Экономический механизм регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги в современных условиях

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение 
высшего профессионального образования 
«Санкт-Петербургский государственный 
инженерно-экономический университет»

П. В. Немкин, В. С. Чекалин

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ 
РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАРИФОВ 
НА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫЕ УСЛУГИ 
В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Монография

Санкт-Петербург
2012

УДК 336.58:332.8 
ББК 65.441(2Рос)-86 
Н50

Утверждено редакционно-издательским советом СПбГИЭУ

Рецензенты:

Комитет по тарифам и ценовой политике Администрации Ленинградской области (председатель комитета П. М. Березовский),

д-р экон. наук, проф. В. Е. Рохчин (СПбГУЭФ)

Одобрено к изданию научно-техническим советом СПбГИЭУ

Немкин П. В.
Н50 
Экономический механизм регулирования тарифов на жи- 
лищно-коммунальные услуги в современных условиях : монография / П. В. Немкин, В. С. Чекалин. -  СПб. : СПбГИЭУ, 
2012.-202 с.

ISBN 978-5-9978-0451-0

Монография содержит основные положения регулирования тарифов на 
жилищно-коммунальные услуги. Особое внимание уделено совершенствованию тарифного регулирования в крупных городах и регионах России в современных условиях.
Издание представляет интерес для руководителей и сотрудников предприятий жилищно-коммунальной сферы, органов федеральной, исполнительной и законодательной власти нашей страны, а также для аспирантов, студентов и всех граждан, ежедневно пользующихся жилищно-коммунальными услугами.

УДК 336.58:332.8 
ББК 65.441(2Рос)-86

ISBN 978-5-9978-0451-0
© СПбГИЭУ, 2012

ПРЕДИСЛОВИЕ

Вопросы ценообразования в ЖКХ являются одними из ключевых аспектов социально-экономической политики в современных 
условиях. Исследованию проблем формирования цен и тарифов в 
этой сфере и посвящена данная монография. В ней рассмотрен широкий круг вопросов регулирования тарифов и определены пути и 
возможности введения рыночных цен в ряде отраслей ЖКХ.
Так, значительное внимание уделено действующему механизму тарифообразования в ЖКХ и выявлению реальных проблем 
формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги в современных условиях. С достаточной глубиной проведен сравнительный анализ зарубежного и отечественного опыта регулирования тарифов в данной сфере.
Ведущее место в монографии занимают материалы, посвященные выявлению сущности и содержания экономического механизма регулирования тарифов с учетом действующего законодательства, указаны возможности ограничения роста тарифов на основе повышения энергоэффективности жилищного фонда. Также 
определены методы оптимизации уровня тарифов, которые, с одной 
стороны, должны покрывать реальные издержки производителей, 
обеспечивая им необходимую прибыль, а с другой -  быть социально приемлемыми для пользователей услуг ЖКХ.
В монографии авторы пытаются решить важнейшую задачу по 
обоснованию путей совершенствования регулирования тарифов на 
жилищно-коммунальные услуги в городах и регионах страны. 
Предлагаются направления совершенствования, обеспечивающие 
возможности регулирования не только уровня цен и тарифов в данной сфере, но и объемов потребления жилищно-коммунальных услуг без снижения их качественных параметров, что позволяет реализовать право выбора потребителями управляющей компании и 
обеспечение приемлемого уровня платежей за жилищно-комму- 
нальные услуги.
В монографии проводится обоснование интеграции мелких 
коммунальных предприятий и возможности применения проектных 
методов внедрения современного механизма регулирования тарифообразования в системе ЖКХ.

Рассмотренный круг вопросов, конечно, не включает в себя 
всего комплекса проблем ценообразования в указанной сфере, но 
представляет собой определенный шаг в решении задач регулирования цен и тарифов на услуги ЖКХ и может в известной степени 
служить ориентиром для продолжения исследования и практических разработок в данном направлении.
Первая глава монографии написана В. С. Чекалиным; Вторая 
глава написана П. В. Немкиным. Третья глава написана П. В. Нем- 
киным (§ 3.2; 3.3) и В. С. Чекалиным (§ 3.1).

ВВЕДЕНИЕ

Одним из ключевых вопросов любой экономической системы 
является ценообразование. Как известно, существуют различные 
механизмы ценообразования, включая централизованные и децентрализованные, но среди них особое значение имеет централизованное регулирование цен на продукцию (услуги) естественных 
монополий, а также социально значимых сфер хозяйственной деятельности. Результаты их работы играют большую роль для общественной жизни, и потому ценообразование здесь не может быть 
как чисто административным, так и чисто рыночным. Поэтому цены здесь носят название «тарифы» и регулируются на федеральном, 
региональном или местном уровне власти. Но методы регулирования могут быть различны -  от административных до стимулирующих (например, участие представителей органов власти в распределении прибыли корпорации и др.).
Именно к таким сферам относится жилищно-коммунальное 
хозяйство (ЖКХ), которое, в отличие от других сфер деятельности, 
имеет как экономическую, так и важнейшую социальную функцию. 
Поэтому определение уровня тарифов в этом комплексе является 
достаточно сложной задачей. Следует также учесть, что сама сфера 
ЖКХ весьма неоднородна и отдельные ее отрасли, в свою очередь, 
регулируются различными методами. Так, жилищное хозяйство в 
перспективе может быть переведено в чисто рыночную сферу, а, к 
примеру, водопроводно-канализационное хозяйство, которое является локальной естественной монополией, всегда должно регулироваться централизованно. Анализ всего комплекса этих вопросов и 
является основным содержанием данной монографии, в которой 
рассматриваются как теоретические, так и практические аспекты 
регулирования тарифов в сфере ЖКХ с учетом имеющегося опыта 
ряда регионов страны и прежде всего Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

