Управление строительным комплексом в Российской Федерации (административно - правовой аспект)

 

 

Братановский Сергей Николаевич 

Ерхов Александр Владимирович 

 
 

 

 

 

Управление строительным комплексом 

в Российской Федерации 

(административно – правовой аспект) 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Тольятти – 2007 

 

Братановский Сергей Николаевич 

Ерхов Александр Владимирович 
 

Управление строительным комплексом 

в Российской Федерации 

(административно – правовой аспект) 

 

монография 

 

 

 

 

 

 

Рецензенты: 

Доктор юридических наук, профессор А.П. Солдатов 

Доктор юридических наук, профессор А.Г. Коваленко 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание 

 

Введение……………………………………………………………..4 

Глава I.Понятие, правовая природа и становление строительного 

комплекса в Российской Федерации………………………………….5 

1.1. Эволюция 
организационно–правовых 
форм 
управления 

строительным комплексом в Российской Федерации……………………5 

1.2. Понятие и правовое регулирование строительного комплекса в 

Российской Федерации…………………………………………………….16 

1.3. Правовые основы управления и градостроительные регламенты в 

сфере строительного комплекса Российской Федерации…………………31 

 

Глава II. Система 
и 
правовое 
положение 
органов 
управления 
в 

строительном комплексе Российской Федерации…………………42 

 
2.1. Основные направления деятельности полномочных органов по 

управлению строительным комплексом в Российской Федерации….42 

2.2. Административно 
– 
правовой 
механизм 
регулирования 

строительным комплексом Российской Федерации………………..68 

2.3. Административные 
правонарушения 
и 
административная 

ответственность в строительном комплексе Российской Федерации……..89 

2.4. Совершенствование законодательства и повышение эффективности в 

деятельности органов и организаций строительного комплекса Российской 

Федерации…………………………………………………………………….110 

 

Заключение……………………………………………………………..125 

Библиография…………………………………………………………130 

 

 

 

 

Введение 

Изменения, произошедшие в сфере общественно-политической и 

правовой деятельности за последние пятнадцать лет, обострили большинство 

научно-познавательных  процессов, в том числе и в строительной 

деятельности, заставили по-новому посмотреть на ход современных событий, 

объективно оценить их причины, сущность и перспективы. 

В связи с этим одним из актуальных направлений научных исследований 

является разработка правовых аспектов управления и совершенствования 

законодательства в строительном комплексе. Актуальность изучения проблем 

организационно-правового характера в строительном комплексе, кроме того, 

объясняется тем, что активизация перехода к рыночным отношениям в 

экономической, социальной и культурной сферах предъявила новые, более 

высокие требования к строительному комплексу, вызвав необходимость его 

качественного обновления. 

Вышесказанное обусловливает важность и актуальность разработки 

новых перспективных направлений в системе строительного комплекса и его 

структуре, а также исследования управленческой деятельности строительной 

отрасли как объекта государственного регулирования. 

Необходимость обобщения практического опыта в данной области, 

недостаточная разработка, с правовой точки зрения, ряда теоретических 

проблем, в том числе большим количеством административно - правовых 

проблем, существующих в анализируемой области и, предопределили выбор 

темы настоящего исследования. 

 

 

 

 

 

Глава I. Понятие, правовая природа и становление строительного 

комплекса в Российской Федерации 

 
 

1.1. Эволюция организационно – правовых форм управления 

строительным комплексом 

 

История 
развития 
организационно–правовых 
форм 
управления 

строительством относится к глубокой древности. Уже первые племена, 

жившие на территории Древней Руси, были заняты постройкой жилищ и 

общественных зданий, а также оборонительных сооружений. Организацию и 

управление этими процессами вначале осуществляла сама община, а с 

появлением государства и права на различных этапах их эволюции – 

публичные органы общей и специальной компетенции в соответствии с 

нормами права, регулирующими строительную деятельность1. 

Исторические 
сведения 
о 
порядке 
управления 
строительством 

содержатся в работах  видных историков2, а также ученых–юристов: 

административистов3, государственного (конституционного) права4. 

В советский период генезису управления в сфере строительства не было 

уделено достаточно внимания. Единственная монография Н.П. Ерошкина 

«История 
государственных 
учреждений 
дореволюционной 
России», 

посвященная развитию системы публичного управления с древних времен до 

начала XX века5, не переиздавалась с 1983 года, а в настоящее время ее 

отдельные научные положения нуждаются в дальнейшем аналитическом 

обосновании. 

