Журнал Российского права, 1997, № 9


                Процесс законотворчества нельзя остановить




На вопросы парламентского корреспондента журнала отвечает Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.Н. Селезнев

— На этот раз парламентские каникулы заканчиваются 1 сентября, и Федеральное Собрание вновь приступает к законотворческой деятельности. Прежде чем говорить о программе работы новой сессии, не могли бы Вы, Геннадий Николаевич, рассказать об итогах предыдущей. Все-таки отталкиваться придется от сделанного.
  — Вначале немного статистики. За период с 1 января по 24 июня 1997 года Государственная Дума приняла 189 федеральных законов. Создан хороший задел на осеннюю сессию: в первом чтении принято 112 законопроектов, 11 — во втором. Над ними нам и работать.
  За цифрами, которые я назвал, стоит очень и очень многое. Мы значительно продвинулись в создании кодифицированного законодательства. В результате кропотливой совместной работы Госдумы, Президента, Совета Федерации Правительства приняты Воздушный и Лесной кодексы Российской Федерации. Особое значение имело принятие такого фундаментального кодифицированного акта, как Земельный кодекс, работа над которым началась еще в 1995 году. В нем— 142 статьи, которые подробно определяют полномочия всех органов власти в отношении землепользования, методов управления земельными ресурсами, охраны земли, права собственности на землю, оборота участков, платы за пользование землей.
  Мы надеялись, что принятие Земельного кодекса, безусловно, упорядочит земельные отношения в стране, поможет повысить эффективность использования земельных ресурсов. Однако, как вы знаете, кодекс не

подписан Президентом. Это означает, что работа над ним будет продолжена.
  В центре внимания Госдумы находились также вопросы федеративных отношений, национальной и региональной политики. По мнению большинства депутатов, ключевое значение имеет Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. Он устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий, делегирования части полномочий.
  — Но закон отклонил Совет Федерации...
  — К сожалению, так случилось. Сейчас согласительная комиссия пытается найти способы разрешения спорных моментов.
  Да и вообще законотворчество — процесс противоречивый, требующий не только проявления мудрости, но и большого терпения.
  Повторно рассмотрен Федеральный закон “Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами”. В редакции, предложенной согласительной комиссией, закон ориентирован в первую очередь на налаживание деловых отношений внутри областей, краев с автономными округами, на реализацию их конституционных полномочий.
  Пристальное внимание уделялось и становлению местного самоуправления. Мы рассмотрели

Журнал российского права № 9 —1997

3

Закон “О финансовых основах местного самоуправления». Совет Федерации вначале его отклонил, потом все-таки принял на основе предложений согласительной комиссии. Этот правовой нормативный акт предусматривает, в частности, разграничение доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Закон направлен на увеличение собственных доходов муниципальных образований. Но пока закон окончательно не принят.
  Нельзя не сказать и о Федеральном законе “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”. Его проект активно обсуждался в субъектах Федерации. Предложения с мест были включены в текст. К сожалению, закон отклонен Президентом.
  Внимание к инициативам, идущим от законодательных органов субъектов Федерации, — одна из особенностей законотворческой деятельности Госдумы.
  Дума приняла в третьем чтении внесенный Хабаровской краевой Думой Закон “О внесении дополнений в Федеральный закон “О банках и банковской деятельности”. Правовым нормативным актом предусматривается предоставление контрольным органам субъектов Федерации информации по операциям и счетам.
  — Подобные инициативы исходили и из других законодательных органов?
  — Алтайское краевое Законодательное собрание внесло пакет законопроектов об усилении государственного регулирования алкогольной продукции.Законопроект “О полномочиях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах международных и внешнеэкономических связей и порядке их координации» внесен по инициативе законодателей Сибири и Дальнего Востока, ведущих активную приграничную торговлю и имеющих

