Журнал Российского права, 1997, № 6


£1



ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ




£1





                Подведомственность и допустимость обращений в Конституционный Суд Российской Федерации




            Г.А. Гаджиев



1. В завершающую стадию переходит разработка нового гражданского процессуального законодательства Российской Федерации. Опубликован проект нового ГПК России¹. Определяя круг юридических дел, подведомственных судам общей юрисдикции, статья 22 проекта ГПК предусматривает, что суды в порядке гражданского судопроизводства рассматривают дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов, если их защита не осуществляется в ином судебном порядке. В соответствии с действующим Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»* ¹ ² недопустимо обжалование в судах общей юрисдикции актов, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
  Следовательно, для того чтобы определить подведомственность дел судам общей юрисдикции, необходимо четко очертить пределы юрисдикции специального суда — Конституционного Суда Российской Федерации (КС РФ).
  Проект нового ГПК продолжает уже сложившуюся в российском

Гаджиев Гадис Абдуллаевич — судья Конституционного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук.

¹ См.: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (проект). М., 1997. С. 22.

² См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст.685.

законодательстве тенденцию расширения круга юридических дел, разрешаемых судами общей юрисдикции. С этой целью предлагается включить в ГПК новые 4 главы под общим названием «Особые исковые производства». В них предусматриваются нормы, регламентирующие рассмотрение и разрешение дел по защите избирательных прав, оспариванию нормативных актов, решений, действий органов государственной власти, должностных лиц, органов местного самоуправления. Гражданин, обращающийся в суд общей юрисдикции, может добиваться, в соответствии с проектом ГПК, не только удовлетворения личного правового интереса, но и достижения общезначимого, публичного интереса (то есть признание нормативного акта недействующим). Аналогичная цель преследуется и при обращении в КС РФ.
  2.  При действующем гражданском процессуальном законодательстве суды уже сейчас сталкиваются с феноменом конкуренции компетенции различных судов. Данная проблема также актуализирует вопросы подведомственности и допустимости обращений в КС РФ.
  Конкуренция компетенции судов общей юрисдикции и КС РФ возникает в следующих случаях.
  А. В соответствии с частью второй ст. 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» КС, принимая решение по делу о конституционности акта, оценива

Журнал российского права № 6 — 1997

3

ет сложившуюся правоприменительную практику. Однако и Верховный Суд РФ, и Высший Арбитражный Суд РФ оценивают ее с учетом Конституции РФ (ст. 126, 127 Конституции России). Причем в ряде случаев правоприменительная практика высших судов носит противоречивый характер. Например, вопрос о том, является ли исчерпывающим перечень налогов субъектов Российской Федерации и местных налогов (ст. 20, 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»), по-разному решался в правоприменительной практике Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. А это по сути дела означает нарушение конституционной нормы о равенстве перед законом и судом (ст. 19, часть 1, Конституции России), порождая конституционную проблему, которая при стечении определенных обстоятельств должна, на наш взгляд, решаться КС РФ.
  Б. Конкуренция компетенции разных судов может возникнуть, когда КС РФ, принимая решение о соответствии нормативного акта Конституции, признает этот акт таковым при условии истолкования его конституционным образом, то есть придав акту смысл, соответствующий Конституции. Однако и суды общей юрисдикции, арбитражные суды правомочны истолковывать нормативный акт конституционным образом.
  В КС РФ поступали жалобы граждан с просьбой признать не соответствующим ст. 47 (часть 1) Конституции России нормы части 1 и 2 ст. 123 ГПК РСФСР, допускающей в отдельных случаях передачу вышестоящим судом дела до начала его рассмотрения из одного районного (городского) суда в другой по решению вышестоящего суда.
  Приведенные положения гражданского процессуального законодательства заслуживают упрека в несоответствии ст. 47 Конституции, поскольку отсутствие в законе указания на конкретные условия

