Л.А. Окуньков

В юридической литературе, посвященной институту президента, его взаимоотношениям с парламентом и правительством, главный упор делается не на создании в существующих условиях совместной слаженной и эффективной работы, а на «глобальных» проблемах коренного реформирования, внесения новых поправок в конституции. В основном предложения сводятся к переделу: кому предоставить больше либо меньше полномочий — исполнительной или законодательной ветви власти. Одни авторы хотели бы видеть более сильный парламент, который мог бы ограничивать власть президента и правительства. Другие, напротив, настаивают на предоставлении большей самостоятельности и простора действий президенту для проведения более эффективной политики. И гораздо меньше усилий и внимания уделяется достижению взаимодействия между ведущими политическими структурами, создания взаимно сильных ветвей власти, уравновешивающей системы сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс власти. Проблема конституционного сотрудничества властей не теряет своей актуальности и в США, и в развитых европейских странах. Но наиболее болезненной и трудно разрешаемой она становится там, где институты гражданского общества, демократии находятся в зачаточном состоянии. Наше поколение уже было очевидцем «холодной войны» между парламентом и президентом в России, на Украине, в Беларуси, Казахстане и других странах ближнего зарубежья.
  Главная отличительная черта новой государственности, складываю


Окуньков Лев Андреевич — директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

щейся в государствах — участниках СНГ, состоит в том, что система и структуры власти вследствие таких конфликтов приобретают хроническую неустойчивость, теряют жизнеспособность. Быстротечные конституционные реформы легализировали такие «механизмы» разделения властей, которые не столько противостоят, сколько содействуют образованию авторитарного режима и даже инициируют элементы тоталитаризма. Вновь приобретенные институциональные дефекты власти, неудачные заимствования зарубежного опыта создают «взрывоопасные» участки в ее структурах, сила которых пока недооценивается. В политических и общественных кругах ближнего зарубежья, видимо, отсутствует достаточно ясное понимание необходимости существования реальной системы разделения властей как обязательного элемента демократического правового государства. Среди большинства политических лидеров преобладает авторитарное восприятие власти и лишь внешне просматривается уважение к ценностям плюралистической демократии. Вообще для политической элиты и управленческой среды характерно игнорирование оправдавших себя в мировой практике системы сдержек и противовесов, не допускающих узурпации или накопления полномочий одной ветви власти за счет другой. В последние годы в массовое сознание внедряется идеология преимущества сильной президентской власти. Предлагаемые оппонентами альтернативы иного пути политического развития весьма слабо освещаются для широкой общественности.
  Восхваление совершенств текстов конституций государств СНГ порой выходит за рамки языка научных исследований. Так, в одной из работ ут

Журнал российского права № 10 — 1997

3

верждается, что Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. «аккумулирует в себе все лучшее, что есть в практике конституционного развития государств — членов Содружества и западных демократий”¹. Аналогичные оценки можно видеть и по отношению к новым конституциям других государств СНГ. Подобные умозаключения построены, видимо, на политической ангажированности, а не на аналитическом восприятии конституционного развития государств Содружества. Формальное исследование конституционных норм без учета экономико-политических реалий, правоприменительной практики и конкретных общественных условий — малопродуктивно и даже позволяет квалифицировать конституцию страны с авторитарным режимом как некое «воплощение общепризнанных принципов и норм”.
  Исторический опыт подтверждает, что становление демократических правовых государств — процесс весьма длительный и болезненный, особенно когда радикально меняется экономический и общественный уклад. Некоторые страны ближнего зарубежья пережили за последние годы два пика. За первой волной демократии (1989-1991 гг.) последовал откат в сторону образования авторитарных элементов в политических режимах. На фоне конфронтации между президентом и законодательным органом создатели новых конституций в первую очередь укрепляли президентскую власть, позиции исполнительной власти. И отнюдь не стремились к творческому использованию достижений европейского и мирового конституционного опыта. Слепое копирование зарубежных моделей отмечали многие правоведы и политологи. Так, в декабре 1991 г. члены экспертной группы по правовой оценке проекта конституции Республики Казахстан видные ученые С. Зиманов, М. Бай-маханов, С. Сабикенов, Н. Мухитдинов, В. Трошихин, А. Аргынбаев и другие указывали, что одним из основных недостатков предлагаемого проекта «является весьма слабое от

