Журнал Российского права, 1997, № 8


            О перспективах нормализации обстановки в Чеченской республике



И.П. Рыбкин

Ситуация в Чеченской Республике обусловливается следующими основными моментами. После вывода группировки федеральных сил за пределы Чеченской Республики начался переходный период от боевых действий к врастанию в мирную жизнь. В ходе легитимных выборов избран Президент республики. Сформированы Парламент и Правительство, которые приступили к исполнению своих обязанностей.
  Экономика и социальная сфера в республике практически не функционируют. Состояние сельского хозяйства не позволяет обеспечить население продуктами питания. Крайне тяжелое положение сложилось с обеспечением правопорядка, чрезвычайно высока степень криминализации общества. Все это в целом может быть охарактеризовано как переходный период от кризисного состояния республики, предшествовавшего вводу на ее территорию федеральных сил и дальнейшим боевым действиям, к восстановлению жизни мирной, к осмыслению своего места и роли в системе федерального устройства России, а иногда и за ее пределами (взгляды обращаются и туда), к непростому политическому диалогу с федеральным центром по вопросам статуса республики, восстановления экономики,социальной сферы, нормальной жизни.
  Первое — политическая ситуация. Й первый аспект в ней — Президент Чеченской Республики избран всенародно. Это подтверждено всеми наблюдателями, в том числе и международными, и в на


Рыбкин Иван Петрович — Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации, доктор политических наук, профессор.
В основу статьи положен доклад в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (апрель 1997 г.)

стоящее время поддерживается большинством населения республики. Ближайшие соперники Масхадова — Басаев и Яндарбиев — вместе набрали около половины голосов, отданных за него. Он же собрал 60 процентов голосов.
  Второе. В ходе двух туров сформирован Парламент республики, где большинство мест, принадлежит Партии национальной независимости. Лидер партии — Руслан Кутаев. Второй наиболее влиятельной по числу мест в Парламенте является партия «Йсламский порядок”, лидер — Мовлади Удугов. В стадии формирования — общественно-политическое движение «Путь Джохара” под руководством Яндарбиева и партия «Маршо» («Свобода”) Басаева. Следует отметить, что Партия национальной независимости и избранный спикером Парламента Руслан Алихаджиев поддерживали Масхадова в ходе его предвыборной кампании. Й в этом смысле Президент имеет парламентское большинство.
  Менее понятны роль, значение и функции Высшего президентского совета, действущего за пределами Конституции Чеченской Республики, в который вошли все так называемые командующие фронтами и по два представителя от муфтията и шариатского суда.
  Третье. Завершено формирование Правительства республики. Наряду с профессионалами туда вошли и случайные люди. Назначение Басаева первым вице-премьером Правительства — это решение, продиктованное чисто внутренними соображениями, к сожалению, может негативно воздействовать на весь ход консультаций между федеральным центром и Чеченской Республикой. Точка зрения Генпрокуратуры на это известна.
  Четвертое. Основными направле

Журнал российского права № 8 —1997

3

ниями деятельности органов власти и управления республики обозначены (в отношении Парламента и Правительства): четкое взаимодействие всех ветвей власти, создание собственной законодательной базы и других нормативных документов, необходимых для работы Правительства, — это объявлено. К первоочередным задачам Правительства отнесены: борьба с преступностью, наведение порядка в вооруженных формированиях, экономическая и социальная стабилизация, социальная защита пенсионеров и инвалидов, создание предпосылок для роста благосостояния граждан, укрепление мусульманской религии внесением соответствующих поправок в Конституцию Чеченской Республики, ибо ислам провозглашен в качестве государственной религии.
  Пятое. Все основные чеченские лидеры неизменно придерживаются позиции, что Чеченская Республика с 1991 года является независимым государством. Это закреплено в Конституции. И как сказано в конституционном законе, принятом прежним парламентом, не может являться предметом переговоров. Декларируемыми целями в этой области являются: всемерное укрепление, международное признание Чеченской Республики — Ичкерии, строительство отношений с другими государствами, в том числе Российской Федерацией, на основе норм международного права. Достижение указанных целей на основе принципов хасавюртовских соглашений предполагается официальными властями Грозного в ходе мирных переговоров.
  Вместе с тем нельзя не отметить появляющиеся время от времени в средствах массовой информации высказывания о том, что война с Россией не закончена (Шамиль Басаев), о подготовке диверсионно-террористических актов и ответных ударов (Салман Радуев). Президент Аслан Масхадов и его окружение утверждают и на переговорах, и публично, что у них достаточно сил, чтобы призвать к порядку любых полевых командиров