внешнеэкономические связи с Японией, США, Кореей и другими странами. Такой правовой нормативный акт необходим для того, чтобы у России имелась единая внешняя политика.
  Конституция Российской Федерации предполагает иметь, как минимум, 13 конституционных федеральных законов. Госдумой первого и второго созыва принято шесть. Пять вступили в силу и действуют, хотя некоторые из них уже нуждаются в переосмыслении, корректировке.
  Специалистами намечено принятие в первом чтении Уголовно-процессуального кодекса. Это серьезный шаг в укреплении судебной системы, обеспечении правопорядка, создании цивилизованных взаимоотношений как между различными силовыми ведомствами, так и между ними и гражданином.
  — Депутатов Госдумы нередко упрекают в том, что они недостаточно настойчиво работают над блоком экономических законов и прежде всего, мол, не принимают те, которые могли бы наладить рыночные отношения. Что Вы можете сказать по этому поводу?
  — Данное утверждение абсолютно не соответствует истине. Дума никогда не являлась тормозом на пути реформирования экономики. Более того, мы даем зеленую улицу законодательным инициативам и Президента, и Правительства, и субъектов Федерации.
  Госдума приняла Федеральный закон “О свободных экономических зонах», который нацелен на стимулирование инвестиционной деятельности при активном участии отечественных и зарубежных инвесторов.
  Один из самых сложных нормативных актов, разрабатываемых депутатами совместно с Правительством и законодательными собраниями субъектов Федерации, связан с соглашением о разделе продукции. После принятия в 1995 году базового закона был

Журнал российского права № 9 —1997

4

разработан законопроект “Об участках недр и месторождениях полезных ископаемых, правопользование которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции”. Для Госдумы очевидна и понятна большая заинтересованность ряда регионов в таком законе. В него вошел перечень из семи месторождений, включая Кура-нахское месторождение золота в Якутии и нефтяное на Сахалине.
  Рассмотрение Налогового кодекса Российской Федерации проходило под пристальным вниманием буквально всех граждан. Наконец-то закладывается новый правовой фундамент для всей системы налогообложения.
  Важное значение для решения экономических вопросов имеет правовая регламентация процесса приватизации. Дума приняла в третьем чтении Федеральный закон “О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества Российской Федерации”. Правовой нормативный акт предусматривает более жесткий контроль за распоряжением государственной собственностью со стороны законодателей.
  Так что факты свидетельствуют: Дума не ослабляет внимания к экономическим проблемам, становлению рыночных отношений.
  — На заключительном заседании Госдумы произошел активный обмен мнениями по поводу социальных проблем, а точнее, ликвидации льгот ряду категорий граждан...
  — Действительно, ни одна из сфер внутренней и внешней политики не пользуется таким вниманием депутатов Госдумы, как социальная. Это закономерно, поскольку депутаты обязаны не только знать нужды и проблемы своих избирателей, но и помогать в их разрешении.
  К сожалению, обстановка в стране незавидная. Миллионы граждан не получают в течение многих месяцев зарплату, пенсии, социальные выплаты. Депутаты считают необходимым де

лать все возможное, чтобы оказать поддержку наименее защищенным и наиболее нуждающимся слоям населения.
  На предыдущей сессии Госдума приняла законы о повышении минимального размера заработной платы, пенсии и социальных льгот отдельным категориям граждан, законы “О базовой стоимости необходимого социального набора” и “О прожиточном минимуме в Российской Федерации”. К сожалению, эти чрезвычайно важные законы пока не поддержаны Советом Федерации и Президентом.
  На нынешней сессии будет продолжено обсуждение внесенного Правительством пакета законов об упорядочении системы социальных льгот с целью высвобождения средств для пополнения федерального бюджета. Полагаю, дискуссии будут жаркими и непростыми.
  Важное значение имеет принятый Федеральный закон “О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений”. Он направлен на конкретизацию механизма реализации ст. 54 Закона РФ “Об образовании” и предусматривает взаимосвязь размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений с уровнем средней заработной платы работников промышленности.
  В настоящее время средняя заработная плата в образовании составляет около 50 процентов от заработков в промышленности, что противоречит, кстати, Указу № 1 Президента Российской Федерации. Это порождает массовое и, главное, справедливое недовольство сотрудников образовательных учреждений, уход из учебных заведений наиболее квалифицированных кадров.
  — Когда мы говорим о величине зарплаты, то не всегда представляем, каков же прожиточный минимум.