передачи дела в другой суд противоречит конституционному праву на законный суд. Учитывая это обстоятельство, Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации»³ предпринял попытку придать конституционный смысл нормам ст. 123 ГПК.
  КС РФ может придать конституционный смысл даже части правовой нормы, что, кстати говоря, и было сделано Постановлением от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности статей 18 и 20 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». КС указал, что в свете ст. 11 Конституции России понятие «органы государственной власти» из статьи 1 исследуемого Закона охватывает не только федеральные органы государственной власти, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Конечно, подобную логическую операцию правомочен провести любой суд. С моей точки зрения, КС РФ должен «вступать в дело» и давать конституционную интерпретацию нормы отраслевого закона в том случае, если высшие суды понимают ее по-разному.
  В. Спорная ситуация возникает и в тех случаях, когда Верховный Суд РФ или Высший Арбитражный суд РФ, разрешая дело и установив, что применяемая норма не соответствует Конституции России, принимает решение в соответствии с Конституцией, образно говоря, «откладывая норму в сторону» как недействующую в силу ее противоречия высшему закону.
  Но если в отношении этой нормы поступает запрос в КС РФ, может ли он признать ее неконституционной с учетом того, что эта норма фактически утратила силу? Ведь в соответствии с частью второй ст. 43 ФКЗ «О Конституцион

Журнал российского права № 6 — 1997

³ См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 1.
С. 3.

4

ном Суде Российской Федерации» в случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу рассмотрения дела, начатое КС производство может быть прекращено.
  Установление несоответствия законов субъектов Российской Федерации федеральным законам входит в компетенцию судов общей юрисдикции. Они могут признать норму недействующей как противоречащую норме федерального законодательства (ст. 76, часть пятая Конституции России). Но могут ли суды общей юрисдикции признать норму конституции, устава субъекта Российской Федерации противоречащей норме федерального конституционного закона или международного договора, если нормы конституционно-уставного законодательства выполняют учредительные функции и обладают особой юридической силой? Отнесение этих дел к компетенции судов общей юрисдикции не бесспорно.
  Д. Конкуренция компетенции судов может быть создана искусственно, в результате ошибочного применения конституционных положений Конституционным Судом РФ. Речь идет о таком явлении, которое А. Бланкенагель весьма точно назвал «браконьерством»⁴. Дело в том, что всякая неконституционная норма является незаконной, но не всякая незаконная норма является неконституционной. В Конституции России имеются нормы, которые «благоприятствуют» судебному «браконьерству». В ст. 15 (часть вторая) Конституции России содержится императивное требование, адресованное органам государственной власти, местного самоуправления, должностным лицам, гражданам и их объединениям соблюдать Конституцию и законы. Представим себе, что в Указе Президента Российской Феде

⁴ См.: Бланкенагель А. «Детство, отрочество, юность» Российского Конституционного Суда. М., 1996. С. 17.

рации содержится норма, противоречащая ГК РФ. Значит ли это, что норма Указа неконституционна, поскольку нарушается ст. 15 (часть вторая) Конституции? Убежден, что нарушение конституционного требования соблюдать закон в процессе нормотворчества не всегда приводит к появлению состояния неконституционности. Чаще всего такая коллизия означает элементарную незаконность.
  Такие же нормы, своего рода «линзы», с помощью которых Конституционный Суд РФ может безгранично расширять свою компетенцию путем раздувания логического объема понятия «конституционности», содержатся в ст. 76 Конституции России. Так, в части 5 этой статьи есть коллизионная норма, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в сфере ведения Российской Федерации и в сфере совместного ведения. Если имеется противоречие — действует федеральный закон. И поэтому, если нормы, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации, будут противоречить нормам федерального гражданского законодательства, то и в этом случае юридическая коллизия представляет собой вопрос незаконности, а не неконституционности. И, следовательно, он неподведомствен Конституционному Суду.
  Рассматривая дело о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. № 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» и законов ряда субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд РФ обнаружил еще одну такую «линзу» в ст. 5 (часть вторая) Конституции России. В этой норме утверждается, что республики и области, края име