и не допустить с их стороны никаких провокационных действий.
  В плане установления контроля над вооруженными формированиями Масхадов издал указ и отдал как главнокомандующий необходимые приказы: о формировании национальной гвардии — около двух тысяч человек на контрактной основе — и о расформировании всех других вооруженных отрядов, не входящих в систему силовых органов (в последние входит 3,5 тысячи человек).
  Шестой аспект. Последовательно оставаясь на позициях независимости и суверенности республики, Масхадов исключает возможность своего участия, а также участия председателя Парламента Алихад-жиева в работе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Сотрудничество Российской Федерации и Чеченской Республики им видится только в рамках равноправных отношений двух государств, а наиболее приемлемой формой взаимодействия властных структур России и Чеченской Республики они считают работу на парламентском уровне, как несколько раз уже подчеркивали. Позиция спикера парламента Алихаджиева: наряду с законотворчеством способствовать улучшению взаимоотношений Чеченской Республики и Российской Федерации, в чем парламенты могли бы играть заметную роль.
  Вместе с тем необходимо отметить, что в политических программах Масхадова, Басаева говорится о едином с Россией экономическом и оборонном пространстве, а у Закаева — и о едином культурном пространстве.
  Седьмой момент. Осуществляя политику исламизации, в республике предпринимают попытки введения судов шариата, включения в школьные программы ислама, арабского языка, чеченской этики.
  Восьмое. Несмотря на то что чеченской стороной отрицается наличие в республике оппозиции Масхадову, действия Президента подвергаются критике со стороны Яндарбиева и его сторонников. Так, например, личный состав президентской гвардии Яндар

Журнал российского права № 8 —1997

4

биева в феврале потребовал от Президента не совмещать должности, оставив на посту премьера Гелаева, ввести пост министра обороны для Басаева, решать все принципиальные вопросы только через Высший совет с участием названных лиц и в строгом соответствии с законами шариата.
  Девятое. Отдельно следует остановиться на переговорном процессе между федеральным центром и Чеченской Республикой, позициях сторон.
  Позиция чеченской стороны. Чечня — независимое государство, строящее свои отношения с Россией на основе норм международного права. Необходимо соблюдение хасавюртовских договоренностей. Исходная точка для дальнейшего продвижения в строительстве отношений Чеченская Республика — Российская Федерация — подписание договора о мире. Решение политических вопросов первично, после чего решение всех экономических вопросов не будет иметь серьезных препятствий.
  Позиция федеральной комиссии. Вопрос об изменении статуса республики может решаться только на основе конституционного закона, определяющего возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации. Необходимо проработать политическое соглашение (декларация или совместное заявление), которое должно подвести черту под чередой конфликтов, имеющих многовековую историю, а также заключить межправительственное соглашение по конкретным вопросам: банковским делам, транспорту, энергетике, пенсионному обеспечению и другим. В течение переходного периода недопустим правовой вакуум. Целесообразно подписание соглашений не в пакете, а по направлениям, по мере готовности. Порядок охраны границ: границы с Грузией — с территории Чеченской Республики силами Федеральной пограничной службы Российской Федерации или совместно, а административной — органами внутренних дел. При проведении переговоров федеральная сторона исходит из стремления к мирному урегулированию, перво