ражение в нем конкретных условий и особенностей развития республики и ее народа. Кроме названия «Республика Казахстан” нет свидетельств того, что этот документ относится именно к нашей республике, которой, помимо решения общих задач, предстоит преодолеть последствия антинародной национальной политики, по существу колонизаторской, в экономике, в межнациональных отношениях, культуре, образовании, воспитании, формировании этнического сознания”¹ ². На первом этапе это в известной мере был обусловленный шаг для «становящихся на ноги” государств из числа республик бывшего Союза ССР. Их конституции, принятые в 1978 г., в основном состояли из однотипных норм и исходили из концепции социалистического развития. Заметим, что с коренной ломкой политической системы нерешенных проблем в основных законах этих государств было не меньше, чем в российской Конституции того же периода.
  Закрепляя национальные особенности организации государственной власти, конституции государств СНГ имеют четкую линию на легализацию и укрепление президентской формы правления. При этом ряд правовых новелл в отношении института президента был использован из российского конституционного опыта. В отдельных странах Содружества полномочия главы государства приобрели не только доминирующее, но и явно «подавляющее” значение по сравнению с другими ветвями власти. К примеру, Конституция Азербайджана (1995 г.) институирует пост Президента в двух главах. Ключевая глава 2 «Основы государства” содержит три статьи (7-9), закрепляющие положение Президента как главы государства, как воплощение единства азербайджанского народа, как гаранта азербайджанской государственности, независимости и территориальной целостности государства,

Журнал российского права № 10 — 1997

¹ Новые конституции стран СНГ и Балтии. М.: Манускрипт, 1997. С. 28.

² В кн.: Зиманов С. Конституция и парламент Республики Казахстан. Алматы, 1996. С. 43.

4

соблюдения международных договоров. Президенту посвящена и глава 7 “Исполнительная власть” (ст. 112-126 и др.). Об объеме и значимости его полномочий можно судить по ст. 122, в которой закреплены 30 полномочий Президента. Но даже такой обширный перечень не является исчерпывающим. Оригинальность этой Конституции проявляется и в ч. 2 ст. 8, согласно которой Президент определен еще и как гарант независимости судебной власти. Заметим при этом, что в соответствии со ст. 10 исполнительная власть принадлежит Президенту, а государственная власть организуется согласно принципу разделения властей. Следовательно, гарантом-то судебной власти выступает исполнительная власть?!
  Правда, другие конституции в главе 1 (основы конституционного строя) не уделяют столь существенного внимания институту президента. Так, в 20 статьях общих положений (раздел 1) Конституции Украины (1996 г.) Президент вообще не упоминается, а в аналогичном разделе Конституции Армении о нем говорится лишь в одной статье. Статутные положения сконцентрированы здесь в главах, специально посвященных этому институту. Центральное место занимает регламентация его полномочий, порядка выборов, характеристика места и роли главы государства в проведении внутренней и внешней политики, координации деятельности органов власти и, в первую очередь, участие в законотворческой деятельности.
  Значительные различия в конституциях выявляются прежде всего в содержании полномочий и взаимоотношений президента и правительства. Речь идет о подотчетности и ответственности правительства, в частности, в решении вопроса о вотуме недоверия ему и его последствиях для парламента и правительства. Так, в Армении в случае принятия решения о выражении недоверия Правительству Премьер-министр представляет Президенту Республики заявление об отставке Правительства (ст. 74). В отличие, например, от России Президент Армении

не обладает правом выбора: либо распустить Парламент, либо отправить в отставку Правительство. Если Национальное Собрание выражает недоверие Правительству, то Президент согласно ст. 55 (п. 4) Конституции в двадцатидневный срок принимает его отставку, назначает Премьер-министра и формирует Правительство.
  Покончив с советской традицией, когда подготовка и само содержание республиканских конституций тщательно контролировалось и согласовывалось общесоюзным центром, разработки новых основных законов в государствах, образованных на территории бывшего Союза ССР, находились полностью в автономном режиме. В этом смысле утверждение, что все конституции государств — участников Содружества объединяет общий концептуальный подход, представляется сомнительным.
  На наш взгляд, трудно выявить и общую тенденцию в конституционном развитии стран, входящих в СНГ. Внешнее сходство конституционных текстов слишком мало говорит о внутреннем единстве и адекватности их исторического развития и политической практики. Все, в конечном счете, определяет конкретный ход событий, который весьма специфичен для каждой страны Содружества. Пока можно обнаружить лишь некоторые относительно схожие явления по группам государств Закавказья, Центральной Азии и республик с преобладающим славянским населением.
  1.  В республиках, где законодательная власть имела достаточно прочные позиции и сумела избежать лобового столкновения с президентом, конституции закрепили более высокий, чем в других республиках, статус парламента, в том числе его контрольные полномочия в отношении исполнительной власти. Предусмотрено, в частности,согласование с парламентом не только кандидатур премьер-министра, но и других членов кабинета министров, возможность подвергнуть импичменту любого члена правительства, создание