Журнал российского права № 6 — 1997

5

ют свои конституции, уставы и законодательство. Конституционный Суд высказал ошибочное, на мой взгляд, мнение о том, что несоответствие областного закона уставу области приводит к не-конституционности областного закона, как нарушающего норму части второй ст. 5 Конституции России. Полагаю, что и в этом случае подмена конституционности законностью непозволительно расширяет компетенцию КС РФ, порождая конкуренцию не только с судами общей юрисдикции, но и с конституционными, уставными судами субъектов Российской Федерации, которые в соответствии со статьей 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» должны решать вопросы о соответствии законов субъектов Российской Федерации их конституциям и уставам.
  3.  В связи с тем что в Российской Федерации имеет место разделение на судебную власть, осуществляемую Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами, очень важно четко и точно определить круг дел, подведомственных КС России. Для отбора их КС РФ использует критерии, содержащиеся в статьях 3, 40, 43, 68, 85, 89, 93, 97, 102 и 108 ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации». Он исходит из того, что круг дел, подведомственных Конституционному Суду, прежде всего определяется характером правоотношений, из которых возникает спор, повлекший обращение в суд. По своим признакам это должно быть конституционное правоотношение. В ст. 3 Закона о Конституционном Суде России сказано, что он решает исключительно вопросы права, то есть вопросы права, относящиеся к компетенции Конституционного Суда России.
  Конституционный Суд при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств

во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Отсюда вытекает принцип связанности компетенции КС компетенцией других судов Российской Федерации.
  Понятие «подведомственности дел Конституционному Суду» позволяет определить, какие юридические дела, вытекающие из конституционных правоотношений, содержат вопросы, по своему характеру и значению относящиеся к числу конституционных. Надо иметь в виду, что какие-то юридические дела могут разрешаться законодательными органами, то есть являются подведомственными им. Например, гражданин С.Н. Кальной обратился в КС с просьбой признать неконституционным положение пункта 1 статьи 9 Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих» в той его части, согласно которой военнослужащие имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. По мнению заявителя, участие в делах местного самоуправления военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, ограничивает право граждан, постоянно проживающих в соответствующем муниципальном образовании, самостоятельно решать вопросы местного значения, а потому противоречит содержанию ст. 130 (часть 1) и 131 Конституции Российской Федерации. КС отказал в принятии к производству данной жалобы, считая, что она неподведомственна КС. По существу, заявитель предлагал, применительно к осуществлению местного самоуправления, ввести ограничения избирательных прав военнослужащих, которые проходят военную службу не по контракту. Однако возможность ограничения прав граждан относится к компетенции федерального законодателя при наличии к тому оснований, предусмотренных частью 3 ст. 55 Конституции России. Конституционному Суду дан

Журнал российского права № 6 — 1997

6

ный вопрос неподведомствен. К тому же даже признание недействующей нормы пункта 1 ст. 9 Закона о статусе военнослужащих не позволяет достичь желаемой для заявителя цели, ибо аналогичные по содержанию нормы содержатся в других федеральных законах.
  В отказном определении КС РФ от 15 июня 1995 г. № 29-0 сказано, что если в законодательстве имеются пробелы, мешающие осуществлению прав и свобод человека, но сам по себе неурегулированный вопрос по своему характеру и значению не относится к числу конституционных, КС не рассматривает его, поскольку это является прерогативой законодателя. А в определении КС РФ от 17 июня 1995 г. № 67-0 разъяснено, что обращение в КС с просьбой об официальном толковании Конституции России, предполагающее такую конкретизацию ее положений, которая фактически требует от него создания новых правовых норм, неподведомственно Конституционному Суду.
  Подведомственность дел устанавливается законом посредством ряда критериев, включая и субъекты обращения. Так, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан КС проверяет только конституционность закона. Следовательно, обращения граждан о проверке конституционности Указа Президента или Постановления Правительства Российской Федерации Конституционному Суду неподведомственны. Но и в судах общей юрисдикции гражданин лишен возможности обжаловать нормативные указы Президента России и постановления Правительства РФ. Статья 116 ГПК РСФСР (в редакции от 30 ноября 1995 г.), определяя подсудность, относит к юрисдикции Верховного Суда рассмотрение по первой инстанции дел об оспаривании только ненормативных актов Президента РФ, палат Федерального Соб