очередному решению социально-экономических проблем, скорейшему разрешению вопросов, связанных с освобождением насильственно удерживаемых лиц.
  Что подготовлено в плане проектов документов и соглашений?
  Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чеченской Республики;
  Программа первоочередных мероприятий по восстановлению объектов жизнеобеспечения и социальной поддержки населения Чеченской Республики. Это — результат работы объединенной правительственной комиссии;
  Соглашение между органами государственной власти и органами исполнительной власти Российской Федерации и Чеченской Республики о принципах особых экономических отношений;
  Соглашение об особенностях организации денежного обращения и безналичных расчетов на территории Чеченской Республики. Чеченская Республика будет работать в рублевой зоне. Национальный банк Чеченской Республики будет иметь корреспондентский счет в Главном центре информатизации Центрального банка России под контролем Президента республики. Центральный банк по кредитам Национального банка Чеченской Республики, как было прежде, ответственности нести не будет. Корреспондентские счета юридических лиц на территории Чеченской Республики закрываются во всех регионах Российской Федерации, в том числе и в Москве, а в последующем могут быть открыты с разрешения Президента и Правительства Чеченской Республики;
  ряд соглашений между федеральными министерствами и ведомствами (включая положение о таможенном контроле, по нефтехимическому комплексу, по статусу аэропорта “Северный” в Грозном).
  Положение о Комиссии по розыску насильственно удерживаемых и пропавших без вести в ходе боевых

Журнал российского права № 8 —1997

5

действий в Чеченской Республике и проведению работ по эксгумации тел погибших — изданы указы президентов Российской Федерации и Чеченской Республики по составу комиссии, в нее вошли 10 депутатов Государственной Думы.
  Проект договора о добрососедстве, мире, сотрудничестве между Чеченской Республикой и Российской Федерацией — главный предмет дискуссии; спор вокруг него самый тяжелый и изнурительный.
  Обеспечение населения республики продовольствием — это проблема ключевая. Далее — компенсационные выплаты семьям, потерявшим жилье; предусмотрены некоторые суммы в бюджете на 1997 год. Проблема безработицы: год назад только в городе Грозном безработных было 200 тысяч человек. Восстановление городских систем жизнеобеспечения, подвергшихся разрушениям в населенных пунктах; наиболее пострадали 19 из 422. Настойчивое разматывание таких «картинок», когда все кругом разрушено, — это, мягко говоря, далеко от правды. Но 19 крупнейших населенных пунктов пострадали жесточайшим образом, в особенности Грозный.
  Особо остро социальные проблемы стоят перед жителями Чечни нетитульной национальности. Социально-экономические проблемы заставляют граждан республики обращаться в органы государственной власти за помощью, что привело к открытию нескольких общественных приемных с целью ослабить давление на сотрудников республиканских ведомств и учреждений.
  Единственным на сегодняшний день источником поступлений денег в казну является выручка от продажи во многом кустарного бензина, вырабатываемого на одной из пущенных в эксплуатацию установок по переработке нефти на Грозненском нефтеперерабатывающем заводе.
  На территории Чечни более 1150 скважин, из них 400 — струйных. Это важно, потому что дает возможность решать проблему поступления денег в казну. Правительство рассчи

тывает получить на этом примерно 1 миллион 400 тонн нефти в год. Большие надежды в республике связаны с эксплуатацией нефтепровода по перекачке азербайджанской нефти через территорию Чечни в терминал в Новороссийске.
  Ремонт трубопровода оценивается примерно в 1200 тыс. долларов. Экспорт нефти Баку — Новороссийск может начаться в соответствии с соглашением.
  Огромный ущерб экономике республики наносят неконтролируемые добыча и переработка нефти, организованные вооруженными преступными группировками. Действует почти пять тысяч подпольных миниустановок по переработке нефти, в результате расхищается более тысячи тонн нефти ежедневно.
  Несмотря на усилия чеченских органов правопорядка навести в этом порядок — установление единой системы лицензий, уничтожение подпольных установок — хищение продуктов переработки нефти достигает десятков вагонов.
  Рядом членов Правительства Чеченской Республики криминальный нефтяной бизнес рассматривается как главная угроза безопасности.
  По мнению специалистов, Чеченская Республика не сможет своими силами провести работы по разминированию, что серьезно осложняет труд крестьян. Необходима рекультивация земель, ощущается острая нехватка исправной техники. Все это приводит к тому, что Чеченская Республика не в состоянии прокормить себя. В настоящее время подлежат разминированию 35 тысяч гектаров сельхозугодий, не считая городских кварталов. По договоренности с частной компанией ведется подготовка 50 саперов из числа жителей республики.
  Бюджетом Чеченской Республике выделено 1 триллион 27 миллиардов рублей прежде всего для обеспечения вынужденных переселенцев, выплаты пенсий, социальных пособий, пособий многодетным семьям, а также на восстановление школ, больниц, вузов, поликлиник, зар