Журнал российского права № 10 — 1997

5

следственных парламентских комитетов, ответственность правительства перед законодательным органом.
  В государствах, где парламент и конституционный суд понесли серьезные политические потери в конфликте с президентом, это отразилось, в первую очередь, на ослаблении их влияния и уменьшении традиционных прерогатив. Как правило, здесь четко прослеживаются черты суперпрезидентской власти. Конституционные положения зримо возвышают главу государства над другими ветвями власти. Ряд политологов и го-сударствоведов к числу таких стран относят Азербайджан, Беларусь, Казахстан, Россию.
  2.   Весьма схожая ситуация складывается в отношениях между законодательной и исполнительной ветвями власти. Во многих странах ближнего зарубежья она характеризуется отсутствием должного взаимодействия. Это объясняется разными причинами. Причем давление на парламент со стороны правительства и исполнительной власти в целом особенно ощущается на бюджетном процессе и конечных результатах законотворчества, когда значительное число принятых парламентом законов блокируется президентским вето или другим путем (возвращение их президентом без рассмотрения по существу, в связи с нарушениями процедуры принятия). Нередки факты, когда исполнительная власть, желая срочно провести угодный законопроект через “упрямый” парламент, подключает для этого разнообразные средства воздействия, в том числе средства массовой информации, представителей общественности и т.п. Можно по-разному оценивать правительственные инициативы, но вряд ли дальновидно загонять парламент “в угол” в угоду правительству и президенту либо при сопротивлении парламентариев принимать крайние меры типа временных указов или постановлений правительства законодательного характера. Представляется, что депутаты вряд ли забудут такие уроки проведения в жизнь законодательных по сути решений. Впрочем, существует

точка зрения, что таким способом развязываются узлы противоречий между ветвями власти.
  3.   С нашей точки зрения, альтернатива политического развития государств — участников Содружества во многом обусловлена выбором формы правления, местом и ролью, которые отведены правительству в системе разделения властей.
  При парламентской форме правления подотчетность правительства законодательному органу закреплена, как правило, на конституционном уровне. Так, по Конституции Республики Молдова (1994 г.) Правительство несет ответственность перед парламентом (ст. 104). Парламентские прерогативы в отношении исполнительной власти проявляются не только в возможности отставки Правительства в связи с выражением ему недоверия, но и в других формах контроля и участия парламента в формировании Правительства . Согласно ст. 82 Конституции “после консультаций с парламентским большинством Президент Республики Молдова выдвигает кандидатуру на должность Премьер-министра и на основании вотума доверия, выраженного парламентом, назначает Правительство”. В ней воспроизведена классическая западноевропейская формула назначения Правительства победившим на выборах блоком политических партий. В XX веке эта главная составляющая парламентаризма прошла проверку временем в парламентских республиках, а также в республиках со смешанной (парламентско-президентской) формой правления, где активные полномочия президента в области внешней политики сочетаются с не менее активным воздействием парламента на внутреннюю политику правительства, формирование которого в решающей мере зависит от парламентского большинства.
  Однако на практике возникает весьма сложная картина их взаимоотношений. Так, хотя Президент Республики Молдова выдвигает кандидатуру на должность Премьер-министра (ст. 98), однако назначение последнего полностью зависит от во

Журнал российского права № 10 — 1997

6

тума доверия парламента программе деятельности и всему составу Правительства. В то же время конституционная процедура роспуска парламента Президентом также воспринята (с небольшими коррективами) из западноевропейской практики. Роспуск допустим только при невозможности формирования Правительства или блокирования в течение трех месяцев принятия законов и в случае, если Правительство не получило вотума доверия в 45-дневный срок после внесения предложения, и только после отклонения предложения не менее двух раз.
  Конституции стран ближнего зарубежья весьма четко фиксируют исходный рубеж для президентской и парламентской форм правления. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом — такова незыблемая традиция президентских (Грузия, Таджикистан, Туркмения и др.) или президентско-парламентских республик (Беларусь, Казахстан). Правительство осуществляет свои полномочия до признания действительными выборов нового парламента государств с парламентской и парламентско-президентской формами правления (Молдова).
  Таким образом, особенности взаимоотношений «президент — парламент — правительство”, порядок назначения правительства и его ответственность перед президентом и (или) парламентом является главным критерием определения формы правления.
  4.  В политической жизни ближнего зарубежья постепенно утверждается верховенство президентской власти. Это выражается в «приращении” к уже имеющимся новых полномочий, а также в стремлении ее сторонников вывести главу государства за рамки разделения властей, сделать его неким арбитром (посредником) в спорах между различными ветвями власти. Трансформация в этом направлении обычно достигается не столько за счет общепризнанного авторитета президента, его высоких личных качеств, сколько изнурительной борьбой президента с

