Административная ответственность

Б. В. Россинский





                Административная ответственность




Курс лекций

2-е издание, переработанное и дополненное













Издательство НОРМА Москва, 2009

УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
      Р76

Сведения об авторе
   Борис Вульфович Российский — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, проректор, заведующий кафедрой административного права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ. Известный специалист в области административного права и проблем административной ответственности. Автор многочисленных научных работ, учебников, комментариев к законодательству и др. Среди них: «Административное право: Учебник для вузов», «Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях», «Административная ответственность за нарушения в области дорожного движения», «Административные правонарушения: Энциклопедический словарь», «Научно-практическое пособие по применению КоАП РФ».

Рецензент
   Тихомиров Ю. А. — Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор.

        Российский Б. В.

Р76 Административная ответственность: курс лекций / Б. В. Российский. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Норма, 2009. — 512 с.
         ISBN 978-5-468-00302-2 (в пер.)

         В курсе лекций автором обобщен опыт преподавания административного права и административной ответственности студентам высших учебных заведений. Административная ответственность юридических и должностных лиц, индивидуальных предпринимателей в современных условиях становится мощным рычагом государственного управления, регулирования деятельности хозяйствующих субъектов. Этим обстоятельством обусловлен огромный интерес к институту административной ответственности и положениям КоАП РФ.
         Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений, научных работников, практикующих юристов, сотрудников государственных и муниципальных органов.
                                                УДК 342.9(075.8) ББК 67.401я73

                         © Российский Б. В., 2004
                         © Российский Б. В., 2009, с изменениями ISBN 978-5-468-00302-2   © ООО «Издательство НОРМА», 2009

Оглавление

Введение..............................................8

Раздел I. Административная ответственность, административное правонарушение и административное наказание .........................13

   Лекция 1. Административная ответственность как вид юридической ответственности .......................13
   Лекция 2. Административное правонарушение как основание административной ответственности...34
Лекция 3. Административная ответственность юридических лиц и должностных лиц .................55
   Лекция 4. Административное наказание..............73
   Лекция 5. Назначение административного наказания .96

Раздел II. Субъекты административной юрисдикции и участники производства по делам об административных правонарушениях.................113

   Лекция 6. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях ...............113
   Лекция 7. Судьи как субъекты административной юрисдикции ........................................132
   Лекция 8. Участники производства по делам об административных правонарушениях, заинтересованные в исходе дела ...................153
   Лекция 9. Участники производства по делам об административных правонарушениях, не заинтересованные в исходе дела ................172

Оглавление

Раздел III. Производство по делам об административных правонарушениях ...................................196

  Лекция 10. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях..............196
  Лекция 11. Источники доказательств по делам об административных правонарушениях..............213
  Лекция 12. Доставление, административное задержание и привод как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях .................................238
  Лекция 13. Досмотр, осмотр помещений и территорий, изъятие вещей и документов, арест товаров и транспортных средств, временный запрет деятельности как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях .................................256
  Лекция 14. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения ....................279
  Лекция 15. Возбуждение и рассмотрение дела об административном правонарушении ..............299
  Лекция 16. Пересмотр и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях .................................324

Раздел IV. Составы административных правонарушений .347

  Лекция 17. Административные правонарушения в области трудовых отношений ....................347
  Лекция 18. Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования ......................366
  Лекция 19. Административные правонарушения на автомобильном транспорте .....................383
  Лекция 20. Административные правонарушения в области дорожного движения ....................398

Оглавление                                                7

  Лекция 21. Административные правонарушения в области дорожного движения (окончание темы) ..............................420
Лекция 22. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности ...............................................441
  Лекция 23. Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг .............................458
  Лекция 24. Административные правонарушения против порядка управления ......................473
  Лекция 25. Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность ...................492