Журнал российского права № 8 —1997

6

плату учителям, врачам, преподавателям, на восстановление объектов экономики. Без привлечения частного капитала решить проблему восстановления населенных пунктов и экономики в целом невозможно. Общая стоимость программы только первоочередных мер, разработанной объединенной правительственной комиссией, составляет свыше четырех триллионов рублей.
  Начинается прямая помощь субъектов Российской Федерации Чеченской Республике. Так, например, Москва израсходовала 1 миллиард рублей на поставку в Грозный медикаментов и учебников. В российскую столицу за счет мэрии отправлены на лечение 80 раненых и тяжелобольных, а также несколько десятков тяжелораненых детей, нуждающихся в протезировании рук и ног, — за счет частных организаций.
  Наконец, о соблюдении в республике прав человека, о проблеме вынужденных переселенцев. В ходе конфликта в Чеченской Республике ее территорию покинули свыше 140 тысяч человек; в основном это люди, выехавшие во время боевых действий (вдвое больше выехало до конфликта, с 1991 по 1994 г.).
  По данным Федеральной миграционной службы, 35 тысяч семей (около 140 тысяч человек) не собираются возвращаться обратно. Бюджет выделяет на их обустройство 200 миллиардов рублей. На выплату компенсаций требуется 3 триллиона, а задолженность по компенсациям составляет 87 миллиардов рублей. Организация Объединенных Наций выступила с призывом собрать около 12 миллионов долларов для оказания гуманитарной помощи. (Эта программа охватывает только 75 тысяч человек).
  Остро стоит вопрос о репатриации большинства из почти 30 тысяч беженцев, проживающих в Кабардино-Балкарии, финансирование пребывания которых в республике прекращено Федеральной миграционной службой с 1 января 1997 года. Но беженцы есть и в Дагестане, и в Ингушетии, и в Ставрополье — там их около 300 тысяч человек.

  Крайне тяжелой остается обстановка в республике. По данным командования внутренних войск, Северо-Кавказский регион уже сейчас наводнен преступными группировками. Ежедневно как минимум 10 семей (это нечеченские семьи) проходят через федеральные блок-посты, с тем чтобы не вернуться. В Грозном продолжается выселение русских, татар, армян из их квартир — граждан этих национальностей осталось порядка 44 тысяч человек.
  Только с начала марта в Чеченской Республике наряду с шестью журналистами было похищено около 10 человек, в том числе один ребенок. По мнению МВД Чеченской Республики, которое работает в контакте с А.С. Куликовым, криминальный мир пошел в открытое наступление. За одни лишь сутки 31 марта в Чеченской Республике совершено пять тяжких преступлений, в ходе которых погибло семь человек. С декабря 1996 г. по январь 1997 г. похищены 49 человек. Справедливости ради надо сказать: нами за последние семь месяцев освобождены 570 человек, значительная часть — из числа военнослужащих.
  Из-за разгула преступности население на приграничных с Чеченской Республикой территориях требует от местных властей выдать оружие и разрешить создание отрядов самообороны. Известно решение Н. Кондратенко, губернатора Кубани.
  Попытки введения на территории Чеченской Республики шариатских судов при свертывании установленной системы судопроизводства (она, по сути дела, осталась прежней и состоит на 95 процентов из судей, избранных еще до 1991 г.) могут привести к дополнительному оттоку населения из республики и неизбежно вызовут новые социальные трения.
  Пока не будут взяты под жесткий контроль все вооруженные формирования, а также не будут проведены мероприятия по демилитаризации населения, было бы наивным полагать, что ситуация в республике изменится. Меры, которые сегодня предпринимаются, должного успеха не дают.