парламентом за дополнительные, более весомые полномочия. Противостояние и противоборство на политическом Олимпе во многих государствах Содружества имеет общие истоки и причины (менталитет единоличной власти, отсутствие развитого гражданского общества и сильных политических партий, личные амбиции лидеров). Главы исполнительной власти в 1990-1996 гг. сетовали на недостаточность их конституционных полномочий, на консерватизм депутатов и непринятие ими политической линии президента, требовали большей самостоятельности правительства и исполнительной власти в целом.
  Сам ход политических конфликтов президентов с законодательной властью убеждает в том, что, несмотря на громогласные политические заявления многих лидеров, эта борьба, за редким исключением, не имела под собой высокой цели. Укрепление позиций главы государства на конституционном уровне практически не повлияло на улучшение управляемости, эффективность принимаемых решений, адекватных потребностям экономики и государственности переходного периода. Во многих государствах ближнего зарубежья государственная власть пропитана коррупцией. В процессе принятия государственных решений нередко участвуют малокомпетентные, а порой просто безответственные и продажные политики. Чаще всего именно «наиболее талантливые” из них имеют не только доступ к президенту, но и становятся его фаворитами, занимают министерские и другие ключевые должности³. Заметим, что спустя некоторое время такие политики попадают в опалу, привлекаются к ответственности за грубейшие правонарушения и неблаговидные поступки. Аморальность многих представителей власти стала «притчей во языцех”.
  На развитие института президента в ближнем зарубежье не мог не

Журнал российского права № 10 — 1997

³ См.: Симонова Инна. Президент должен отвечать за все // Независимая газета. 1996, 26 нояб. С. 5.

7

оказать воздействия сложившийся на протяжении длительного времени образ генеральных секретарей ЦК КПСС — фактических глав государства. Стиль, методы их работы, взаимоотношения с руководителями высших и местных органов власти наложили свой отпечаток на политический образ почти всех президентов. Конституционная практика в СНГ показала, что разнообразие организации государственной власти мало влияет на ее суть, если политическая элита исходит из верховенства и исключительности власти президента. Такова позиция исследователей конституций стран СНГ и Балтии Ю.А. Дмитриева и Н.А. Михалевой, считающих, что “в республиках с президентской формой правления (Казахстан, Россия, Узбекистан, Туркменистан и др.) Президент фактически стоит над парламентом, осуществляя как глава государства высшую государственную власть”⁴.
  Предпринимая усилия по укреплению института президента, многие политические лидеры стран СНГ преследовали одинаковые цели, главными из которых были укрепление собственной власти и предотвращение развала государственных структур, хаоса в тяжелейший для экономики переходный период. Политическая ситуация в странах СНГ пока складывается в пользу усиления прерогатив президентов. К сожалению, преобладающий стереотип мышления не воспринимает идею преемственности власти. Хотя в условиях президентства власть не персонифицирована, не становится постоянной принадлежностью конкретного лица, в странах ближнего зарубежья она слабо воспринимается как власть соответствующего органа государства, которая регулярно обновляется путем выборов⁵.
  5.   Использование зарубежного конституционного опыта никогда не отрицалось политической элитой государств — участников СНГ. Содержание конституционных полномочий Президента Украины, их соотношение с полномочиями парламента, Кабинета Министров, других государственных органов, по мнению ук

раинских юристов, показывает, что Украину нельзя отнести ни к парламентскому, ни к президентскому типу республик. Это республика смешанного типа, что характерно и для других крупных государств (Российская Федерация, Казахстан, Франция)⁶. Такая форма правления, на их взгляд, является оптимальной для развития всех ветвей государственной власти. Президент Республики Казахстан Н. Назарбаев отмечает, что по своей структуре и юридической технике Конституция этого государства весьма сходна с конституциями таких демократических стран, как Франция, США, Корейская Республика, Турция, то есть с теми, которые на его взгляд, позволяют обеспечить координацию всех ветвей власти⁷. Представляется, однако, что ссылка на Конституцию США с провозглашенным ей жестким разделением властей вряд ли обоснована.
  Анализируя содержание конституций, мы обнаружим немало одинаковых подходов к организации государственной власти, хотя политическая практика и общий уровень демократии весьма далеки от европейских традиций. Причем правовые основы взаимоотношений президента, парламента и правительства в государствах СНГ — одна из тех областей, где наиболее наглядно проявилось влияние не западноевропейского, а российского конституционного опыта⁸. Практически все конституции, принятые в этих республиках после 1993 г., восприняли идею сильной президентской власти, подчинения (ответственности или подконтрольности) правительства президенту и ограничения прерогатив парламента. Конституционная практика такова, что глава правительства постоянно

Журнал российского права № 10 — 1997

⁴ Новые конституции стран СНГ и Балтии. М., 1994. С. 47.

⁵ Хеллман Дж. Конституции и экономическая реформа в переходный период // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1996, № 2. С. 35.

⁶ Коментор до Конституци Украши. М., 1996. С. 232.

⁷ См.: Толковый словарь Конституции Республики Казахстан. Алматы, 1996. С. 18.

⁸ См.: Арутюнян А.Ш. Институт Президента Республики Армения. Ереван, 1996. С. 200—201.