                                           
1 Кузнецова С.А. Административно–правовое регулирование в сфере строительства: Дис… канд. юрид. наук. - 
М., 2003. С.92. 
2 Ключевский В.О.Русская история: Полный курс лекций: В 3 кн. Кн.2. М.,1993. 
3 Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. - М.,1897 год; Штейн Л. Учение об управлении и право 
управления с сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии: Пер. с нем.. – Спб., 
1874. 
4 Градовский А.Д. Начало русского государственного права. Т. 1-3.Спб.,1883; Коркунов Н.М. Русское 
государственное право. Т.1-2.-СПб.,1914; Кокошкин Ф. Русское государственное право. Симферополь, 1918 и 
др. 
5 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.1983. 

Советский 
период 
государственно–управленческой 
деятельности 

представлен трудами известных ученых в этой сфере, которые отражают XX 

век до середины 90-х годов1. Проблема публичного регулирования 

строительства в нашем государстве после 90-х годов прошлого столетия 

исследована в трудах А.С.Сенина, В.В.Ильина и А.С.Ахиезера2. Необходимо 

отметить, что в перечисленных трудах система управления строительством 

представлена без учета исторического развития Российского государства, и в 

этой связи, как правильно считает С.А.Кузнецова, «невозможно объективно 

воссоздать историческую картину зарождения, развития и функционирования 

отечественной государственной системы управления строительством»3. 

С 
середины 
XVI 
века 
и 
до 
второй 
половины 
XIX 
века  

градостроительной политикой в России ведало полицейское ведомство в 

различных организационно–правовых формах. 

Исследуя эволюцию организационно–правовых форм управления 

строительным комплексом, можно прийти к выводу, что до середины XIX 

столетия не было специальных учреждений, правил и норм строительства. 

С.А.Кузнецова историю развития органов управления строительством условно 

подразделяет на четыре периода4. Первый из них - с IX по XV вв, когда 

государственное управление осуществлялось князем и его дружиной. Со 

второй половины XV века (этот процесс в основном завершился лишь к 50-м 

годам XVI столетия) начинается переход от индивидуальных, субъективных 

принципов управления строительством к коллегиальным управленческим 

началам, основанным на деятельности специальных учреждений, т.е. к 

созданию особого государственного аппарата. 

                                           
1 Нелидов А.А. История государственных учреждений СССР. 1917-1936. – М., 1962; Цикулин В.А. История 
государственных учреждений СССР. 1936-1965. - М.,1966; Коржихина Т.П. История и современная 
организация государственных учреждений СССР. 1917-1972. - М. 1974; Она же. История государственных 
учреждений СССР. - М. 1986; Она же. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 - декабрь 1994. - 
М., 1994. 
2 См.: Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. - М., 1995; Судьба реформ и 
реформаторов в России. Ч. I-II. - М., 1996; Теория и история административно–политических элит России. - 
Ростов н/Д., 1996; Ильин В.В., Ахиезер А.С. Российская государственность: истоки, традиции, перспективы. – 
М.,1997; История государственного управления России. – Ростов н/Д., 1999 и др. 
3 Указанное соч. С. 93. 
4 См. указ. сочин. С. 94-95. 

В XVII – XVIII  века специальные органы власти называются приказами, 

которые впоследствии заменяются коллегиями. Несмотря на то что в этот 

период количество зданий и сооружений значительно возрастает, сама система 

государственного управления строительством все еще отсутствует. 

С образованием министерств в начале XIX века начинается третий 

период в сфере управления строительством. Однако организационно–

правовые формы управления строительством по–прежнему относятся к одной 

из функций полицейского ведомства. В то же время начинает формироваться 

градостроительная 
политика, 
образуется 
архитектурно–строительный 

контроль, начинают устанавливаться правовые основы этой деятельности. 

Исследование материалов относящихся к эволюции управления строительным 

комплексом, представляет определенный интерес. Так, например, Устав 

Строительный – первый кодификационный акт в сфере строительства, 

утвержденный 
в 
1875 
году1. 
Он 
включал 
в 
себя 
систему 
норм, 

регламентирующих 
порядок 
проектирования, 
строительства 
и 

благоустройства, определял перечень технических требований к производству 

строительных 
работ, 
устанавливал 
систему 
органов 
управления 

строительством, возглавляемую Техническо – строительным комитетом, 

входившим  в ведомство Министерства внутренних дел, а статусом 

территориальных  органов данного комитета были наделены строительные 

отделения. 