рания, Правительства России. Аналогично решен вопрос и в проекте ГПК, и в новом арбитражно-процессуальном законодательстве.
  Таким образом, гражданин в настоящее время не может обжаловать нормативный акт Президента, палаты Федерального Собрания или Правительства, нарушающий его права и свободы, ни в КС РФ, ни в судах общей юрисдикции. Такое положение противоречит конституционному праву на судебную защиту (ст. 46 Конституции) и ряду постановлений КС, в которых подчеркивается, что это право отнесено Конституцией к таким правам и свободам, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах. Право на судебную защиту предполагает, на мой взгляд, что все, что не отнесено к компетенции специальных судов — конституционных, уставных, арбитражных, — должно относиться к подведомственности судов общей юрисдикции.
  4.  Важное значение при рассмотрении обращений в КС имеет еще одно условие — допустимость. У Конституционного Суда России имеются широкие возможности по толкованию норм Закона о КС о допустимости, в результате чего он регулирует количество рассматриваемых им дел. Анализ практики работы КС РФ за 1995—1997 гг. позволяет сделать интересный вывод: Суд предпочитает рассматривать преимущественно конституционные жалобы частных лиц, нежели обращения политических органов. Обратимся к конкретному анализу.
  Особенно осторожно и взвешенно относится КС РФ к запросам об официальном толковании Конституции Российской Федерации (ст. 125, часть 5, Конституции России). С такими запросами обращаются активные участники политического процесса — Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государствен

Журнал российского права № 6 — 1997

7

ная Дума, Правительство Российской Федерации, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. При решении вопроса о допустимости запросов о толковании Конституции необходимо добиваться разумного самоограничения, тем более что есть возможность оказаться вовлеченным в процесс законотворчества, который зачастую имеет к тому же политическую окраску. КС может рассматривать запросы о толковании Конституции, предполагающие постановку конкретного конституционно-правового вопроса, касающегося определенных норм (положений) Конституции. Что же касается возможности рассмотрения вопросов о толковании терминов, понятий или глав Конституции, то ее следует исключать. Почему? Подобные пределы полномочий КС необходимы ввиду того, что субъекты обращения могут попытаться решать политические вопросы через толкование Конституции Конституционным Судом, избегая принятия самостоятельных решений. Давая толкование в таких случаях, КС вынужден высказывать политическую позицию в условиях политического конфликта. Недопустимы запросы в КС о толковании положений, конкретизирующих в действующих нормативных актах конституционные положения. Если возникают сомнения в их конституционности, следует обращаться в КС в рамках судебных процедур, предусмотренных частями 2—4 ст. 125 Конституции. И только при невозможности решения возникшего конституционно-правового вопроса в рамках этих процедур допустимо толкование положений Конституции России в абстрактной форме, как, например, и произошло в деле по запросу Совета Федерации и Президента Российской Федерации о толковании части 2 ст. 96 Конституции Российской Федерации, где было вынесено отказное определе

ние. Истолковав Закон о КС, суд сформулировал правило субсидиарности, которое означает, что КС дает абстрактное толкование Конституции России, если отсутствует возможность уяснения смысла конституционных норм в рамках судебных процедур, предусмотренных частями 2—4 ст. 125 Конституции России.
  Образно говоря, правила допустимости для политических органов КС формулирует так, как будто создает сеть с очень маленькими ячейками. А вот для обращений частных лиц эти правила напоминают сеть с большими ячейками.
  Можно привести целый ряд примеров, подтверждающих этот вывод.
  КС РФ отказался рассматривать запрос областной Думы Ивановской области, в котором содержалась просьба дать официальное толкование 20 не связанных между собой положений Конституции России. В определении КС РФ от 7 декабря 1995 г. № 80-О сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой если поступивший в Конституционный Суд запрос о толковании тех или иных положений Конституции Российской Федерации фактически влечет проверку конституционности какого-либо принятого закона, хотя конституционность его по форме и содержанию непосредственно не оспаривается, подобный запрос не может считаться допустимым.
  В части второй ст. 36 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» закреплено, что основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт... Понятие «неопределенности» интерпретируется КС не как отсутствие правовой позиции у заявителя, а, напротив, последний должен обосновать, какой норме Конституции противоречит оспа