Журнал российского права № 9 —1997

5

  — Мы приняли Закон “О прожиточном минимуме в Российской Федерации». Он устанавливает правовую основу для определения такого минимума и его использования при установлении минимальных государственных гарантий денежных доходов граждан и осуществлении мер социальной защиты населения.
  — Что собой представляет подобный минимум?
  — Стоимостную оценку потребительской корзины, а также обязательных платежей и сборов. Предусмотрено поэтапное (в течение пяти лет) приближение размера минимальной заработной платы к величине прожиточного минимума. В настоящее время ее размер составляет менее 20 процентов от прожиточного минимума. Законом предусмотрено введение государственной социальной помощи, в том числе и денежной, малообеспеченным гражданам.
  Значительное место в деятельности Госдумы отводилось пенсионному законодательству. Принят Федеральный закон “О повышении минимального размера пенсии, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации с 1 марта 1997 года”. Идет работа и над другими правовыми нормативными актами.
  — Известно, что значительное их число как бы перешло с прошлой сессии?
  — Четвертого июня 1997 года в первом чтении был принят проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в закон РФ “О занятости населения в Российской Федерации”. Он призван разрешить проблемы на рынке труда. Число безработных растет, в то же время нет средств на выплату пособий, хотя они являются единственным источником существования, причем порой на длительное время.
  В данном законопроекте меняется схема расчета пособия, которое будет зависеть не от сред

ней заработной платы, а от величины прожиточного минимума в регионе. Кроме того, если действующее законодательство не распространялось на уволенных в запас военных, то теперь они также попадают под действие будущего закона. В результате пособия должны увеличиться на 35-40 процентов, что несколько снизит социальное напряжение.
  — Ход рассмотрения в Госдуме проекта федерального закона «О секвестре расходов федерального бюджета на 1997 год”, внесенного Правительством, показал, что у нас отсутствует хорошо продуманная технология подготовки, рассмотрения и принятия федерального бюджета. К этой проблеме Вам, очевидно, придется вернуться на осенней сессии?
  — Придется. Депутаты не поддержали предложение Правительства РФ о так называемом секвестре, то есть снижении бюджетных расходов на сумму в 108 триллионов рублей, что сопоставимо с расходами на национальную оборону. Речь должна идти не о сокращении бюджета, а об увеличении доходов и, соответственно, расходов, а также об исполнении принятого Закона “О федеральном бюджете на 1997 год”.
  Будем также начинать работу и над бюджетом 1998 года. Здесь поможет недавно принятый Федеральный закон “О Бюджете развития Российской Федерации». Это своего рода тест для Президента и Правительства России на понимание будущего нашей страны.
  Предыдущий опыт показал, что мы торопимся с принятием бюджета на очередной год из-за чересчур сжатого срока. Именно это и заставило Палату собраться не 1 октября, а 1 сентября.
  — Над чем еще придется работать на нынешней сессии?
  — Трудно и перечислить. В портфеле уже около 250 проектов законов. Ждет принятый в

Журнал российского права № 9 —1997

6

первом чтении проект федерального закона “Об обеспечении территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации». Проект содержит правовые механизмы обеспечения территориальной целостности государства, порядка использования Вооруженных Сил против сепаратистских действий, а также правовые нормы оперативных действий Президента России по пресечению попыток раздела страны.
  Будут совершенствоваться законы: “О внесении изменений и дополнений в законы РФ “О статусе военнослужащих”, “О гражданской обороне”, “Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации и сотрудников федеральных органов налоговой полиции”.
  Продолжится работа над проектом федерального закона “О борьбе с коррупцией”, который занимает важное место в системе законов о борьбе с организованной преступностью; его давно уже ждут. На рассмотрении находится и федеральный закон “О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству”.
  В целях приведения в соответствие с Конституцией российского законодательства и в связи со вступлением в действие с 1 января 1997 года Уголовного кодекса РФ будут приняты Уголовно-процессуальный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Гражданский процессуальный кодекс, а также внесены изменения, сделаны поправки и дополнения в законы: “О милиции”, “Об оперативно-розыскной деятельности”, “О государственной охране” и другие.
  Надеемся на устранение противоречий в законах “О промыш