Журнал российского права № 8 —1997

7

  В целях активизации работы по освобождению насильственно удерживаемых лиц и идентификации погибших в соответствии с распоряжением Президента РФ в Грозном открыто представительство временной рабочей группы Комиссии при Президенте России по военнопленным, интернированным и без вести пропавшим.
  Соответствующим указом Президента Чеченской Республики 31 марта создана аналогичная комиссия чеченской стороны. Будут работать три группы: собственно в Чеченской Республике, на территории остальных субъектов Российской Федерации и непосредственно по эксгумации на территории Чеченской Республики.
  Принятый Государственной Думой акт по амнистии лиц, совершивших преступления в связи с вооруженным конфликтом в Чечне, дал новые возможности для наращивания усилий по освобождению людей.
  При благоприятных условиях в Грозном может быть развернут пункт по первичной идентификации погибших. Для этого выделено здание, определены источники финансирования, кстати, при международной поддержке. Определен круг лиц с чеченской стороны для стажировки в лаборатории судмедэкспертизы города Ростова-на-Дону.
  Всего в Чеченской Республике в настоящее время разыскивается свыше 1000 человек, но, по опыту, печально обретенному, в живых могут быть около 250—300 человек. По данным комиссии при Президенте, в Чеченской Республике установлено около 400 мест захоронений и примерно 450 разыскиваемых находится среди неопознанных тел в Ростовской судмедэкспертизе. Принято решение открыть в городе Грозном совместную общественную приемную розыскной комиссии, куда могли бы обращаться и уже обращаются родственники, разыскивающие своих близких.
  Федеральные органы власти с пониманием относятся к вопросу о свободе вероисповедания: разрешен беспрепятственный выезд в святые места Мекки и Медины в Саудовской

Аравии трех тысяч паломников из Чечни наземным и воздушным транспортом.
  Каковы же перспективы дальнейшей нормализации? Одно из главных достижений переговорного процесса — хрупкое доверие, которое возникло сейчас. Кризис в Чеченской Республике имеет всеобъемлющий характер,затрагивает все стороны жизни. Разрешить его можно лишь целенаправленно и постепенно. Потребуется много терпения и последовательности в создании системы взаимоотношений Россия — Чеченская Республика, концепция построения которой составляет план действий по урегулированию кризиса в республике мирными средствами.
  Неотъемлемой частью позитивной направленности переговорного процесса является (что бы там ни говорили) конструктивность позиции чеченской стороны.
  В последнее время к процессу урегулирования подключились известные политические деятели. Они вошли в состав обновленной Федеральной комиссии по проблемам Чеченской Республики; имеются в виду Минтимер Шаймиев, Муртаз Рахимов и другие.
  Отрадно, что к мирному процессу подключились и авторитетные деятели науки, культуры и искусства, предприниматели, представители военной среды как Российской Федерации в целом, так и Чеченской Республики в частности, в том числе представители многочисленной чеченской диаспоры в Москве и многих других регионах.
  Не надо торопиться выталкивать Чеченскую Республику из единого федерального, экономического, политического, духовного, культурного пространства. Это было бы в высшей степени опрометчиво.
  Некоторые предлагают: те, кто не подписал Федеративный договор, лишаются финансирования из бюджета. Но при этом мы входим в серьезные противоречия с самими собой. Конституция, которая была принята в декабре 1993 г., инкорпорировала в свой текст федератив

Журнал российского права № 8 —1997

8

ные договоры всех трех видов, и, следовательно, мы имеем конституционную Федерацию. И предложения, о которых упоминалось, сами по себе некорректны.
  Дело также в том, что Федеративный договор, если идти методом от противного, не подписали Татарстан, который является донором федерального бюджета, Ингушетия и Чеченская Республика. Не нужно загонять себя в тупик, хотя, говорят, умные люди всегда найдут выход из тупика, а мудрые в него не попадут.
  В Договоре о мире, добрососедстве и сотрудничестве говорится о том, что высокие договаривающиеся стороны, стремясь прекратить вековое противостояние, добиться взаимовыгодного сотрудничества, договорились отказаться от применения или угрозы применения силы; строить свои отношения на основе общепризнанных принципов и норм международного права. Договор является основой для заключения полномасштабного, всеобъемлющего дого

вора о взаимоотношениях между Российской Федерацией и Чеченской Республикой.
  В хасавюртовских договоренностях записано, что до 2001 г. стороны строят свои взаимоотношения на основе общепризнанных принципов и норм международного права. Далее там сказано, что они будут строить отношения и защищать права и свободы человека на основе Всеобщей декларации прав и свобод человека 1948 г., на основе Международного пакта о гражданских и политических правах человека 1966 г. По сути дела, Договор есть переложение хасавюртовских договоренностей, но подписи поставили президенты.
  Тугой чеченский узел остался. Нужно, чтобы затянулись раны, чтобы живые эмоции уступили место здравому смыслу. Но это не означает, что все это время можно просто ждать. Процесс урегулирования не прекращается и прекращен не будет. Это и есть стратегия действий не на один год.

