Актуальные проблемы оборотоспособности земель

DOI 10.12737/3738 
В.И. Симонов,

аспирант 

(Саратовская государственная юридическая академия)

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ 

ОБОРОТОСПОСОБНОСТИ ЗЕМЕЛЬ

В Конституции РФ предусматриваются различные формы соб
ственности на землю, в том числе и частная. Согласно п. 2 ст. 36 
владение, пользование и распоряжение землей осуществляются их 
собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей 
среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Таким 
образом, с одной стороны, разрешается свободное распоряжение 
земельными участками их собственниками, а с другой — установлены ограничения в целях охраны окружающей среды и защиты прав 
и законных интересов иных лиц. Такие ограничения реализованы в 
том числе посредством введения в отраслевом законодательстве правил оборотоспособности земельных участков.

Понятие оборотоспособности дается в ст. 129 Гражданского ко
декса РФ. Согласно п. 1 указанной статьи объекты гражданских прав 
могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не 
изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Данная норма применима и в отношении земельных участков, поскольку таким правовым свойством, как оборотоспособность, они наделены в качестве 
объектов недвижимого имущества1. Однако земля в то же время является и природным объектом, и природным ресурсом, а значит, 
сочетает в себе не только экономические, но и экологические качества2. Именно последние обусловливают соответствующие ограничения оборота земель как недвижимого имущества3.

Это предопределяется и закрепленным в подп. 2 п. 1 ст. 1 Земель
ного кодекса (далее — ЗК РФ) принципом земельного законодательства о приоритете охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого 

1 
См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / отв. ред. 
С.А. Боголюбов. М., 2011. С. 91.

2 
См.: Галиновская Е.А. Земельное законодательство: особенности формирования 
и развития // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 25.

3 
См.: Бережной В.А. Эколого-правовой режим природопользования // Налоги. 
2008. № 31. С. 22.

V. Правовое регулирование охраны и использования природных ресурсов

имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков 
свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Оборотоспособность земельных участков установлена в ст. 27 ЗК 

РФ, в которой содержится перечень участков, изъятых из оборота и 
ограниченных в обороте, а также указаны земельные участки, приватизация которых запрещена. Рассматривая совокупность содержащихся в названной норме положений, следует отметить явную экологическую (природоохранную) цель включения в этот перечень 
некоторых земель. Это касается в первую очередь земельных участков, занятых находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками, 
которые согласно подп. 1 п. 4 ст. 27 ЗК РФ изъяты из оборота. Кроме 
того, в соответствии с п. 5 названной статьи ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых природных 
территорий, а также земельные участки из состава земель лесного 
фонда, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного 
наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными 
в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия; земельные участки в 
первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, 
используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. 

Изложенное выше обусловливает значимость анализа изменений, 

внесенных в нормативные правовые акты, регулирующие их оборот 
и использование, а также тенденций развития законодательства в 
этой сфере.

Проанализируем предложенные для внесения в нормативные 

правовые акты изменения, устанавливающие режим использования 
земель национальных парков.

Национальные парки относятся к числу особо охраняемых при
родных территорий, и специфика правового режима земель, на которых они размещаются, закреплена в Федеральном законе от 
14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в ред. от 25 июня 2012 г.)1 (далее — Закон об ООПТ). Согласно п. 6 ст. 95 ЗК РФ и ч. 5 ст. 16 Закона об ООПТ земельные 
участки, являющиеся территорией национальных парков, и находящиеся на них здания и сооружения не могут быть приватизированы. 

1 
СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; 2012. № 26. Ст. 3446.

В.И. Симонов

Исключительным правом приобретать эти участки за счет средств 
федерального бюджета обладает только сам национальный парк. Таким образом, земли национальных парков полностью изъяты из оборота. Кроме того, ограничивается расширение и строительство новых хозяйственных объектов на землях, включенных в границы парка, без изъятия их из хозяйственной эксплуатации. 