8

должен согласовывать свою политику с президентом. Доминирующая роль президента в системе политикоправовых институтов приобретает порой забытые формы просвещенного абсолютизма. Достаточно сказать, что главной особенностью президентской формы правления в Казахстане государствоведы и политологи этой страны считают то, что Президент стоит “над ветвями власти” и обеспечивает их согласованное функционирование и ответственность органов власти перед народом. Глава государства может в соответствии с конституционными процедурами не только отправлять в отставку Правительство, но и распускать Парламент, он назначает судей областных и нижестоящих судов, в определенных случаях издает указы, имеющие силу законов, и даже законы (п. 2 ст. 45)9. Президент Республики Казахстан Н. Назарбаев полагает, что элементы просвещенного авторитаризма неизбежны и “будет несправедливым требовать от Казахстана мгновенного перехода к состоянию конституционализма по подобию высокоразвитых стран”⁹ ¹⁰. Вероятно, статус президента был бы иным, если бы Президентом Казахстана был не столь авторитетный национальный лидер, как Н. Назарбаев. Но что будет, если главой государства после выборов станет иной политик — с диктаторскими амбициями? На наш взгляд, даже гипотетическая вероятность выбора такого президента, использующего конституционный статус для установления авторитарного режима, абсолютно игнорировалась создателями новых конституций.
  Несбалансированность сдержек и противовесов в отношении правительства и парламента очевидны. Так, некоторые основания роспуска парламента в конституциях стран Содружества вызывают, мягко говоря, удивление. Например, отрицательное заключение Конституционного суда Кыргызской Республики по выдвинутому Парламентом обви

9 Толковый словарь Конституции Республики Казахстан. Алматы, 1994. С. 42—43.

¹⁰ Там же. С. 15.

нению против Президента влечет за собой роспуск Законодательного Собрания этой республики (ст. 51 Конституции). Таким “элегантным” путем высший представительный орган превращается из обвинителя в обвиняемого.
  Вообще непоследовательность конституционных положений в части взаимоотношений и ответственности правительства и парламента являются особенностью политических систем в переходный период. Это особенно проявляется в тех странах, где президент по своему статусу возвышается над другими ветвями власти, хотя формально на конституционном уровне закреплен принцип разделения властей, институирова-ны правительство как высший орган исполнительной власти, а также глава правительства (премьер-министр), назначение которого обычно согласовывается с парламентом. Однако они выполняют в значительной мере роль громоотвода на шквал критики за непопулярные решения, в том числе инициированные самим президентом. Главы государств Содружества полностью контролируют правительство, ход законотворческой работы и обладают необходимыми полномочиями для принятия решений по всем важнейшим вопросам государственной жизни. Правительство обычно становится частью президентской команды и неукоснительно подчиняется ее неписаным законам. Подотчетность правительства парламенту при таком режиме правления носит фиктивный характер, поскольку вотум недоверия парламента нельзя реализовать в связи с несогласием президента, который может осуществить ответные акции против парламента (в виде его досрочного роспуска).
  Наиболее сильные позиции парламента закреплены в конституциях Грузии, Молдовы и Украины. Имея разные формы правления, они тем не менее во многом схожи. Так, заслуживает внимания включение в Конституцию Молдовы специального раздела “Отношения Парламента с Правительством”. Подобная регламентация их взаимодействия в раз

Журнал российского права № 10 — 1997

9

делах (главах), посвященных каждому из этих институтов власти, имеется также в Конституции Казахстана. Практически во всех государствах СНГ установлена, хотя и в разных пределах ответственность правительства перед парламентом. Так, в Республике Молдова Правительство несет ответственность перед Парламентом и предоставляет Парламенту, его комиссиям и депутатам необходимую информацию и документы, Правительство и каждый его член обязаны давать ответы на вопросы и запросы депутатов; Парламент может выразить недоверие Правительству (ст. 104 Конституции Республики Молдовы). Парламент Молдовы является главным действующим лицом при назначении Премьер-министра, за ним закреплена функция парламентского контроля за исполнительной властью в формах и пределах, предусмотренных Конституцией (ст. 65 и 82 Конституции).
  По Конституции Грузии назначение Президентом членов Правительства осуществляется только с согласия Парламента. При формировании Правительства вновь избранный Президент обязан представить его состав Парламенту. После обсуждения в соответствующих комитетах Парламент утверждает его большинством списочного состава депутатов. Весьма продуманно решены вопросы о порядке представления Парламенту новых кандидатур после отвода первых во время обсуждения (ст. 77 Конституции). Хотя члены Правительства ответственны перед Президентом (ст. 79), Парламент имеет необходимые рычаги воздействия на Правительство вплоть до возбуждения вопроса об отстранении от должности министров в порядке импичмента, в том числе за нарушение Конституции (ст. 64 Конституции). В отличие от российской практики, основные направления внешней и внутренней политики определяет Парламент, а не Президент. Задача главы государства — направлять и осуществлять эту политику.
  6.  Политическое развитие СНГ связано с большими трудностями в реализации идеи парламентаризма,