N®O

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ








            Местное самоуправление сегодня и завтра


В.И. Васильев

1. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. стало ясно, что законодательство о местном самоуправлении будет развиваться на двух уровнях: федеральном и субъектов Федерации. Кроме того, на уровне органов местного самоуправления возможно широкое нормотворчество в пределах компетенции, отведенной местному самоуправлению федеральными законами и законами субъектов Федерации. Практика подтверждает эту схему правового регулирования статуса местного самоуправления.
  В результате длительной, почти двухгодичной, подготовки принят Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В целом этот акт имеет прогрессивное значение, устанавливая модель российского самоуправления с учетом мирового опыта и требований Европейской хартии местного самоуправления. Однако на деле он не решает многих проблем местного самоуправления, характерных для общества, с трудом преодолевающего укоренившиеся традиции организации местной жизни. Дело дошло до того, что Дума только через Конституционный Суд смогла настоять на необходимости провести в установленный ею срок выборы органов местного самоуправления, без которых (выборов) нельзя говорить о самом существовании этого демокра *

тического института. Однако вместо того, чтобы дать возможность субъектам Российской Федерации принять, как это и предусматривалось Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления, свои законы о порядке выборов органов местного самоуправления, Дума издала Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления”, утвердивший “Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления”¹. Это “Временное положение” установило порядок выборов органов местного самоуправления до того, как он будет определен субъектами Федерации, или когда будет принят устав данного местного самоуправления, либо будет образован выборный орган местного самоуправления и т.д.
  Таким образом, Государственная Дума пошла на подмену (хотя и временную) полномочий органов субъектов Федерации, взяв на себя обязанность регламентировать муниципальные выборы. Между тем,

Журнал российского права № 8 —1997

Васильев Всеволод Иванович — главный научный
сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук, -----------------------------профессор.                                     ¹ СЗ РФ. 1996, № 49. Ст. 5497.

10

как устанавливается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г., регламентация порядка проведения выборов в органы местного самоуправления (как и установление самой системы этого самоуправления) входит в компетенцию субъектов Федерации и местного самоуправления. Но дело не только в этом. “Временное положение” во многом не согласуется с действующим Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”. Это означает, что те, кто проводит выборы в соответствии с законами, принятыми субъектами Федерации, пользуются организационными и другими гарантиями, установленными Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”— ведь прежде всего на этот закон ориентированы законы субъектов Федерации. Те же, кто использует “Временное положение”, может с этими гарантиями не считаться, поскольку “Временное положение” устанавливает свой порядок выдвижения кандидатов, особую процедуру проверки подлинности подписей избирателей в поддержку кандидатов, особое право на общественный контроль за проведением выборов и т.д. Оно закрепляет как единственно возможную мажоритарную систему выборов по одномандатным и многомандатным округам, свой порядок подведения итогов голосования и выборов и т.д. Ситуация — неприемлемая с точки зрения обеспечения равных условий выборов для всех граждан, в них участвующих.
  Кроме того, Государственная Дума приняла Федеральный закон, которым внесла изменения в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления...». Смысл принятого закона в том, что Дума может теперь решать вопросы, которые отнесены статутным федеральным законом о местном самоуправлении не только к ведению субъектов