ленной безопасности”, “О безопасности гидротехнических сооружений”.
  Продолжится работа и над законом о банкротстве (несостоятельности) предприятий, который далеко не так прост, как кое-кому может показаться, над блоком других экономических законов.
  Обратите внимание: в одних случаях депутаты поддерживают правовое обеспечение рыночных механизмов экономики, в других — считают жизненно необходимым государственное регулирование определенных экономических сфер и секторов. Убежден, что приватизация и разумная, основанная на законе национализация — это неразлучные спутницы рыночных отношений.
  Так, Госдума продолжит дискуссию о содержании федерального закона “Об оценочной деятельности в Российской Федерации”, о внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О потребительской кооперации в Российской Федерации” и другие. Будем рассматривать и законы, связанные с национализацией.
  Теперь еще раз о моей оценке претензий к Госдуме. Становлению нормальных экономических отношений в условиях рынка мешает отсутствие ясности в проведении реформ у самих реформаторов. В результате внутриполитическая ситуация в России не претерпела за год каких-либо изменений к лучшему. Мешает упорное желание продолжать монетаристский курс, неготовность исполнительной власти к проведению необходимой, по мнению многих специалистов, корректировки экономической политики в интересах подавляющего большинства граждан. Не согласен я и с тем, что принятый Госдумой и одобренный Президентом Российской Федерации бюджет на 1997 год был необоснованным. Его попросту не сумели исполнить, и, прежде всего, в части получения доходов.

Журнал российского права № 9 —1997

7

  — Что еще, на Ваш взгляд, мешает налаживанию нормальной жизни общества, государства?
  — Нерешенность многих проблем в экономике, социальной сфере, армии, отношениях между центром и субъектами Российской Федерации, которая свидетельствует о явно недостаточной дееспособности властных структур. Вот почему, как и на прошлой сессии, в законотворческой деятельности большое значение придается правовому разрешению проблем государственного строительства и федеративных отношений.
  Кое-что мы попытались сделать. Если говорить о сфере федеративных отношений, Госдума приняла такие базовые законы, как “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Последний включен главой государства в число приоритетных. К сожалению, оба эти закона были отклонены Советом Федерации. В настоящее время по ним работает согласительная комиссия. Известно, с каким нетерпением эти законодательные акты ждут в субъектах Федерации. Конечно же, Палата постарается довести их до совершенства на осенней сессии.
  На осенней сессии 1997 года мы намерены рассмотреть по меньшей мере два законопроекта: о военных судах Российской Федерации и о Конституционном Собрании.
  — Когда Вы говорили о конституционных федеральных законах, то ничего не сказали о конституционном федеральном законе о Правительстве России, работа над которым шла несколько лет. Ряд проектов был отвергнут, и, в конце концов, за

кон попал для подписи на стол Президента.
  — Закон попросту не подписан, несмотря на то, что был одобрен Советом Федерации и что обеими палатами преодолено вето Президента. Налицо факт уклонения Президента РФ от возложенных на него частью 3 статьи 107 Конституции РФ обязанности в течение семи дней подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы и от возложенной на него частью 2 статьи 108 Конституции РФ обязанности в 14-дневный срок подписывать принятые Федеральным Собранием федеральные конституционные законы.
  Должен сказать, что речь идет о важнейшем правовом акте для всей структуры исполнительной власти России. В нем много принципиально важного. Не случайно на коллективное осмысление было представлено несколько проектов. Закон, как видим, имеет трагическую судьбу.
  — Оглашалась информация Анатолия Сливы, полномочного представителя Президента в Совете Федерации, о позиции главы государства. Дословно: «Страна нуждается в продуманном, взвешенном, поэтапном комплексе решений и действий, направленных на построение действенной системы исполнительной власти». В связи с этим Президентом дано указание о разработке «в течение 1997 года Программы государственного строительства в Российской Федерации». Согласно Указу от 3 апреля Администрации Президента совместно с Правительством поручалось подготовить проект этой Программы и представить ее Президенту на утверждение до 10 декабря с.г. Если, как отмечалось, закон о Правительстве «будет принят сейчас, реорганизация нынешней несовершенной системы исполнительной власти... станет крайне затруднительной».
  — Тогда непонятно, почему вносились проекты конституционного федерального закона о