хотя формально она просматривается в ряде конституций. Опыт многих западноевропейских государств показывает, что согласовывать интересы законодательного органа с подотчетным ему правительством, как правило, легче в условиях парламентской формы правления. Это касается, в частности, выработки скоординированной государственной политики и достижения определенной степени гармонии в деятельности всего государственного механизма. При сравнительном анализе политической практики в ближнем зарубежье и развития европейского конституционализма отметим повсеместное укрепление позиций парламента в контроле за исполнительной властью практически во всех странах Европейского Союза (ФРГ, Франция, Италия и др.). После крушения фашистских режимов (Германия и Италия) в ходе второй мировой войны и тоталитарных режимов в Греции, Испании, Португалии в 60—70 гг. наблюдается интенсивное расширение демократических начал в организации государственной власти с целью недопущения возврата диктатуры, гегемонии одной из политических партий и идеологий. Для СНГ эта эпоха, к сожалению, еще не закончилась.
  Реальное представление о конституции каждой страны дает лишь сопоставление ее основных положений, принципов, конкретных статей с достигнутым уровнем демократии, защиты прав и свобод человека и гражданина. Формальная (писаная) конституция и ее фактическое содержание могут настолько отличаться друг от друга, что порой такой закон представляет собой остановившуюся в развитии застывшую структуру, а порой мертворожденного «конституционного выкидыша», испустившего дух еще до его обнародования. В этом отношении некоторые анахронизмы в «старых» конституциях ряда стран Западной Европы не имеют ничего общего с бездействующими конституционными нормами и «высокими» гарантиями в странах ближнего зарубежья.

Журнал российского права № 10 — 1997

10

  Конституции государств — участников СНГ, будучи одним из главных политико-правовых результатов проводимых реформ, в свою очередь порой весьма противоречиво влияют на настоящее и будущее развитие государства, на баланс и взаимодействие ветвей власти и в конечном счете на их движение к демократии или, напротив, скатыванию к авторитарным режимам. Как уже отмечалось, политические лидеры, идеологи новых основных законов, видят в них лишь позитивные черты. Создатели их полагают, что они творчески обобщили и включили в конституции все лучшее, что накоплено конституционным развитием стран Европы. Однако анализ конституционных новелл показывает, что заимствованы не только прогрессивные, но и негативные, во всяком случае, достаточно спорные, по оценкам ведущих государ-ствоведов, положения. Так, известна многолетняя дискуссия во Франции по поводу ст. 16 Конституции этой страны, предложенной Ш. де Голлем. Широкие полномочия Президента по применению мер чрезвычайного характера при серьезной угрозе функционированию властей оценивались как диктаторские. Обратимся к содержанию этой статьи: “Когда институты Республики, независимость нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование конституционных государственных властей прекращено, Президент Республики принимает меры, которые диктуются этими обстоятельствами, после официальной консультации с Премьер-министром, представителями палат, а также с Конституционным советом. Он информирует об этом нацию посланием...” (ст. 16 Конституции Франции). Отношение к этой правовой норме не изменилось и после отставки Ш. де Голля, хотя уже более 30 лет это полномочие Президентами не применялось и стало

резервным. Упомянутая статья практически в том же виде воспроизведена в Конституции Казахстана¹¹. Правда, по мнению казахских специалистов (С. Лукпановой), круг чрезвычайных обстоятельств и меры, которые находятся в распоряжении Президента Казахстана, очерчены точнее, что дает возможность сдерживать его действия в строго названных в ст. 44 рамках¹¹ ¹².
  В плане сравнительного исследования важно отметить ряд позитивных черт в регламентации институтов власти в государствах ближнего зарубежья, которые отсутствуют в Конституции России (например, контрассигнация правительством указов президента — Украина и Беларусь, более четкое определение статуса президента в Армении, Грузии, на Украине по сравнению с Россией, Беларусью, Азербайджаном и др.).
  Конституционная практика показывает также, что ряд республик (Узбекистан, Кыргызстан, Молдова) сумели найти свои пути сотрудничества властей, избежали затяжных политических конфликтов, несмотря на примерно одинаково трудные экономические преобразования.
  В то же время в ряде стран (Россия, Беларусь, Казахстан, Украина) борьба за власть между парламентом и президентом, за утверждение каждым своего взгляда на будущую государственность велась весьма жестко и бескомпромиссно и чаще всего заканчивалась не в пользу законодательного органа. По логике политических реалий эти парламенты были обречены на поражение, поскольку

¹¹ Президент “в случае, когда демократические институты, независимость и территориальная целостность, политическая стабильность Республики, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства, после официальных консультаций с Премьер-министром и председателями палат Парламента Республики принимает меры, диктуемые названными обстоятельствами, включая введение на всей территории Казахстана и в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, применения Вооруженных Сил Республики, с незамедлительным информированием об этом Парламента Республики” (ст. 44, п. 16 Конституции Казахстана).