Журнал российского права № 6 — 1997

8

риваемая норма. При рассмотрении дел о конституционности законов по запросам судов КС требует, чтобы обращающийся суд выявил и обосновал несоответствие закона Конституции (ст. 101 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
  В определении Суда от 28 декабря 1995 г. № 126-О сказано, что КС РФ при решении вопроса о принятии какого-либо обращения к своему рассмотрению должен проверить с учетом требований ст. 85 и 86 Закона о КС, имеется ли в действительности неопределенность оспариваемого нормативного акта либо такая неопределенность является мнимой, а ссылки на соответствующие статьи Конституции — необоснованными или произвольными.
  Таким образом, КС из понятия «неопределенность» вывел еще одно дополнительное условие допустимости.
  Неопределенность может носить надуманный характер, когда гражданин для доказательства неконституционности нормы закона приводит целый перечень конституционных норм, нерелевантных к оспариваемой норме. В КС обратилась группа граждан с просьбой признать не соответствующими статьям 2, 6 (часть 2), 7, 15 (часть 2), 17, 18, 27 (часть 1), 40 (часть 1), 41, 45 (часть 2), 46, 55 (часть 2) Конституции России статьи 29, 30, 329, 330, 331 ГПК РСФСР. В отказном определении КС отметил, что соответствие ст. 30 ГПК РСФСР ст. 15 (часть 1) и 45 (часть 2) Конституции не может быть проверено КС РФ, в силу того что указанная заявителем норма ГПК о правах и обязанностях лиц, участвующих в деле, не затрагивает прав граждан, закрепленных в перечисленных в жалобе статьях Конституции.
  Правила о допустимости обращений в КС частных лиц истолковываются судом «в пользу граждан», тем самым создаются наиболее благоприятные условия

для рассмотрения конституционных жалоб. У граждан появляется реальная возможность спорить с государством. В этих целях КС уточнил понятие «примененного или подлежащего применению закона», содержащееся в ст. 125 (часть 4) Конституции России и в ст. 97 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если: 1) закон затрагивает конституционные права и свободы граждан; 2) закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон. При изучении обращений в КС граждан, чьи дела не были рассмотрены судами общей юрисдикции, возник вопрос о понятии «применение закона». По этому вопросу в КС сложились две точки зрения.
  Одни судьи считают, что не следует принимать к рассмотрению жалобы лиц, обращающихся в КС непосредственно после принятия в отношении них правоприменительного решения об увольнении с работы, лишении пособий и т.д., до обращения в суд общей юрисдикции. По их мнению, не следует безгранично расширять круг правоприменителей (а следовательно, и принимать все такого рода жалобы граждан), поскольку правоприменителями в строгом смысле являются только суды общей юрисдикции.
  Другие судьи полагают, что ограничение круга правоприменителей судами общей юрисдикции не вытекает из Закона о Конституционном Суде.
  Полагаю, что суждение о том, что актом применения права в строгом смысле является лишь решение суда общей юрисдикции (или арбитражного суда), поскольку только оно имеет общеобязательный характер, является ошибочным. Современное законодательство стремительно

Журнал российского права № 6 — 1997

9

расширяет круг правоприменителей. Закон о КС прямо говорит о применении закона судом или иным органом (ст. 97). В нем нет положений о том, что рассмотрение дела в обычном суде является обязательной стадией, которую обязан пройти заявитель, прежде чем обратиться в КС РФ.
  Применительно к жалобам частных лиц о нарушении законом основных прав можно предложить еще одно правило допустимости, касающееся истолкования самого понятия «конституционных прав и свобод граждан» из части 4 ст. 125 и понятия «права и свободы человека и гражданина» из ст. 55 Конституции России.
  Часто основанием для обращения в Конституционный Суд является неконституционное, с точки зрения заявителя, ограничение его прав и свобод. В связи с этим возникает сложный теоретический вопрос: во всех ли случаях, когда в обращении речь идет об ограничении прав и свобод, это обращение подведомственно Конституционному Суду?
  В части 3 ст. 55 Конституции России установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. А в пункте 2 ст. 1 ГК РФ закреплено, что гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
  Идет ли речь в части 3 ст. 55 Кон