Введение

   В конце 2001 г. быё принят, а с 1 июля 2002 г. вступил в силу КоАП РФ¹. Действовавший ранее Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (далее — КоАП РСФСР) был принят еще в 1984 г. и отражал существовавшие тогда концепции государственного управления. В новых социально-экономических условиях многие его нормы перестали учитывать реалии времени и фактически утратили силу. Несмотря на многочисленные изменения и дополнения, которые вносились в этот акт, он являлся архаичной юридической конструкцией, не соответствовал во многом положениям Конституции РФ, не отвечал потребностям современного российского общества.
   В связи с этим возникла острая необходимость принять новый законодательный акт, который, с одной стороны, обеспечивал бы провозглашенный Конституцией РФ приоритет прав и свобод человека и гражданина, способствовал защите безопасности личности, общества и государства, всех видов собственности, а с другой — реализовал потребность в государственном регулировании экономики.
   КоАП РСФСР допускал установление ответственности за административные правонарушения не только самим Кодексом, но и другими федеральными законами, законами субъектов РФ, актами органов исполнительной власти, актами органов местного самоуправления.
   Исходя из положения ст. 72 Конституции РФ о том, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, новый КоАП РФ закрепил норму, согласно которой законодательство об административных правонарушениях состоит из самого Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. При этом установление административной ответствен-

   ¹ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями).

Введение

9

ности по вопросам, имеющим федеральное значение (в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации), относится к ведению Российской Федерации. Существенной новеллой КоАП РФ является положение, исключающее возможность установления административной ответственности актами органов исполнительной власти и органами местного самоуправления.
   В соответствии с законодательством о судебной системе КоАП РФ определил подсудность дел об административных правонарушениях судьям, а также установил подведомственность дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, органам субъектов РФ. Если КоАП РСФСР предусматривал чуть более 40 федеральных органов, которые могли рассматривать дела об административных правонарушениях и принимать по ним решения, то новым КоАП РФ в настоящее время установлено 67 субъектов административной юрисдикции только федерального уровня. Подобное увеличение числа таких органов обусловлено в основном существенным ростом числа составов административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ. Его Особенная часть насчитывает более 440 статей, многие из которых включают по несколько составов правонарушений.
   Несмотря на расширение более чем в полтора раза круга федеральных внесудебных субъектов административной юрисдикции, существенно расширилась и компетенция судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Прежде всего значительно возросло количество самих составов правонарушений, подведомственных исключительно судьям. Кроме того, из девяти видов административных наказаний, установленных КоАП РФ, шесть вне зависимости от состава правонарушения, за которое они назначаются, находятся в юрисдикции судей. Еще одно наказание — административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства — также в подавляющем большинстве случаев назначается судьей. И только предупреждение и административный штраф назначаются во внесудебном порядке (конечно, когда рассмотрение дел о правонарушениях,

Введение

за совершение которых эти наказания применяются, не входит в компетенцию судей).
   Существенной новеллой КоАП РФ является и следующее обстоятельство. Хотя за совершение некоторых правонарушений в соответствии с рядом законов юридические лица привлекались к административной ответственности и ранее, но самим КоАП РСФСР такая ответственность не была установлена, и применение к юридическим лицам административных взысканий не носило массового характера. В новом же Кодексе институт административной ответственности юридических лиц не только полностью признан, но и получил мощное развитие.
   Теперь почти в 60% статей КоАП РФ, определяющих составы административных правонарушений, предусматривается ответственность юридических лиц. Однако к административным правонарушениям юридических лиц относятся в основном правонарушения, связанные с их предпринимательской и иной организационно-хозяйственной деятельностью. Это административные правонарушения: в области охраны собственности; охраны окружающей природной среды и природопользования; в промышленности, строительстве и энергетике; в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель; в области связи и информации; предпринимательской деятельности; финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; в таможенной сфере. Из 209 статей, содержащихся в соответствующих главах КоАП РФ, 176 статьями (84% статей указанных глав Кодекса) установлена ответственность юридических лиц.
   Достаточно серьезны санкции, предусматриваемые в отношении юридических лиц. Так, административный штраф, назначаемый юридическим лицам, может достигать 1 млн руб., трехкратной суммы неуплаченных налогов, сборов, таможенных пошлин и др. Помимо штрафных санкций за ряд правонарушений юридических лиц в качестве административного наказания предусмотрена конфискация сырья, готовой продукции, производственного оборудования, а также административное приостановление деятельности юридического лица на срок до 90 суток.
   Наряду с административной ответственностью юридических лиц Кодексом широко предусмотрена ответственность должностных лиц. Она установлена в 75% статей Особенной части КоАП РФ. К административным правонарушениям должностных лиц относятся в основном правонарушения, связанные с