¹² См.: Лукпанова С. Институты Президентства во Франции и Казахстане (опыт сравнительного анализа) // Казахстан и мировое сообщество. №4, 1996. С. 85.

Журнал российского права № 10 — 1997

11

не имели мощных рычагов контроля за исполнительной властью и широкой общественной поддержки. Как уже отмечалось, некоторые политологи называют созданные на постсоветском пространстве государства (за исключением государств Балтии) суперпрезидентскими республиками с ярко выраженной тенденцией персонализации государственной власти. Характерно и другое обстоятельство. Контрольные полномочия парламентов в большинстве государств Содружества, переписанные из европейских и американской конституций, не смогли найти опору в политической жизни общества, в деятельности политических партий и в общественном мнении. Не случайно многие конституционные ценности, права и свободы оказались либо фиктивными, либо бездействующими. Повсеместно провозглашенный принцип разделения властей постепенно трансформируется в принцип взаимодействия законодательной и исполнительной властей под патронажем президента. Парламент в политической жизни отодвигается на “третий план” — после президента и правительства. Это характерно для тех стран, где ключевые рычаги системы сдержек и противовесов находятся в руках президента. При конфликтах парламента с правительством президент практически всегда защищает позиции исполнительной власти, что подтверждает неэффективность его арбитражных функций.
  В государствах СНГ типичны не парламентские, а президентские и смешанные формы правления, в которых решающая роль в управлении государством отводится не парламенту, а президенту. Только в некоторых странах наблюдается относительный паритет парламента и президента. Сравнивая внешне похожие конституционные положения, определяющие роль президента и парламента, обнаруживаем весьма любопытные национальные особенности. В одних странах (Азербайджан) от имени государства может выступать президент и лишь в определяемых конституцией пределах — парламент, в других — парламент и пре

зидент, в третьих — президент и парламент, а в отдельных государствах — только президент.
  Непоследовательность в изложении конституционных принципов и норм является «ахиллесовой пятой” многих конституций. Сошлемся на упомянутую ст. 10 со ст. 3 (п. 3 и 4) Конституции республики Казахстан: «Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также парламенту Республики в пределах его конституционных полномочий. Правительство Республики и иных государственных органов выступает от имени государства в пределах делегированных им полномочий”. Нетрудно убедиться, что в этой части ст. 3 своеобразно расставлены приоритеты: «выступления от имени народа и государства” для высшего представительного органа — Парламента (ст. 49) — ограничено пределами его конституционных полномочий, а для Президента такое ограничение отсутствует. Что же касается исполнительной власти, которую возглавляет Правительство, то оно выступает от имени государства в пределах делегированных им полномочий, хотя Правительство является самостоятельным институтом власти, имеет конституционный статус и конституционные (а не делегированные) полномочия.
  По Конституции Казахстана (п. 4 ст. 3), «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов”. Для раскрытия сути этого положения принципиальное значение имеет ст. 40 (п. 1 и 2), согласно которой Президент является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики, символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, сама идея единства государственной власти реализу

Журнал российского права № 10 — 1997

12

ется прежде всего через институт Президента.
  Однако не все столь однозначно. В современной политологии и юриспруденции обоснованно обращается внимание на то, что депутатская поддержка президента «очень упрощает действие Конституции»¹³. Здесь обычно не возникает серьезных осложнений в решении вопросов, когда необходимо участие как президента, так и палат парламента. Имеется в виду прежде всего сфера законотворчества, где конечный результат — принятый закон — является «совместным продуктом» деятельности парламента, президента и правительства. Еще более актуальным представляется возможность выработки ими согласованной внутренней и внешней политики для преодоления социальных потрясений при реформировании общественно-политической системы и экономического уклада.
  К сожалению, такая конструкция взаимодействия властей, основанная на сотрудничестве президента, парламента и правительства, представляется практически почти недостижимой для переходного этапа развития большинства государств — бывших республик СССР. Объективные экономические трудности, резкое падение жизненного уровня основной части населения в сочетании с беспринципностью и противостоянием в политической элите рождает совершенно нетипичные симбиозы сосуществования полярных, постоянно конфликтующих институтов власти.
  Политические реальности ближнего зарубежья таковы, что народ в ряде государств с завидным упрямством избирает разнополюсных по политической ориентации парламент и президента. Конституционные формы и методы разрешения конфликтов между ними крайне несовершенны, что усугубляется также отсутствием устойчивых политических обычаев и сложившейся практики. В самом деле, возможность рос

¹³ Арутюнян А.Ш. Институт Президента Республики Армения. Ереван, 1996. С. 253.