Журнал российского права № 9 —1997

8

Правительстве? Почему нас ругали за задержку с принятием закона. И последнее: как бы то ни было, а законодателем у нас является Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации. И поскольку вето Президента преодолено, то он просто обязан подписать закон. Если же Президент считает закон несоответствующим Конституции, то вправе направить в Конституционный Суд для решения по существу. Этого не было сделано.
  Невольно возникает мысль, а не желает ли кто-то сохранения того беспорядка, который царит у нас в исполнительной власти федерального уровня, когда чиновники подчиняются не законам, а личностям?
  — Считаете ли Вы Госдуму ответственной за то, что довольно значительное число законов не было одобрено Советом Федерации и не подписано Президентом Российской Федерации?
  — В процессе подготовки законопроектов в какой-то степени, действительно, допускался брак. Хотя нередко это касалось проектов, которые нам представляли Президент и Правительство. Однако мы не снимаем с себя ответственности за выход из стен парламента некачественных законов.
  Видимо, на нынешней сессии будем больше внимания уделять про

блеме повышения профессионализма. Стоит, на мой взгляд, форсировать подготовку закона о порядке разработки и принятия законов. Этот правовой акт поможет избавиться от несовершенства в прохождении законопроектов.
  — Что бы Вы считали необходимым изменить в организации работы над законопроектами?
  — Прежде всего постараться обеспечить слаженность во взаимоотношениях с Президентом, Правительством России, высшими судебными органами, субъектами Федерации. Если законотворческий процесс будет нашим общим делом, как это предполагается Конституцией Российской Федерации, то результат, конечно же, будет более значимым. Меньше станет и брака.
  Постараемся с самого начала проявлять большую настойчивость, целеустремленность при принятии первоочередных законов. Полагаю, что нам необходимо более качественно готовить проекты, на пленарные заседания вносить только наиболее важные, отработанные. И здесь должна быть повышена роль профильных комитетов, их активность и требовательность к законопроектам.

Беседу провел Юрий Звягин — наш парламентский корреспондент

^е^»^©.^

9

                Новый этап экономических реформ: проблемы правового регулирования




Материалы Всероссийского конгресса в Москве


     В послании Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Федеральному Собранию определены приоритетные направления нового этапа экономических реформ в стране: оздоровление финансовой и налоговой систем, реформа жилищно-коммунального хозяйства и совершенствование законодательства в этих сферах.
       В целях реализации названных задач и выработки конкретных рекомендаций по их практическому осуществлению в Москве 28-29 мая 1997 года был проведен Всероссийский конгресс «Новый этап экономических реформ: проблемы правового регулирования». В нем приняли участие работники Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции и Министерства внутренних дел Российской Федерации, представители Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы, Комитета Совета Федерации по законодательству и судебно-правовым вопросам, Международного неправительственного объединения Союз юристов, ученые Института государства и права РАН, Исследовательского центра частного права при Президенте РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Ассоциации российских банков, сотрудники ряда других заинтересованных ведомств, научных учреждений и организаций.
       На пленарном заседании было зачитано приветствие Президента России участникам Конгресса.
       Собравшиеся обсудили пути повышения эффективности правового обеспечения экономических реформ в России, важнейшие направления в правотворческой деятельности, нацеленные на создание качественной правовой основы рыночной экономики, обменялись опытом работы. Разговор шел, в частности, о кредитно-денежной политике Правительства и Центрального банка России и задачах по укреплению банковской системы, о правовых мерах по стабилизации и повышению надежности коммерческих банков, правовых основах реформы жилищно-коммунального хозяйства, законодательном обеспечении реформирования социальной поддержки населения. Участники конгресса уделили много внимания разработанному проекту Налогового кодекса РФ, подготовке Бюджетного кодекса, законодательному обеспечению защиты прав акционеров и правовому статусу хозяйственных обществ, правовым аспектам государственного регулирования деятельности естественных монополий, практике применения законодательства о рынке ценных бумаг. Был затронут и такой важный вопрос, как стратегия борьбы с экономической преступностью в современных условиях.
       На Конгрессе выступили заместитель Председателя Правительства, министр экономики РФ Я.М. Уринсон, первый заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ А.Н. Шохин, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В.Ф. Яковлев, заместитель Председателя Правительства, министр внутренних дел РФ А.С. Куликов, председатель правления Центрального банка РФ С.К. Дубинин, председатель Федеральной нотариальной палаты А.И. Тихенко, председатель Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Д.В. Васильев, президент Ассоциации российских банков С.Е. Егоров, руководитель Государственной налоговой службы РФ АЛ. Починок.
       Помимо пленарного заседания, обстоятельное обсуждение затронутых проблем проводилось на заседаниях пяти секций.
       Журнал знакомит читателей с некоторыми из выступлений участников Всероссийского конгресса.