Учрежденный Техническо–строительный комитет, в рамках своей 

компетенции осуществлял функции, свойственные современному Госстрою 

России. Сфера полномочий данного органа охватывала установление порядка 

строительства гражданских сооружений, осуществление технического надзора 

за строительной деятельностью, а также подготовку гражданских инженеров–

                                           
1 См: Высшие и центральные госучреждения дореволюционной России.1801-1917гг., СПб., 2001.-С.52-53. 
Устав Строительный включал также разделы, касающиеся порядка строительства казенных зданий и частных 
построек, строительства в городах и сельской местности, планирования территорий, приемки и 
освидетельствования работ, мер и порядка привлечения к ответственности участников строительства. 

строителей. 
В 
компетенцию 
комитета 
также 
входило 
разрешение 

административных споров в сфере строительства. 

Нам представляется, что третий период завершился в конце XIX века, 

вводя совершенно новые понятия, такие как - мостостроение и метростроение. 

Четвертый период начинается в 40-50-е годы 19 столетия, когда 

строительство становится одной из ведущих отраслей народного хозяйства. 

В 50-е годы входят в оборот такие понятия, как «гражданское 

строительство», «оборонное строительство», «промышленное строительство». 

Большими надзорными полномочиями за строительной деятельностью 

обладала строительная полиция того времени. Так, например, И.Т. Тарасов 

характеризуя полномочия строительной полиции на основе общности 

объектов 
регулирования 
правом 
общественных 
отношений, 
выделяет 

следующие объекты: очистка улиц, дворов и жилищ; постройка городских и 

сельских жилищ; устройство кладбищ. Однако, С.А. Кузнецова уточняет, что 

исходя,  из анализа узаконений, постановлений и распоряжений, касающихся 

полиции следует, что таких объектов было больше, чем указывает И.Т. 

Тарасов1. В тоже время нужно заметить, что они, к тому времени, уже 

подразделялись в зависимости от их функционального назначения: объекты 

историко-культурного назначения на: промышленные здания; частные и иные 

постройки, включая ветхие и аварийные здания, а также улицы, площади, 

мосты; внутреннее устройство помещений, порядок применения материалов 

во избежание пожаров2. 

После Великой Октябрьской революции 1917 года образовались новые 

органы управления во всех отраслях, включая и строительство. Технико–

строительный комитет, с 1865 года действовавший в ведомстве Министерства 

внутренних дел, в 1918 году вошел в состав образованного Комитета 

                                           
1 См: Указ.соч.С.103-104 
2 § 376 «Местная  полиция обязывает свидетельствовать ветхие строения и понуждать обывателей 
восстановить строения, угрожающие падением и потому опасные». См.: Сборник узаконений, постановлений 
и распоряжений, касающихся полиции. - Спб., 1869. - С. 90-91. 
 

Государственных сооружений Высшего Совета Народного Хозяйства1 

(Наркомат по строительству или Наркомстрой). 

 В компетенцию Наркомата по строительству входило не только 

выполнение 
функций 
государственного 
управления 
строительной 

деятельностью, но и строительство промышленных зданий2. 

В годы Великой Отечественной войны Наркомстрой на ряду со 

специально созданным для этих целей Главным управлением строительства 

предприятий машиностроения при СНК СССР осуществлял возведение 

объектов военного назначения. 

1942-1943 гг – начало активного восстановительного строительства. В 

эти годы был учрежден Комитет по делам архитектуры при СНК СССР и 

передаче в его ведение основного научного центра – Академии архитектуры, 

которая  до этого времени входила в состав Комитета по делам искусств 

СССР3. Комитет по делам архитектуры обладал полномочиями в области 

правовой регламентации и контроля за осуществлением архитектурно
строительной деятельности. В его компетенцию, кроме того входило: 

утверждение 
проектов 
застройкой 
городов 
и 
поселков, 
развитие 

строительного нормирования и типового проектирования, руководство 

научными и учебными архитектурными заведениями. Одновременно были 

созданы и местные органы Комитета: Управления по делам архитектуры в 

Москве, Ленинграде и Киеве, при СНК союзных и автономных республик; 

краевые и областные отделы по  делам архитектуры. 

Наделение 
вышеуказанного 
Комитета 
нормотворческими, 

разрешительными и контрольными полномочиями укрепило тенденцию 

                                           
1 См.: Высшие и центральные государственные учреждения дореволюционной России. 1801-1917 гг., СПб., 
2001. - С. 53. 
2 Косенкова Ю.Л. Советский 1940-х - первой половины 1950-х годов. От творческих поисков - к практике 
строительства. - М. 2000. - С. 95. 
3 Косенкова Ю.Л. См. Указ. соч. – С. 28. 