1. ОСНОВЫ ТАРИФООБРАЗОВАНИЯ 
НА ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫЕ УСЛУГИ 
В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

1.1. Действующие механизмы ценообразования 
в экономической сфере

Одним из ключевых аспектов рыночного хозяйствования является ценообразование, которое может быть чисто рыночным, регулируемым или жестко административным. Все зависит от сферы хозяйствования и развитости рыночных механизмов в каждой из них. 
Так, для сферы жилищно-коммунального хозяйства характерной является существенная зависимость не только от экономических, но 
также от социальных и политических факторов. Проводимая в 
90-х гг. прошлого века политика бездумного предоставления льгот, 
не обеспеченных ресурсами, значительной части населения и бюджетным организациям, а также заниженных тарифов на жилищно- 
коммунальные услуги привела к недофинансированию отрасли и к 
необходимости выполнения ею несвойственных функций по социальной защите потребителей. Это и явилось одной из существенных 
причин деградации сферы ЖКХ в городах и регионах России. Кроме 
того, не стоит забывать, что на общеэкономическом рынке присутствуют и естественные ограничители свободного ценообразования. 
Речь в первую очередь идет о естественных монополиях. Так, в 
ЖКХ имеются так называемые локальные естественные монополии, 
которые требуют особого подхода в тарифной политике. Среди таких отраслей выделяются водопроводно-канализационное хозяйство, централизованная коммунальная энергетика и другие централизованные городские системы. Именно для них целесообразно использовать методы централизованно регулируемых тарифов.
Во многих странах регулирование естественных монополий 
осуществляется на основе нескольких схем [20]; [21]:
-  регулирование рентабельности (rate of return regulation);
-  RPI-X регулирование;
-  участие в прибыли (profit-sharing regulation);
-  конкуренция за рынок как замена конкуренции на рынке.

Данные методы применяются как для регулирования жилищно-коммунальных предприятий, находящихся в государственной 
(муниципальной) собственности, так и по отношению к частным 
предприятиям. Такими предприятиями в сфере ЖКХ являются 
практически все поставщики коммунальных услуг: например, в 
Санкт-Петербурге это ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга», ГУП 
«ТЭК СПб», ОАО «ТГК-1» и др.
Следует отметить, что в российских условиях элементы регулирования каждого из вышеуказанных методов присутствуют при 
установлении тарифов для ресурсоснабжающих предприятий, но с 
соблюдением действующего законодательства.
Регулирование рентабельности (rate o f return regulation). В 
течение долгих лет преобладающим методом регулирования было 
регулирование рентабельности. И сегодня он широко используется 
во многих странах, например в США. При таком подходе регулируемая цена устанавливается на уровне, позволяющем предприятию покрывать свои операционные издержки и обеспечивать некоторую заданную доходность используемого капитала

Р = С + К • г,

где Р -  цена;
С -  издержки;
К -  капитал;
г -  рентабельность капитала.
Величина доходности капитала должна быть «справедливой», 
или «честной», т. е. владельцы предприятия должны получать доходы от использования капитала предприятия на уровне, не меньшем и не большем доходности на капитал для другого предприятия 
с тем же уровнем рисков.
В рамках данной системы регулирования, если цены перестают покрывать издержки компании, она имеет право обратиться в 
регулирующий орган для пересмотра тарифа. Такой подход к регулированию гарантирует, что предприятие сможет покрыть свои издержки, однако не дает ему никаких стимулов для их снижения.
Перечислим основные преимущества данного подхода.
Регулируемая цена обеспечивает предприятию возможность 
безубыточного функционирования, а инвесторам -  возможность 
получения «справедливого» дохода. Таким образом, предприятие