Введение

11

их участием в предпринимательской и организационно-хозяйственной деятельности юридических лиц.
   Среди наказаний должностных лиц, помимо административного штрафа, который может составлять 50 тыс. руб., особо следует выделить такое административное наказание, как дисквалификация. Она заключается в лишении лица на срок до трех лет права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет) и осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом. Следует особо подчеркнуть, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, также несут административную ответственность как должностные лица.
   Административная ответственность юридических лиц, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей в современных условиях становится мощным рычагом государственного управления экономическими процессами, регулирования деятельности хозяйствующих субъектов. При этом административная ответственность юридических лиц имеет не только правоохранительную, но и ярко выраженную фискальную направленность.
   Существенные изменения по сравнению с процессуальными нормами, содержавшимися в КоАП РСФСР, претерпел порядок производства по делам об административных правонарушениях. КоАП РФ расширил и круг участников производства по таким делам, их права приведены в соответствие с положениями Конституции РФ. Много новелл содержится в нормах КоАП РФ, регулирующих применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Ряд новых положений связан с пересмотром постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. В КоАП РФ имеется еще немало процессуальных изменений, отвечающих потребностям демократизации общества и построения правового государства.
   Эти обстоятельства обусловливают огромный интерес, который проявляют студенты и преподаватели вузов, научные работники, практикующие юристы к проблемам административной ответственности и положениям КоАП РФ.
   На юридических факультетах ряда вузов вопросам административной ответственности уделяется значительное внимание

Введение

как в общем курсе административного права, так и в специальных курсах, целиком посвященных изучению этого института. В некоторых вузах вопросы административной ответственности помимо юристов с интересом и несомненной пользой изучают будущие экономисты, а также студенты, специализирующиеся в области государственного и муниципального управления.
   В отдельных учебниках по административному праву помимо двух традиционных частей курса, связанных с его сущностью и основными институтами (так называемой Общей части), организацией управления в различных отраслях и сферах (Особенной части), выделяется третья самостоятельная часть — административная ответственность. Однако ограниченные объемы этих учебников не позволяют изложить в них тот минимальный материал, который необходим для глубокого понимания и усвоения вопросов административной ответственности.
   Все вышеизложенное побудило автора подготовить курс лекций, в котором рассматриваются как общие и процессуальные проблемы института административной ответственности, так и вопросы административной ответственности в наиболее интересных для студентов областях государственного управления, соответствующие составы административных правонарушений.
   В настоящем издании обобщен опыт преподавания автором административного права и административной ответственности студентам юридических, экономических и управленческих специальностей. В частности, в Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, Государственном университете — Высшей школе экономики, Российском государственном гуманитарном университете, Московском институте экономики, политики и права автором на протяжении ряда лет читался специальный курс «Административная ответственность», который и послужил основой для написания этой книги¹.

   ¹ Данная работа выполнена при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс».

Раздел I
Административная ответственность, административное правонарушение и административное наказание

Лекция 1. Административная ответственность как вид юридической ответственности

План лекции

   1. Понятие и основные черты административной ответственности.
   2.   Проблемы законодательного регулирования административной ответственности.
   3.   Особенности привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции.
   4.   Особенности привлечения к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства.

        1. Понятие и основные черты административной ответственности

   Административная ответственность — это вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение. Административная ответственность наступает за деяния, менее опасные для общества, чем преступления.
   Давая характеристику административным правонарушениям, законодатель в КоАП РФ не называет их, в отличие от преступлений (ст. 14 Уголовного кодекса РФ), общественно опасными деяниями. Между тем рядом исследователей прямо высказывается мнение, что административные правонарушения тоже общественно опасны (хотя степень этой опасности меньше, чем у преступлений). Мы также считаем возможным говорить об общественной опасности административных правонарушений.