Журнал российского права № 9 —1997

10

                Рыночная экономика нуждается в надежной правовой базе





А.Н. Шохин

Проводимые в стране экономические реформы вступили в новый этап, который в качестве приоритетных направлений выдвинул глубокое и всестороннее оздоровление финансовой и налоговой систем, проведение социальной и пенсионной реформ, реформы жилищно-коммунального хозяйства, реформы предприятий. Все эти сферы напрямую или опосредованно связаны с экономикой, и успешное осуществление намеченных мер невозможно без серьезного обновления соответствующих отраслей законодательства.
  Благодаря усилиям Государственной Думы, являющейся основным звеном в цепи наших законотворческих органов, в российском законодательстве уже сегодня действуют законы, формирующие правовую базу рыночной экономики. Среди них можно назвать хотя бы первую и вторую части Гражданского кодекса Российской Федерации, федеральные законы “Об акционерных обществах”, “О ценных бумагах”.
  Особое место в законодательной работе Государственной Думы занимают вопросы правового регулирования внешнеэкономической деятельности. Приняты новая редакция Таможенного кодекса (1995 г.), федеральные законы о международных договорах, о соглашениях о разделе продукции и ряд других нормативных актов. Каждый из них имеет важное значение как для Федерации в целом, так и для каждого ее субъекта, выходящего на внешнеэкономическую арену.
  Близится к завершению работа над рядом инвестиционных законов: принят в третьем чтении и находится на согласовании в Совете Федерации закон о свободных экономических зонах; в первом чтении приняты: закон


Шотин Александр Николаевич — первый заместитель Председателя Государственной Думы.

о концессионных договорах; депутатский проект закона об инвестиционной деятельности (аналогичный закон, внесенный Правительством РФ, направлен в комитеты Государственной Думы); новая редакция закона об иностранных инвестициях и законопроект о перечне отраслей, где запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов.
  Нельзя в этой связи не упомянуть о важности своевременного представления Правительством законопроектов о ратификации международных соглашений экономического характера и быстрого принятия Госдумой законов об их ратификации. Учитывая, что в силу части 4 ст. 15 Конституции России правовые нормы, содержащиеся в международных договорах, имеют приоритет над внутренним российским законодательством, быстрейшая ратификация международных договоров может стать эффективным средством внедрения рыночных способов ведения экономики и побуждать наших законодателей к закреплению их норм в нормах внутреннего законодательства.
  Введение в действие двух частей Гражданского кодекса Российской Федерации создало основу для гражданско-правового обеспечения нового этапа экономических реформ. Принятие третьей и четвертой частей этого кодекса, где предполагается урегулировать вопросы интеллектуальной собственности, наследования и международного частного права, а, кроме того, разработка и принятие тех законодательных актов, издание которых прямо предусмотрено Гражданским кодексом, должно в основном завершить обновление всего действующего гражданского законодательства и подтвердить превращение его в отрасль законодательства, в полной мере отвечаю

Журнал российского права № 9 —1997

11

щую задачам современного этапа развития российской экономики.
  Если обратиться к нынешнему состоянию законодательства в экономической сфере, то, несмотря на очевидные достижения, связанные с принятием нового Гражданского кодекса и ряда иных важных нормативных актов в этой области, необходимо с сожалением отметить, что законы, издание которых предусмотрено в первых двух частях Гражданского кодекса, в большинстве своем до сих пор не приняты, а действующие пока вместо них старые нормативные акты, изданные в условиях плановой экономики, не в состоянии обеспечить надлежащее правовое регулирование, отвечающее сложившимся в России экономическим отношениям.
  Поэтому в первую очередь необходимо безотлагательное принятие базовых законов, развивающих положения Гражданского кодекса и закрепляющих фундаментальность, стабильность правовой системы, регулирующей новые экономические отношения. Необходимость принятия именно базовых, системообразующих законов диктуется еще и тем, что к настоящему времени издано немало федеральных законов, проводящих корпоративные или отраслевые интересы, и поэтому неспособных решать проблемы реформирования российской экономики в целом. В этой связи стоит особо сказать о проекте Налогового кодекса, который насчитывает около полутора тысяч статей. Прохождение этого базового законопроекта затягивается, тогда как насущная потребность в нем обостряется. С учетом того, что концепция этого кодекса известна и апробирована, Правительству, которое инициировало этот проект, есть, я думаю, смысл попытаться наиболее важные его идеи продвигать через парламент путем внесения частных законопроектов, реализация которых покажет преимущества заложенных в них идей и сформирует правосознание наших законодателей и налогоплательщиков в целом в направлении большего их понимания и восприятия.