Российской Федерации, но и к ведению муниципальных образований². Тем самым Государственная Дума поставила под сомнение действенность Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, который оказался малоэффективным по ряду причин, в том числе в связи с неподготовленностью к его осуществлению государственных структур субъектов Федерации, муниципалитетов и значительной части населения, а также опасением должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации проводить реформу местного самоуправления, которая, с их точки зрения, может нарушить управляемость государством. Однако вместо того, чтобы помочь субъектам Федерации и муниципальным органам соответствующими модельными рекомендательными актами и сосредоточиться на установлении ответственности государственных органов и должностных лиц, саботирующих реформу, пошли по пути прямой подмены и субъектов Федерации, и муниципальных органов, вопреки конституционным установлениям о полновластии субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 73) и самостоятельном решении органами местного самоуправления вопросов местного значения (ст. 130, 132).
  Логично прийти к выводу: если издание названных выше Федеральных законов преследовало единственную цель — обеспечить конституционные права граждан на самоуправление, нельзя было принимать закон об общих принципах организации местного самоуправления, предоставивший широкие полномочия в данной сфере органам субъектов Федерации и местного самоуправления без учета федеративного устройства государства, а сразу на федеральном

Журнал российского права № 8 —1997

² Там же. 1996, № 49. Ст. 5498.

11

уровне издать законы, прямо регулирующие соответствующие общественные отношения.
  Однако Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления принят именно с учетом федеративного устройства государства и, кроме полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, предусматривает издание других федеральных законов по вопросам, входящим в компетенцию Российской Федерации. К сожалению, в пределах своей собственной компетенции по вопросам местного самоуправления Государственная Дума не приняла законы, издание которых непосредственно связано с проведением реформы местного самоуправления. К ним относятся законы о муниципальной службе, о защите муниципальной собственности, об основах местных финансов в Российской Федерации, о гарантиях прав местного самоуправления (порядок рассмотрения обращений органов местного самоуправления органами государственной власти, порядок решения вопросов досрочного прекращения полномочий выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления), о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и др. Правда, в октябре 1996 года Государственная Дума издала Федеральный закон о внесении дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, установив административную ответственность за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий³, хотя согласно п. “к” ст. 72 Конституции РФ аналогичная ответственность может быть установлена и самими субъектами Федерации.

³ СЗ РФ 1996, № 49. Ст. 5496.

  Справедливости ради отметим, что во многих субъектах Федерации законодательство о местном самоуправлении развивается и приносит определенные плоды, а именно: новые подходы в регулировании власти на местах, разнообразие форм территориального самоуправления, неодинаковые структуры органов самоуправления, разные способы формирования этих органов и т.д. В значительном большинстве субъектов Российской Федерации приняты свои общие законы о местном самоуправлении. Поскольку в ряде случаев они издавались раньше аналогичного Федерального закона, субъекты Федерации (хотя и не все) внесли соответствующие изменения в свои акты.
  Пожалуй, наиболее существенное отличие одних законов субъектов Российской Федерации от других заключается в разности определения уровней местного самоуправления. В одном случае органами самоуправления признаются только крупные города и сельские районы(пример — Ульяновская область), а все, что ниже — в поселках, селах, группах сел, малых городах — агенты районных администраций. Это — крайность, которая не согласуется с требованием Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, где прямо установлено (ч. 3 ст. 12), что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
  Другая крайность (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия) состоит в том, что крупные города и сельские районы самоуправляющимися единицами не являются. Здесь действуют органы государственной власти. Самоуправление же организуется и существует в малых городах, поселках, селах, районах города. Причем эта позиция нашла свое подкрепление в Постановлении Конституционного Суда “О проверке конституционности

Журнал российского права № 8 —1997

12

Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”⁴.
  Хотя главный пафос Постановления Конституционного Суда направлен на то, чтобы восстановить до окончания сроков их полномочий упраздненные Законом Удмуртской Республики органы местного самоуправления в крупных городах и районах, на самом деле важнейший смысл этого акта Суда заключается в том, что в принципе система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации может включать как центральные органы власти республики, так и территориальные ее органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц,предусмотренных административно-территориальным устройством Удмуртской Республики. То есть по истечении сроков полномочий нынешних восстановленных в своих правах городских и районных органов местного самоуправления они после выполнения определенных процедур будут действовать согласно Конституции Удмуртской Республики как органы государственной власти. Местное самоуправление на законной основе переместится вниз.
  Постановление Конституционного Суда напрямую связывает возможность создания местного самоуправления с теми образованиями, которые не являются административно-территориальными единицами в Удмуртской Республике. Поскольку в Конституции Республики говорится о районе и городе как административно-территориальных единицах, в них должны создаваться районные, городские органы власти. (“Территориальное устройство государства, каковым является Удмуртская Республика — способ организации публичной власти”.) Поскольку города районного значения, поселки, села (уезды,

⁴ Российская газета. 1997, 6 февр.