пуска парламента (в России — Государственной Думы) многие расценивают как позитивный элемент конституционного разрешения политического кризиса, противоборства законодательной и исполнительной власти. Но при этом не учитывают последствия такой акции. Ведь не исключено, что в результате новых выборов законодательная власть может еще более «полеветь и покраснеть».
  Не учитывать новые политические явления могут только авторитарные режимы. А вот для конституционной практики Франции это означает, что Президент — представитель правых сил — вынужден поделиться властью с Парламентом, поскольку именно победивший политический блок будет формировать Правительство — высший орган исполнительной власти. Такие же последствия следуют, если политическую «окраску» Президента и парламентского большинства поменять местами. Последние выборы означают последнюю политическую волю избирателей. И здесь есть своя логика.
  Иное положение складывается в ближнем зарубежье. Здесь при наличии примерно аналогичных конституционных формулировок практически никто не предполагает возможности подобных решений, хотя роспуск парламента постоянно «на слуху» и инициируется представителями как исполнительной, так и законодательной власти. Однако представить, что действующий Президент России предложит левым силам (если они победят в результате новых парламентских выборов)определить состав Правительства, могут лишь наивные избиратели. Перспектива выборов оппозиционного Президенту парламента вряд ли прогнозировалась создателями российской Конституции 1993 года. Они, вероятно, считали, что российская Государственная Дума будет всегда идти в русле президентской политики. На наш взгляд, сама идея досрочного роспуска Президентом законодательного органа в условиях нерешенности острейших социально-экономиче

Журнал российского права № 10 — 1997

13

ских проблем выглядит явно провокационной. Только неискушенный в политике человек может надеяться, что выиграть выборы в ближайшие полгода может поддерживающий Президента блок партий типа НДР, а тем более “Демократический выбор России”. Однако политический цикл в отношениях “президент — парламент” может строиться и по другой схеме (Беларусь). Кстати, аналогичное положение уже существует в некоторых странах Восточной Европы, где приход социал-демократов или «левого блока” уже не воспринимается как политическая катастрофа, государственный переворот и т.п.
  Таким образом, традиционные конституционные формулы, регламентирующие роспуск парламента и отставку правительства, применяющиеся во Франции и ряде других западноевропейских стран, приобретают совершенно иную политическую интерпретацию в России и других государствах СНГ. Здесь победа оппозиции на парламентских выборах ни формально, ни фактически не связана с отставкой правительства. Тем самым заранее «запрограммировано”, что только президент и его команда имеют право на выбор и «неприкасаемость” своего политического курса. Конечно, избиратели надеются, что избранный ими новый парламент будет принимать законы, отражающие их интересы. Однако реальную политику осуществляют не законодатели, а президент и правительство. Положение таково, что преодолеть вето президента на принятые парламентом законы практически почти невозможно. В ряде государств складывающаяся ситуация, к сожалению приводит к политческой стагнации власти.

Заключение
  Сторонники «президентского варианта” баланса разделения властей считают его единственно оптимальным для демократического развития государств с переходной экономикой. При этом заведомо игнорируются го

сударственные режимы в странах, где достаточно устойчиво действует парламентская форма правления (большинство стран ЕС). К тому же различные варианты президентских форм правления не доказали своих преимуществ ни в политической, ни в главной, — социально-экономической сферах жизни. Падение жизненного уровня, длительный экономический кризис, коррумпированность государственных служащих — таковы главные черты развития многих государств постсоветского пространства. Образно говоря, «дети демократии” вместо бурного взросления сразу же начинают чахнуть от недоедания, преступности, невыполнения государством своих обязательств перед обществом.
  Научная объективность требует весьма критической оценки конституционного развития любой страны, ибо фактическая Конституция неизмеримо выше любых самых совершенных формулировок закона. С этой точки зрения конституции многих государств Содружества не дают представления о реальном соотношении ветвей власти. К примеру, «судьбоносная роль” Президента Ниязова общеизвестна, хотя Конституция Туркменистана (раздел III «Система органов власти и управления”) не акцентирует внимания, в отличие от своих аналогов в Азербайджане, России, Украине, Беларуси, на особой роли Президента. Напротив, главы 1 и 2 этого раздела посвящены главным образом высшему представительному органу народной власти — Халк маслахаты (Народному Совету) Туркменистана. Наряду с традиционными полномочиями, присущими представительному органу, предусмотрена и такая важная норма: его решения реализуются Президентом, Меджлисом и другими государственными органами в соответствии с их полномочиями (ст. 51 Конституции).
  Конечно, если судить только по конституционным нормам, то можно сделать вывод, что в этой республике последовательно реализуется в жизнь доктрина разделения властей. «Президент Туркменистана: проводит в жизнь Конституцию и законы,

Журнал российского права № 10 — 1997

14