полностью покрывает свои финансовые потребности и получает 
возможность выхода на рынок капитала (например, для финансирования крупных инвестиционных проектов).
Регулирующий орган устанавливает цену исходя из оценки 
экономических издержек, т. е. ищет оптимальное решение для выбранной целевой функции. Как следствие, пересмотр тарифа позволяет избавиться от груза прошлых ошибок, что особенно ценно в 
условиях нестабильной экономической среды.
Однако регулирование рентабельности имеет существенные 
недостатки.
У регулирующего органа, как правило, недостаточно информации о будущих издержках предприятия, в то время как предприятие имеет объективную возможность манипулировать предоставляемой информацией.
Процедура регулирования требует значительных затрат времени 
и денег. Анализ и проверка предоставленной предприятием информации может также потребовать привлечения внешних экспертов (аудиторов, инженеров и др.), что сопряжено с определенными финансовыми затратами. Вследствие бюрократических проволочек возникает временной лаг между изменением экономических условий и пересмотром тарифа. В условиях высокой нестабильности экономической среды это увеличивает инерционность предприятия, мешает ему 
своевременно реагировать на внешние изменения. Как следствие, 
многие системы регулирования предусматривают возможность автоматического пересмотра тарифов в случае существенного изменения 
внешних экономических условий (pass through). Например, тарифы 
на жилищно-коммунальные услуги автоматически пересматриваются 
при существенном изменении цен на топливо и энергию.
У предприятия нет стимулов снижать издержки и повышать 
производственную эффективность, так как любое снижение затрат 
будет изъято у предприятия в ходе регулирования, и наоборот-  
любое увеличение затрат можно будет переложить на потребителей. Это, как представляется, самый важный недостаток регулирования рентабельности.
У предприятия появляются стимулы неоправданно наращивать свою производственную базу (стоимость активов), так как чем 
больше стоимость активов, тем больше амортизация и прибыль, а 
значит, и регулируемая цена.

Определение необходимого уровня рентабельности всегда несколько субъективно. Как правило, регулирующие органы ориентируются на то, какая доходность по вложениям с аналогичным 
уровнем риска складывается на рынке ценных бумаг. Такой подход 
не вполне корректен, так как уровень риска во многом определяется характером самой процедуры регулирования, т. е. существует 
обратная связь. Кроме того, регулируемые предприятия стараются 
манипулировать величиной своего капитала, учитываемого при исчислении включаемой в цену прибыли.
При всех преимуществах и недостатках данного метода использование рентабельности при регулировании жилищно-комму- 
нальных предприятий является неотъемлемым элементом всего 
процесса ценообразования. Эффективность работы предприятий 
можно оценить по уровню рентабельности установленных тарифов, 
в том числе и в российских условиях.
RPI-X регулирование. Регулирование рентабельности широко 
применялось в США, где коммунальные предприятия в большинстве 
случаев изначально находились в частной собственности. Новая 
форма регулирования естественных монополий появилась в 1984 г. в 
Великобритании, одновременно с приватизацией «Бритиш Телеком».
Этот метод регулирования был специально создан для того, 
чтобы дать регулируемым предприятиям стимулы для повышения 
эффективности с тем, чтобы выгода, получаемая от этого, впоследствии переходила бы к потребителям в виде снижения цен. При 
данном подходе регулирующий орган устанавливает цену для регулируемого предприятия на определенный период, обычно длящийся 5 лет. Предполагается, что данная цена позволит компании покрыть свои операционные издержки и заработать определенную величину прибыли при условии, если компания будет работать так же 
эффективно, как образцовая (эталонная) компания.
В коммунальной энергетике применение долгосрочных параметров регулирования имеет определенную перспективу. Долгосрочный тариф позволяет выстроить стратегию развития предприятия, а регулирующему органу -  оценить экономию, которой компания сумела добиться за счет повышения эффективности своей 
работы в предыдущий период, и переводит эту экономию в первоначальное снижение цены. Затем регулирующий орган оценивает, 
каковы были бы потребности «эталонной» компании для покрытия

своих операционных издержек на обновление основных фондов, на 
расширение и улучшение своих активов. Принимая во внимание 
эти затраты, регулирующий орган вычисляет величину ежегодного 
снижения цены в реальном выражении (X). Данная величина устанавливается таким образом, чтобы дать предприятию возможность 
получить «справедливую» доходность своих активов. После этого 
предприятие может ежегодно повышать цены в соответствии с ростом индекса потребительских цен за вычетом корректирующей величины X

Р \= Ро‘ (RPI-X),

где Р0 -  цена в базовый период;
Pi -  цена в отчетный период;
RPI -  индекс потребительских цен;
X -  корректирующий фактор.
При этом регулирующий орган не занимается детальной проверкой финансово-хозяйственной деятельности предприятия.
Данный подход предполагает, что предприятие постоянно повышает эффективность своей деятельности, так как цены ему не 
индексируются автоматически на величину роста инфляции, но на 
меньшую величину, и, если предприятие не будет повышать свою 
эффективность, оно будет нести убытки. Другими словами, в реальном выражении тариф снижается на X процентов каждый год 
(поскольку обычно индексация производится ежегодно).
У данного метода существует несколько разновидностей, например:
-  регулирование цен отдельно для каждого вида деятельности;
-  регулирование средневзвешенной цены нескольких видов 
деятельности при заданной структуре реализации («корзина цен» -  
price basket)',
-  регулирование максимально допустимого размера выручки 
на единицу продукции {revenueyield).
Основные преимущества RPI-Х регулирования заключаются в 
следующем.
Процедура регулирования становится значительно проще и 
дешевле: существенно уменьшаются затраты на сбор и анализ информации о финансово-хозяйственной деятельности регулируемого 
предприятия.