ституции России о возможном ограничении: 1) только основных прав и свобод; 2) основных прав и свобод человека и гражданина и конституционных прав (поскольку понятие конституционных прав шире, чем понятие основных прав и свобод); или 3) отраслевых (и в том числе гражданских) прав? Юридическое содержание ее распространяется лишь на те случаи, когда отраслевые нормы неконституционно ограничивают только основные права и свободы человека и гражданина. То есть допустимо рассмотрение в Конституционном Суде только таких обращений, в которых ставится вопрос о том, что норма отраслевого закона таким образом регулирует отраслевые права, что при этом умаляется юридическое содержание основных прав и свобод.
  Но возможна и такая ситуация, когда, к примеру, подзаконная норма гражданского права, содержащаяся в Указе Президента или в Постановлении Правительства, ограничивает какое-либо гражданское право (скажем, право юридического лица открывать представительства и филиалы). В этом случае имеет место незаконное ограничение гражданских прав, и рассмотрение обращения по поводу такого ограничения в Конституционном Суде недопустимо, в силу того что не затрагивается юридическое содержание основных прав и свобод.
  Понятие «допустимости» обращений в КС интерпретируется судом достаточно широко. Это свидетельствует о том, что положение Закона о КС о допустимости создает для суда достаточно высокую степень дискреции. Оценка допустимости обращений является прерогативой только пленарного заседания КС (ст. 42, часть первая ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Журнал российского права № 6 — 1997

^•е^»^-©-^

10

                Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании




            М.С. Студеникина



В последнее время после некоторого затишья в российской правовой литературе вновь началось оживленное обсуждение проблемы административной юстиции¹. Актуальность дискуссии особенно возросла после того, как в Плане подготовки законопроектов, предусмотренных для внесения Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, стал значиться проект федерального закона «Об административной юстиции»* ¹ ². По этой позиции плана, который готовился Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, в числе исполнителей наряду с Министерством юстиции России было названо только Министерство внутренних дел. Уже сам по себе этот факт косвенно говорит о том, что у составителей плана нет никакой ясности в вопросе о том, что собой представляет или должна представлять административная юстиция. Более того, можно даже сделать косвенный вывод о том, что административную юстицию просто отождествили с ад-министративно-наказательной

Студеникина Марина Семеновна — ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

¹ См.: Сажина В.В. Административная юстиция: к теории и истории вопроса // Советское государство и право. 1989. № 9; Бахрах Д.Н. Судебное обжалование незаконных действий органов государственного управления и должностных лиц// Советская юстиция. 1992. №21-22; Ха-манева Н.Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. 1993. № 11; Гра-вина А.А. Расширение форм судебного контроля. Административная юстиция. Научные труды Правовой академии. 1993. Вып. 3; Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении// Государство и право. 1994. №5; Шейнин Х.Б. Новые аспекты судебной защиты прав и свобод граждан // Российская юстиция. 1996. № 8.

² См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 24. Ст. 2626.

юрисдикцией. Однако эти понятия никогда не были адекватными.
  Чтобы разрабатывать проект любого закона, нужно вначале определить сферу общественных отношений, которую этот закон призван регулировать, определить его место в системе имеющихся и готовящихся законов. Это заставляет обратиться к выяснению самого понятия «административная юстиция».
  Вопрос не из простых по многим причинам. Во-первых, даже сам термин «административная юстиция» внутренне противоречив, поскольку соединяет различные по своей сущности понятия — «администрация» и «правосудие». Во-вторых, полемика о содержании этого института длится уже долгие годы (первые научные труды появились уже более ста лет назад), но до сих пор ни на Западе, ни в России к единодушному мнению так и не пришли. В-третьих, вполне вероятно, что дать единое определение для института административной юстиции, существующего в разных странах в разных модификациях, так и не удастся, так как имеющиеся определения опираются на какую-то конкретную национальную систему административной юстиции, в результате чего иные системы этим определением не охватываются.
  Тем не менее во всех известных системах административной юстиции выявляется одна общая черта, которая состоит в том, что административная юстиция рассматривается как одна из форм контроля за законностью действий в сфере управления, как способ защиты субъективных прав граждан по отношению к деятельности исполнительных органов и их должностных лиц. С административной юстицией связаны:

Журнал российского права № 6 — 1997

11

  1)   рассмотрение спора о праве (поэтому рассмотрение самого факта правонарушения имеет лишь косвенное отношение к административной юстиции);
  2)   рассмотрение спора именно об административном праве как подотрасли публичного права, вследствие чего одной из сторон в споре обязательно выступает орган исполнительной власти;
  3)   гарантированность гражданину при рассмотрении спора положения стороны в процессе (то есть неравенство в материальном правоотношении трансформируется в равенство в процессуальном отношении);
  4)  рассмотрение спора специальными судебными или квазисудеб-ными органами.
  В зависимости от того, какому органу по национальному законодательству вверяется решение вопроса о законности акта управления, различаются три исторически сложившихся типа административной юстиции — французская, немецкая, англосаксонская. Хотя нужно признать, что «чистых» вариантов этой классификации нет ни в одной стране. На вопрос о том, какой тип административной юстиции достигает большего эффекта в защите прав граждан, однозначный ответ дать затруднительно, ибо каждый из них имеет как свои преимущества, так и недостатки.
  Возьмем, например, французскую систему, которая считается классической. Суть ее в следующем: оценку действий административного органа в условиях разделения властей нужно изъять из сферы судебной юрисдикции и сосредоточить в рамках администрации, создав особые учреждения, полномочные рассматривать возникающие в управленческой сфере конфликты. Такими учреждениями во Франции являются административные трибуналы. Они действуют в каждом из округов, на которые поделена территория Франции, и рассматривают все жалобы на акты (действия) органов управления, за исключением

жалоб, подлежащих юрисдикции по первой инстанции Государственного Совета (жалобы на президентские и правительственные декреты, акты, изданные министрами либо исходящие от организаций общенационального значения). Государственный Совет, кроме того, является высшей инстанцией административной юстиции, разбирающей кассационные и апелляционные жалобы на решения административных трибуналов.
  Члены трибуналов — это чиновники, сведущие в вопросах управления. Состав трибунала назначается правительственным декретом; в самом трибунале обязательно присутствие правительственного комиссара.
  Особенностью французской системы административной юстиции является особая процедура производства, разработанная специально для административных трибуналов. По этим специальным правилам процесс в органах административной юстиции имеет преимущественно письменный характер и представляет собой обмен письменными объяснениями сторон под наблюдением судьи. В публичном судебном заседании сторонам не разрешается представлять новые данные в дополнение к тому, что содержится в представленных письменных документах. Если такие данные появляются, они должны быть сначала изложены письменно. В связи с этим процесс очень часто приобретает затяжной характер.
  Во Франции при определении подведомственности административных трибуналов избран принцип «общей клаузы», генерального соглашения, в соответствии с которым в трибунал может быть подана любая жалоба, носящая административный характер, вне зависимости от сферы общественных отношений, к которой она относится. Вместе с тем, несмотря на столь широкий диапазон действия административных трибуналов, в осуществлении функций контроля за администрацией во

Журнал российского права № 6 — 1997

12

Франции определенную роль играют и обычные суды. Так, если гражданин посчитает, что административным актом нарушено его право собственности, он может обратиться с иском в обычный суд. И суд в случае признания административного акта незаконным признает его и недействительным, не порождающим никаких правовых последствий для гражданина. Контрольные функции суд может осуществлять и при рассмотрении уголовных и гражданских дел: он полномочен передать в административный трибунал решение вопроса о законности административного акта, а может решить этот вопрос и сам. Следует подчеркнуть, что французскими юристами (даже сторонниками административной юстиции в варианте административных трибуналов) контроль обычных судов в аспекте защиты прав граждан признается наиболее простой, общедоступной и эффективной формой контроля за управленческой сферой³.
  Немецкая модель административной юстиции отличается от французской тем, что основывается на системе специальных административных судов. В ФРГ, например, эти суды представляют собой самостоятельную часть разветвленной судебной системы, включающей шесть видов судов различной юрисдикции. По мнению самих немецких исследователей, такое дробление судебной власти усложняет «осуществление права», но, однако, обладает тем преимуществом, которое несет в себе специализация судей в разрешении отдельных категорий дел, позволяющая осуществлять наиболее компетентное правосудие по входящим в их юрисдикцию делам.
  Система административной юстиции в ФРГ включает три инстанции: административный суд земли (суд первой инстанции); высший административный суд земли (апелляционная инстанция); Феде

³ См.: Бребан Г. Административное право Франции. М., 1988. С. 354.