сельские округа), городские районы административными единицами не являются, там возможно образование местного самоуправления. Следовательно, если в Конституции появится иное определение административного устройства Республики, включающее указанные единицы в число административных, местное самоуправление должно перейти, по логике Конституционного Суда, в микрорайоны, мелкие деревни, то есть “атомизироваться” в еще большей степени.
  До сих пор местное самоуправление в России страдало от неисполнения органами субъектов Федерации, да и федеральными органами законов, гарантирующих населению возможность самостоятельно решать вопросы местного значения непосредственно или через образуемые ими структуры из-за отсутствия финансового обеспечения, муниципальной собственности, земли и т.д. Теперь высокая судебная инстанция, прямо скажем, выручила субъекты Российской Федерации, указав правовой путь, по которому развитие местного самоуправления можно попридержать, свести к тому самому знаменитому «лужению умывальников”, а то и вовсе с ним распрощаться.
  Акты Конституционного Суда имеют большой вес, и, хотя у нас официально не признается прецедентное право, фактически постановления Конституционного Суда по конкретному делу рассматриваются как образец, которому подражают при решении аналогичных спорных вопросов, в том числе органы государственной власти разных уровней и ветвей. (Почти та же ситуация, как в давнем длительном споре о нормативном характере определений Верховного Суда СССР — вроде бы признали, что это не источник права, а на деле суды на нем базировались). Это относится и к данному Постановлению Конституционного Суда, которое сыграло огромную роль в споре органов самоуправления и субъектов Российской Федерации о

Журнал российского права № 8 —1997

13

том, на каком уровне можно и нужно создавать органы местного самоуправления. Теперь уже Совету Федерации нет смысла добиваться принятия Государственной Думой поправки к Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления, на которой он настаивал с целью предоставления субъектам Федерации самим определять уровень осуществления местного самоуправления. Стоит, однако, заметить, что если субъекты Федерации, подготовившие соответствующий законопроект, не сомневались, что без поправки Закона им надо будет, как того требуют Конституция (ст. 130) и Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 12), создавать органы местного самоуправления во всех городах (то есть “городских поселениях”) и в сельских районах, то Конституционный Суд убежден в том, что такой поправки для того, чтобы субъекты Федерации действовали по своему усмотрению, не нужно.
  Теперь Татарстан и еще полтора десятка субъектов Федерации, согласно законам о местном самоуправлении которых в крупных городах и районах местное самоуправление не создается, могут чувствовать себя победителями. Вряд ли стоит сомневаться, что по их пути теперь пойдут и некоторые другие субъекты Федерации. Вот только на пользу ли это будет местному самоуправлению?
  Надо в этой связи заметить, что постановление Конституционного Суда, о котором идет речь, характерно в том смысле, что оно (во всяком случае в ряде своих положений) выходит за рамки толкования Конституции Российской Федерации (то есть полномочия, установленного для Конституционного Суда п. 4 ст. 3 Федерального Конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”)⁵. Конечно, при этом надо ясно представлять, каковы рамки такого толкования. Однако сам Конституционный Суд (правда, в

несколько другом составе) уже давно определил эти рамки, дав понять в своем постановлении от 19 мая 1992 г. по делу о проверке конституционности Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 18 декабря 1991 г. № 2051 “О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР”, что толкование предполагает разъяснение понятий и не должно устанавливать новые нормы⁶.
  Можно ли считать чистым разъяснением понятий такое, например, положение из Постановления Суда: “Район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно ст. 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными статьями 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки ст. 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него”. Точных реквизитов нормы здесь нет. Суждение в этом смысле довольно расплывчато. Но смысл его вполне нормативен: если местное самоуправление образуется на уровне района, городские и сельские поселения, входящие в его состав, муниципальными образованиями быть не могут. Значит, если иметь в виду установленное судом правило, по которому субъект Федерации может создавать в административно-территориальном районе органы государственной вла

Журнал российского права № 8 —1997

⁵ СЗ РФ. 1994, № 1447.

⁶ Ведомости РСФСР. 1992, № 15. Ст. 932.

14