Общественный контроль в сфере государственных и муниципальных закупок: теоретические и практические основы

Н.А. Мамедова, А.Н. Байкова

Общественный контроль в сфере государственных 

и муниципальных закупок: теоретические и 

практические основы

монография

Москва

Инфра-М

2016

Н.А. Мамедова, А.Н. Байкова

Общественный контроль в сфере государственных 

и муниципальных закупок: теоретические и 

практические основы

Москва

Инфра-М; Znanium.com

2016

Мамедова, Н.А.

Общественный контроль в сфере государственных и муниципальных 

закупок: теоретические и практические основы: монография / Н.А. 
Мамедова, А.Н. Байкова. – 2-е изд., стер. – М.: Инфра-М; Znanium.com, 2016. 
– 312 с.

ISBN 978-5-16-104813-9 (online)

Научное издание обобщает результаты анализа теоретических данных и эмпирические 
изыскания в области функционирования института общественного контроля в сфере 
закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Работа основана на 
особенностях функционирования российской контрактной системы в сфере закупок, а 
также исследует специфику зарубежных контрактных систем. Основной акцент работы –
область разработки подходов для совершенствования информационной инфраструктуры 
общественного контроля в сфере закупок, как базового фактора обеспечения 
эффективности и результативности государственных и муниципальных расходов.

Издание подготовлено в рамках выполнения Государственного задания Министерства 
образования и науки Российской Федерации на 2014 год по теме «Разработка системы 
информационно-аналитического сопровождения внедрения методов общественного 
контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд».

ISBN 978-5-16-104813-9 (online)
© Н.А. Мамедова, А.Н. Байкова, 2015, 2016

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение..........................................................................................................................
4

Глава 1. Определение и анализ структуры института
общественного контроля в сфере закупок
для государственных и муниципальных нужд ....................................................
6

Глава 2. Анализ и оценка состояния элементов системы
общественного контроля в сфере закупок для государственных
и муниципальных нужд (на основе комплексного подхода)............................ 150
2.1. Современные подходы к реализации принципов

общественного контроля в сфере закупок.................................................... 150

2.2. Сравнительный анализ системы управления

государственными закупками зарубежных стран и России .................... 160

2.3. Мониторинг официальных (централизованных) сайтов

(информационных систем) в сфере государственных закупок .............. 202

2.4. Оценка развития института общественного контроля

методом контент-анализа.................................................................................. 209

2.5. Мониторинг информационных ресурсов (сайтов)

субъектов общественного контроля в сфере закупок................................ 225

Список использованных источников...................................................................... 233

Приложения .................................................................................................................. 238

ВВЕДЕНИЕ

Общественный контроль – это законодательно определенный механизм

обеспечения права граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц контролировать законность деятельности государственных и муниципальных заказчиков. По своей сути, общественный контроль является формой взаимодействия гражданского общества и государства для обеспечения законного порядка функционирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
К функциям (задачам) общественного контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд относится: полноценное представление информации, развитие гражданского общества, снижение коррупции, развитие
рынков и товарных отношений. Реализация этих задач возможна на основе создания открытого информационного поля, в котором взаимодействуют (на
уровне установленного функционала) все участники контрактной системы и
общество.

Исследование направлено на систематизацию и развитие научных знаний

о системе общественного контроля в сфере государственных и муниципальных
закупок в России, в том числе с учетом международного опыта формирования и
функционирования систем общественного контроля в сфере закупок. Вопросы
активизации мероприятий общественного контроля, повышения профессионализма деятельности субъектов общественного контроля приобретают все большую актуальность в всем мире. Однако для решения этих вопросов необходимо
сформировать действенную информационную инфраструктуру общественного
контроля. В России еще не сложилась инфраструктура, которая могла бы обеспечить информационное сопровождение деятельности субъектов общественного контроля в сфере закупок. По этой причине их деятельность носит бессистемный характер и не формирует устойчивые практики, которые были бы
направлены на повышение эффективности и совершенствование методов общественного контроля. Сложность видится в том, что не существует ни внутренних, ни международных стандартов формирования информационной инфраструктуры в этой области.