ральный административный суд (кассационная инстанция).
  В ФРГ юрисдикция административных судов в сфере публичноправовых споров имеет несколько ограничителей. Во-первых, обращение в административный суд возможно лишь в случае, если жалоба лица отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Таким образом, иск об оспаривании управленческого акта может быть подан в административный суд только после проверки этого акта в порядке предварительного административного производства. Во-вторых, для определенных областей публичной администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по социальным делам (в области социального страхования); финансовые суды (для рассмотрения споров в области налогового права). В-третьих, споры о публично-правовых компенсациях разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства. Обычным судам, кроме того, разрешается интерпретировать административные акты и решать вопрос об их юридической действительности, если такой вопрос возникает в ходе разбирательства уголовного или гражданского дела.
  В Великобритании и США функции административной юстиции закреплены в первую очередь за общими судами. Англосаксонская система административной юстиции исходит из своей незыблемой доктрины равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия чиновников из-под юрисдикции тех же судов, что и для прочих граждан. В Великобритании наряду с общими судами существует целый ряд квазисудебных органов, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное значение по сравнению с судами и часто называемых трибуналами. Так, имеются трибуналы по земельным спорам, по делам о страховании, по вопросам

Журнал российского права № 6 — 1997

13

ренты, коммунальных налогов и сборов, лицензирования, миграции, комиссия по железным дорогам и каналам и др. Количество трибуналов (комиссий) постоянно растет.
  Членами трибуналов могут быть не только юристы, но и лица, имеющие специальные знания в той сфере деятельности, которой занимается трибунал. Состав трибунала назначается соответствующим министром. Им же утверждаются собственные процедурные правила, на основе которых действует каждый трибунал.
  Английская модель административной юстиции, ориентированная на общие суды, опирается на прагматическую формулу: административные трибуналы создаются потому, что «процесс в обычных судах чересчур формализован и дорогостоящ, и они не справляются с массой спорных дел»⁴. Право выбора адресата жалобы — общий суд или административный трибунал — принадлежит самому жалобщику.
  В США управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматривают также патентные, налоговые суды и административные судьи, действующие обособленно от органов управления.
  Приведенные данные свидетельствуют о том, что в разных странах, в отношении которых ни у кого не вызывает сомнения наличие у них административной юстиции, ее системы формируются по-разному, причем универсальной модели органов административной юстиции нет даже в рамках одной страны. Более того, для всех рассмотренных стран характерна, по существу, дуалистическая система внешнего контроля за действиями администрации. На это обстоятельство стоит обратить особое внимание. С нашей точки зрения,

⁴ Schwarts B., Wade H.R. Legal control of Goverment. Administrative law in Britan and the United States. Oxford. 1972. P. 143-144 (цитируется по статье Сажиной В.В. Указ. соч. С. 39).

разветвленность структур внешнего контроля послужила существенной причиной того, что типичной картиной является отсутствие в этих странах единых законодательных актов об административной юстиции. Законодательная регламентация этого института идет по пути регулирования либо отдельных звеньев административной юстиции, либо отдельных сторон функционирования этих звеньев. В законопроектной работе по подготовке в России закона об административной юстиции весьма полезно использовать опыт других стран.
  Разумеется, прежде чем законодательно оформлять административную юстицию в нашей стране как правовой институт, необходимо решить вопрос более общего порядка — какой путь избрать в России, чтобы полнее использовать потенциал специальных организационных структур в поддержании баланса интересов государства и гражданина: создать специальные административные суды, как в ФРГ, перенять французскую систему административной юстиции или расширить подведомственность общих судов, больше включая их в процесс рассмотрения управленческих споров?
  Бесспорно, целиком, без всяких модификаций перенести на российскую почву какой-либо один из известных в западной истории вариантов будет вряд ли правильным. Да и у каждой из систем есть не только плюсы, но и свои минусы. Французскую систему, например, характеризует «композиционная стройность» органов и компетентность кадрового состава в вопросах управления. Между тем прослеживаются тесная зависимость административных трибуналов от высшей администрации (наличие правительственного комиссара в составе каждого трибунала, назначение членов трибунала правительственным декретом), отказ от некоторых традиционных принципов правосудия (гласность, уст-ность), незначительное число три

Журнал российского права № 6 — 1997

14