  Возвращаясь к вопросу о законах, принятие которых предусмотрено в Гражданском кодексе, отметим, в частности, что остро ощущается необходимость в таких из них, как законы о регистрации юридических лиц, о государственной регистрации недвижимого имущества и сделок с ним, об ипотеке, о функционировании государственных и муниципальных предприятий, об обществах с ограниченной ответственностью. Общие нормы Гражданского кодекса по данным вопросам без их конкретизации и детализации в соответствующих федеральных законах не могут в полной мере применяться на практике. С другой стороны, бросается в глаза устарелость норм, содержащихся в принятых десятки лет назад и действующих до сих пор кодексах, законах и подзаконных актах.
  Противоречия между новыми экономическими отношениями и устаревшими нормами права возникают и из-за несвоевременного внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, в частности, в связи с принятием Гражданского кодекса. Думается, что преодолению этого противоречия могла бы способствовать подготовка развернутых перечней нормативных актов, утрачивающих силу или подлежащих изменению в связи со вступлением в действие нового Гражданского кодекса. Подготовку таких перечней должны взять на себя Федеральное Собрание, Президент и Правительство России.
  Успешное практическое применение материальных норм гражданского права (и, следовательно, эффективная защита интересов участников экономических отношений) напрямую зависит от того, насколько эти нормы корреспондируют с гражданско-процессуальными нормами. Между тем принятие нового Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации неоправданно затянулось. Его отсутствие приводит к тому, что целый ряд норм нового Гражданского кодекса просто бездействуют, ибо не могут быть применены на практике. Это и понятно,

Журнал российского права № 9 —1997

12

поскольку соответствующие нормы действующего Гражданского процессуального кодекса (ГПК РСФСР) рассчитаны на иную социально-экономическую ситуацию.
  По ряду объективных причин несколько затянулась доработка проектов федеральных законов об исполнительном производстве и о судебных приставах (они прошли первое чтение в Государственной Думе еще в июле 1995 г.). Между тем гарантированность исполнения судебных решений играет важнейшую роль в обеспечении реальной защиты прав и законных интересов участников экономической деятельности. Именно от последовательного и полновесного исполнения судебных решений зависит эффективность защиты физических и юридических лиц, участвующих в хозяйственном обороте, однако сложившаяся система их исполнения работает неудовлетворительно.
  Принятие названных выше федеральных законов надо было форсировать, с тем чтобы усилить ответственность за неисполнение судебных решений, стимулировать материальную заинтересованность лиц, на которых возложено производство по их исполнению. В первую очередь требовалось урегулировать очередность удовлетворения требований о взыскании по исполнительным документам, раскрыть порядок проведения публичных торгов, розыска должника, определить заново перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание. Иными словами, регламентировать все главные и частные вопросы исполнительного производства, без решения которых не может успешно функционировать рыночная экономика. Думаю, участникам Конгресса будет приятно узнать, что эта большая работа близится к завершению и указанные законопроекты включены в календарь работы Государственной Думы на июнь текущего года.
  Много сил и времени было уделено проекту Федерального закона “Об обязательном страховании банковских вкладов граждан”, который разрабатывался в недрах Централь