В настоящее время в России продолжается работа над созданием единой

информационной системы (ЕИС) в сфере закупок, которая предназначена для
генерирования и консолидации результатов деятельности всех участников контрактной системы в рамках единого информационного поля. Созданные и создаваемые элементы информационной инфраструктуры должны ей соответствовать, в том числе элементы, ориентированные на взаимодействие субъектов
общественного контроля с ЕИС.

В работе предполагается определить механизмы функционирования и

развития информационного пространства сферы общественного контроля и
средств информационного взаимодействия субъектов общественного контроля

в сфере закупок. На данном этапе работы предполагается провести оценку состояния и перспектив развития института общественного контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд в России. Это позволит
сформировать теоретическую и методическую основу для разработки модели
информационно-аналитического
сопровождения
внедрения
методов
обще
ственного контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных
нужд.

Глава 1.
ОПРЕДЕЛЕНИЕ И АНАЛИЗ СТРУКТУРЫ ИНСТИТУТА
ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ЗАКУПОК
ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Институт общественного контроля является частью системы обществен
но-правовой защиты граждан, правовые основы которой заложены в международных документах и конституционных актах. Деятельность института общественного контроля в таком случае направлена на обеспечение порядка общественно-правовой защиты, которая представляет собой законодательно установленную процедуру реализации прав и обязанностей участников правозащитной деятельности с помощью средств, методов и способов их реализации в
целях создания гарантий такой защиты.

В общем виде понятие «институт» означает совокупность правовых норм,

регулирующих однородные общественные отношения, которые образуют самостоятельную обособленную группу, характеризующуюся внутренним единством и обеспечивающую все существенные моменты регулирования соответствующей сферы. Базовая функция института состоит в обеспечении целостного, законченного регулирования правоотношений в рамках конкретной сферы
общественных отношений.

Под общественным контролем следует понимать негосударственный кон
троль граждан и общественных объединений (субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями) за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Несмотря на то, что государство берет на себя полномочия по регулированию и
управлению существующими, возникающими общественными отношениями,
общество сохраняет за собой возможность применения различных способов
взаимодействия с государством, одним из которых и выступает общественный
контроль. Общественный контроль как самостоятельная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению
эффективности работы государственного механизма, а также по улучшению
взаимодействия субъекта и объекта контроля. При этом только самостоятельный общественный контроль без вмешательства государственных механизмов,
но при активном содействии со стороны государства способен эффективно реагировать на нарушения, способствовать их устранению их, а также восстановлению нарушенных прав и интересов.

Основными формами осуществления общественного контроля граждана
ми признаются: осуществление общественного контроля через публичные мероприятия и реализация права граждан на создание общественных объединений. Практика использования перечисленных форм достаточно разнообразна,
однако, она не только ограничена рамками правовых механизмов, регламентирующих порядок осуществления мероприятий общественного контроля, но и

тематическими рамками, которые характерны для специфических самостоятельных видов общественного контроля. Отдельным видом общественного
контроля является контроль в сфере закупок.

Сущность общественного контроля в сфере закупок неразрывно связана с

общественным контролем в общем виде посредством единства подходов и методов, а также по содержанию контрольных отношений. Как и общественный контроль в общем виде исследуемый вид общественного контроля является организационно-правовым средством обеспечения режима законности, поскольку имеет признаки функции управления. Особый вид юридического процесса, характерный для общественного контроля в сфере закупок, обусловлен признанием
данного вида контроля самостоятельным в силу специфики применения форм
обратной связи в рамках механизмов общественного контроля в сфере закупок.
При этом сфера закупок для этого вида общественного контроля является предметной областью, в которой возникают и которой ограничены общественные отношения, направленные на участие общества в регулировании контрактной системы в сфере закупок. Для общественного контроля в сфере закупок характерны следующие признаки – организованность и целенаправленность; функционирование через государственный механизм в рамках политико-правовой системы.