Устанавливая ограничения оборотоспособности таких земельных 

участков, законодатель исходил из важности сохранения их территории, охраны от негативного влияния хозяйственной деятельности 
на расположенные в границах национальных парков природные 
комплексы. Тем не менее последнее ограничение было отменено в 
2011 г. при внесении изменений в Закон об ООПТ — в п. «д» ч. 2 
ст. 15 была включена норма, разрешающая строительство объектов, 
связанных с обеспечением функционирования национальных парков 
и расположенных в их границах населенных пунктов. Однако фактическое распоряжение собственниками имуществом, находящимся 
на территории национального парка, по-прежнему запрещено. Довольно часто на территории национального парка находятся населенные пункты, и ограничение оборота этих земель создает трудности при их предоставлении. При совершении любых сделок возникают проблемы, связанные с отсутствием заинтересованности или 
финансовой возможности у национального парка приобрести эти 
земельные участки1.

Так, в 2011 г. в Вологодской области был принят Закон от 22 но
ября 2011 г. № 2650-ОЗ «О бесплатном предоставлении в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, 
находящихся в государственной или муниципальной собственности 
и расположенных на территории Вологодской области»2. Однако 
реализация этого Закона на территории Кирилловского района представляется невозможной, так как бóльшую его часть занимает парк 
«Русский Север», в границах которого расположены населенные 
пункты, входящие в него «без изъятия их из хозяйственной 
эксплуатации»3, т.е. органы власти стеснены в возможности предоставления земельного участка под застройку физическим и юриди
1 
Глава региона О. Кувшинников обратился к министру природных ресурсов и 
экологии РФ с предложением о внесении изменений в Федеральный закон «Об 
особо охраняемых природных территориях». URL: http://www.vologda-oblast.ru/
ru/press-center/governor/?id_15=37358&from_15=2

2 
Красный Север. 2011. № 223.

3 
Вологодский глава предложил разрешить приватизацию охраняемых земель. URL: 
http://www.rg.ru/2012/05/03/reg-szfo/gubernator-anons.html

V. Правовое регулирование охраны и использования природных ресурсов

ческим лицам в границах муниципального образования1. Как следствие, ущемляются права многодетных семей, проживающих на 
данной территории.

В связи с этим власти области выступили с инициативой отме
нить запрет на приватизацию земельных участков, входящих в границы национальных парков, а также предоставить возможность 
строительства новых объектов в границах парков. Такая инициатива 
нашла поддержку и в других регионах.

В марте 2013 г. в Государственную Думу РФ внесен законопроект 

№ 244774-6 «О внесении изменений в статью 12 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»2, предусматривающий внесение изменений в названный Закон в части совершенствования правового регулирования приобретения национальными 
парками расположенных в их границах земельных участков иных 
землепользователей. В законопроекте предлагается в ч. 4 ст. 12 слово 
«исключительное» заменить словом «приоритетное», т.е. земли национальных парков теперь будут относиться не к изъятым из оборота, а к ограниченным в обороте.

Однако такое изменение имеет некоторые недостатки. Во-пер
вых, предлагая изменить формулировку нормы Закона об ООПТ, 
авторы законопроекта не указывают на необходимость внесения изменений в ст. 27 ЗК РФ, ведь в случае принятия изменений земли 
национальных парков смогут предоставляться гражданам и юридическим лицам. Во-вторых, не определен механизм реализации национальным парком преимущественного права выкупа земельного 
участка, в частности условия, порядок и срок предупреждения администрации национального парка о предстоящем отчуждении земельного участка. Кроме того, как указывалось ранее, национальные 
парки не производят выкуп земельных участков у собственников по 
причине недостаточного финансирования. В связи с этим предлагаемые изменения могут породить ситуации вовлечения в оборот земельных участков при отсутствии у национальных парков объективной возможности осуществить их выкуп. Кроме того, манипулируя 
приоритетным правом на выкуп, органы государственной власти, 
ответственные за предоставление земельных участков, могут создавать риски проявления коррупционных схем, что будет негативным 
образом сказываться не только на благоприятном состоянии окру
1 
См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и 
практики: монография. М., 2010. С. 94.

2 
URL: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=244774-6

В.И. Симонов

жающей среды, но и на реализации прав граждан на выкуп таких 
участков. 