ного банка России и Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Этим законопроектом предполагается создание специального федерального фонда, который станет страховщиком по вкладам граждан, создание специального резерва для погашения задолженности банков перед гражданами. Такой резерв должен складываться из обязательных взносов банков, ибо государство не может и не должно отвечать по долгам негосударственных коммерческих структур. Вместе с тем в условиях нестабильности банковской системы государство не может полностью отказаться от контроля за процессом страхования банковских вкладов граждан. Вроде бы все здесь логично и всем ясна важность такого закона для интенсификации банковской деятельности в стране, а, следовательно, и для развития экономических реформ, но разработка этого законопроекта затянулась надолго, и трудно сказать, когда он, наконец, будет внесен в Государственную Думу. Такая же судьба постигла законопроект “О страховании иностранных инвестиций от некоммерческих рисков” и ряд других проектов, вытекающих из положений нового Гражданского кодекса и затрагивающих банковскую сферу.
  Чрезвычайно важен вопрос о финансовом обеспечении принимаемых законов. Учитывая то обстоятельство, что для нашей страны совершенно недопустима практика принятия федеральных законов, составленных без учета реальной финансово-экономической ситуации и поэтому неизбежно вступающих в противоречие с федеральным бюджетом, есть смысл в разработке федерального закона, который был бы направлен на предотвращение принятия законодательных актов, не обеспеченных финансами, и обязывал бы Правительство России и другие субъекты права законодательной инициативы более тщательно аргументировать свою позицию по затратным законопроектам. Отчасти этот вопрос может быть решен в законе “О порядке принятия федеральных кон

Журнал российского права № 9 —1997

13

ституционных законов и федеральных законов», но лишь отчасти.
  Практика перехода страны к рыночной экономике показала, что основными недостатками в деятельности коммерческих структур являются низкое качество управления ими, устаревшие системы учета и слабая дисциплина договорных отношений. В сфере малого бизнеса довольно эффективным средством преодоления этих недостатков стал Федеральный закон от 14 июня 1995 г. “О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации”. Не пришло ли время подумать о новых законодательных мероприятиях, направленных на преодоление указанных недостатков на всех уровнях предпринимательской деятельности?
  Принципиально важен вопрос о собственности на земельные участки, занимаемые негосударственными организациями, в связи с чем представляется целесообразным принятие законодательного акта о праве собственности на земли несельскохозяйственного назначения и федерального закона о рыночном обороте таких земель. В условиях, когда на принятие Земельного кодекса в ближайшей перспективе рассчитывать трудно, такого рода нормативные акты помогли бы решить хотя бы часть проблем в данной области.
  Серьезные проблемы, возникшие в отраслях, относимых к естественным монополиям, настоятельно требуют срочного усовершенствования законодательства, регулирующего их деятельность, в частности принятия федерального закона “О естественных монополиях”.
  Неразвитость форм правового регулирования реформируемой экономики и размытость границ деятельности государства в экономической сфере стали одной из причин разгула коррупции в стране. Вследствие этого не снимается с повестки дня принятие федерального закона о борьбе с коррупцией (его проект прошел два чтения в Государственной Думе), а также разработка и принятие законов о проверке источников

доходов государственных служащих и лиц, поступающих на государственную службу, о государственном финансовом контроле, о государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам. При этом следует со всей определенностью подчеркнуть, что мероприятия по борьбе с коррупцией, с чиновничьим произволом должны осуществляться в строгом соответствии с действующим законом и теми органами, которые прямо уполномочены законом на проведение указанных мероприятий.
  Здесь не названо еще много законов, которые следовало бы принять для реализации экономических реформ в стране. В этом нет нужды. Гораздо важнее найти подлинный критерий выделения приоритетов в законодательной деятельности на федеральном уровне. У нас до сих пор перечни приоритетов составляют отдельно Администрация Президента РФ, отдельно Правительство, отдельно каждый из остальных субъектов права законодательной инициативы. Со стороны Государственной Думы делались попытки при формировании Программы законопроектной работы на очередную сессию (прежде — на год) составить перечень приоритетов на основе предложений Президента, Правительства и других субъектов права законодательной инициативы. Однако у каждого было свое видение приоритетов и свои критерии их отбора. А главное — утвержденный Государственной Думой перечень законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, не выполнялся. Виной тому, не в последнюю очередь, — недостаточно активная законопроектная работа Правительства Российской Федерации, которое зачастую своевременно не представляло заявленные в перечне законопроекты. Когда это длилось слишком долго, заявленные Правительством законопроекты вносились отдельными депутатами Государственной Думы от своего имени, но само собой разумеется, что юридический уровень таких законопроектов оставлял желать

Журнал российского права № 9 —1997

14