развития 
гражданского 
строительства 
в 
рассматриваемый 
период. 

Одновременно, была введена должность главного архитектора города1. 

В послевоенные годы система управления строительством неоднократно 

пересматривалась. Так, в январе 1946 года на базе Наркомстроя и других 

организаций по отраслевому принципу создаются Наркомат по строительству 

военных и военно-морских предприятий, Наркомат по строительству 

предприятий тяжелой индустрии, Наркомат по строительству топливных 

предприятий. Последний в 1948 году был ликвидирован, а его функции 

переданы Министерству топливной промышленности2. 

В 1946 году СНК СССР был преобразован в Совет Министров СССР, а 

СНК республик в Советы Министров республик. В июне 1949года было 

организовано Министерство городского строительства. Задачи, возложенные 

на это министерство, практически отождествлялись с целями Комитета по 

делам архитектуры, а его структурные подразделения, по существу, 

дублировали структуру Комитета. 

К концу войны непригодность в новых условиях актов строительного 

законодательства, принятых еще в 20-е – начала 30-х гг., представляла собой 

очевидную предпосылку их кодификации. Были попытки разработать 

Градостроительный Устав, а также Урочное Положение для строительства. В 

состав 
последнего 
предполагалось 
включить 
технико–экономические 

показатели, представляющие собой эталонные нормативные описания 

продукции 
проектно–строительного 
процесса 
по 
массовым 
объектам 

строительства. Вступившее в действие Урочное Положение стало первым 

отечественным техническим регламентом3. 

В мае 1950 года был образован Государственный комитет Совета 

Министров СССР по делам строительства (Госстрой СССР), который был 

                                           
1 Постановлением СНК СССР от 13 октября 1944 года было утверждено представленное Комитетом 
Положение о главном архитекторе города и список городов, в которых устанавливалась такая должность. См.: 
Косенкова Ю.Л. указ. Соч., М. 2000. С. 100. 
2 См.: Косенкова Ю.Л., Указ.соч. С. 95. 
3 Косенкова Ю.Л. Указ.соч. - М., 2000. - С. 101-114. 

наделен полномочиями общесоюзного органа по вопросам градостроительства 

и промышленности строительных материалов1. 

В мае 1957 года некоторые строительные министерства были 

упразднены. В этот период на территории СССР было организовано 105 

экономических административных районов, в которых были созданы Советы 

народного хозяйства (совнархозы), где сосредоточилось большинство 

строительных организаций2. К ведению совнархозов были отнесены 

отдельные полномочия в сфере строительства3. 

Осуществление совнархозами своих полномочий не отразилось на 

сложившейся системе архитектурно–строительного контроля. В этот период 

контрольными полномочиями обладали публичные субъекты, проектные 

организации, банки, а также заказчики (застройщики)4. При этом функциями 

государственного контроля были наделены только органы государственного 

архитектурно–строительного контроля (Госстройконтроля), созданные при 

Советах Министров союзных и автономных республик, исполкомах 

областных, краевых и городских Советов. В их компетенцию входили 

следующие вопросы: выдача разрешений на производство строительных 

работ, проверка застройки крупных городов и населенных пунктов городского 

типа, а  также выполнение контрольных функций за качеством строительства 

объектов 
жилищно–гражданского 
назначения 
независимо 
от 
их 

ведомственной подчиненности5. 

После Пленума ЦК КПСС в июне 1962 года строительные организации 

были 
преобразованы 
в 
главные 
территориальные 
управления 
по 

строительству, подчиненные министерствам строительства республик. За 

совнархозами были оставлены только функции застройщиков. 

                                           
1 СП СССР. 1958. № 13. - Ст. 105. 
2 Вишняков В.Г. Двойное подчинение органов управления народным хозяйством. - М., 1984. - С. 98. 
3 Игошин Н.В. Инвестиции. - М., 2001. - С. 14-15. 
4 Советское административное право / Отв. ред. А.Е. Лунев. – М., Юрид. лит., 1960. - С. 232. 
5 Органам Госстройконроля было предоставлено право беспрепятственно посещать подконтрольные объекты 
и проверять документацию, в необходимых случаях приостанавливать строительство, требовать отстранения 
от работы лиц, не имеющих права производства строительных работ, возбуждать вопрос перед 
соответствующими 
органами 
о 
привлечении 
виновных 
лиц 
к 
дисциплинарной 
или 
уголовной 
ответственности.