Полагаем, решать этот вопрос необходимо путем изменения не 

всего законодательства, регулирующего отношения по охране национальных парков, а его отдельных статей. Либо следует сформулировать норму таким образом, чтобы она четко указывала, когда возможен выкуп земельных участков, минуя исключительное право национального парка, например в случае бесплатного предоставления 
земельных участков в собственность гражданам, имеющим трех и 
более детей.

Следующей проблемой, на которую следует обратить внимание, 

является ограничение оборотоспособности земель, на которых располагаются леса, и изменение правового статуса последних в связи 
с преобразованиями, произошедшими в результате расширения территории города Москвы. Согласно подп. 2 п. 5 ст. 27 ЗК РФ земельные участки в составе земель лесного фонда ограничиваются в обороте. Наличие таких ограничений связано в том числе с необходимостью контроля за осуществляемыми видами деятельности, которая 
реализуется, в частности, при предоставлении таких земельных 
участков для определенной цели.

В соответствии с постановлением правительства Москвы от 22 ав
густа 2012 г. № 424-ПП «Об отнесении лесов, входивших до 1 июля 
2012 г. в состав лесного фонда и включенных в границы города федерального значения Москвы, к зеленому фонду города Москвы и 
территорий, вошедших в зеленый фонд города Москвы, к особо охраняемой зеленой территории города Москвы»1 установлено, что 
указанные леса в результате изменения границы между городом Москвой и Московской областью относятся к зеленому фонду города 
Москвы и к особо охраняемой зеленой территории города Москвы. 
Таким образом, земельные участки, занятые такими лесами, не подпадают под действие норм Лесного кодекса РФ (далее — ЛК РФ), 
ограничивающих изменение их границ, а следовательно, и их оборотоспособность.

Кроме того, для лесопарковых зон, зеленых зон и городских лесов 

в ст. 105 ЛК РФ предусматривался перечень ограничений, устанавливающий запрет на размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений. Это ограничение учитывалось при определении возможности предоставления 
названных участков для таких целей. Однако ограничения, предусмотренные ст. 61 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ 
«Об охране окружающей среды» (в ред. от 25 июня 2012 г.) для зеле
1 
Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. № 49.

V. Правовое регулирование охраны и использования природных ресурсов

ного фонда, сформулированы менее жестко. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и 
иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций 
экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения, т.е. не устанавливается запрет на размещение объектов 
капитального строительства.

В соответствии с п. 6 постановления правительства Москвы 

№ 424-ПП предоставление земельных участков, расположенных в 
границах особо охраняемой зеленой территории (их оборот), производится соответствующими уполномоченными органами исполнительной власти г. Москвы на основании решений Градостроительноземельной комиссии города Москвы в целях осуществления видов 
деятельности, предусмотренных данным постановлением. Однако 
ни в перечне разрешенной деятельности, ни в перечне запрещенной 
деятельности, установленных данным постановлением, не содержится запрет на размещение объектов капитального строительства на 
названных территориях. Указание же на запрет деятельности, не связанной с сохранением и изучением особо охраняемой зеленой территории, может трактоваться расширительно органами управления 
при распоряжении земельными участками. В связи с этим можно 
говорить об увеличении возможностей оборота земельных участков, 
занятых зеленым фондом, и, следовательно, о снижении уровня их 
охраны. Думается, введение в постановление ограничения в виде 
запрета на осуществление капитального строительства будет способствовать наиболее полной охране названных природных объектов.

DOI 10.12737/3739 
И.А. Стародубцева,

кандидат юридических наук

(Воронежский государственный университет)

ПРОСТРАНСТВЕННЫЕ КОЛЛИЗИИ В ПРАВОВОМ 

РЕГУЛИРОВАНИИ ЗАЩИТЫ ЛЕСНЫХ 

НАСАЖДЕНИЙ НА ЗЕМЛЯХ 

СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

Одним из направлений развития природоохранного законода
тельства субъектов Российской Федерации является правовое регулирование деятельности в сфере сохранения и воспроизводства защитных лесных насаждений. Необходимость правового регулирова
И.А. Стародубцева