Институт общественного контроля в сфере закупок представляет собой

устойчивую общественную структуру, включающую в себя совокупность общественных отношений, явлений, ими образуемых, и связей между ними, отражающих потребность граждан принимать участие в формировании и реализации государственной политики, направленной на удовлетворение общественных потребностей в управлении открытой, прозрачной и эффективной системой закупок. Элементы структуры института объединены в силу единства факторов, их образующих, наличия устойчивой прямой связи между ними, что позволяет систематизировать и анализировать данные о состоянии и развитии
каждого из элементов структуры и их совокупности. Каждый из элементов
структуры направлен на обеспечение реализации функции общественного контроля с учетом особенностей контрольного процесса, характерного для регулирования общественных отношений в сфере закупок.

Институт общественного контроля является исходным правовым образо
ванием в системе общественного контроля в сфере закупок, так как включает
организационные основы и порядок функционирования системообразующих
элементов в соответствии с принципами контрактной системы в сфере закупок.
С учетом вышесказанного, следует обозначить структуру института общественного контроля в сфере закупок, ее составляют:


отношения организационно-правового характера (общие принципы организации и формирования системы общественного контроля в сфере закупок);


отношения организационно-управленческого характера (организация деятельности и функционирования субъектов общественного контроля: механизмы общественного контроля в сфере закупок; информационное
обеспечение реализации функции).

Отношения организационно-правового характера представляют собой

теоретическую и организационную основу установления и реализации функции
общественного контроля в сфере закупок. Теоретическая основа представлена
такими элементами, как субъект общественного контроля, субъект и объект
контроля, принципы организации и осуществления контрольной функции, правовое регулирование общественного контроля в сфере закупок. Организационную основу составляют понятие и сущность контрольного процесса, порядок
взаимодействия между субъектами общественного контроля. Отношения организационно-управленческого характера направлены на установление порядка
функционирования субъектов общественного контроля, под которым следует
понимать комплекс факторов, форм и методов реализации функции общественного контроля в сфере закупок. К такого рода отношениям относят и механизмы осуществления общественного контроля, и информационное обеспечение.

Структура института общественного контроля в сфере закупок представ
лена на рисунке 1.

Прежде чем приступить к изучению элементов структуры института об
щественного контроля в сфере закупок, необходимо дать определение понятию 
«общественный контроль в сфере закупок». Общественный контроль в сфере 
закупок – самостоятельный вид общественного контроля, осуществляемый 
гражданами, общественными объединениями и объединениями юридических 
лиц, за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок в целях реализации принципов контрактной системы в сфере закупок, содействия развитию и 
совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, предупреждения, 
выявления нарушений требований законодательства Российской Федерации и 
иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и 
информирования заказчиков, контрольных органов о выявленных нарушениях 
(ч. 2 ст. 102 Федерального закона № 44-ФЗ).

Объектом общественного контроля в сфере закупок является закупка то
вара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных 
нужд, то есть совокупность действий, осуществляемых в законодательно установленном порядке заказчиками и направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Кроме того, сопряженными с объектом общественного контроля в сфере закупки процессами и соответственно также подпадающими под контроль, являются процессы планирования закупок, определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и исполнения обязательств сторонами контракта. Под определением поставщика понимают совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в установленном порядке, начиная 
с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для 
обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и 
завершаются заключением контракта.

Упомянутые процессы представляют собой действия конкретных органов

и юридических лиц, к которым действующим законодательством отнесены государственные и муниципальные заказчики, уполномоченные органы (учреждения), специализированные организации, операторы электронных площадок. Их
действия направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд
и должны осуществляться в соответствии с установленным законодательством
порядком. При реализации контрольной функции указанные органы, юридические лица (а именно – заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие, комиссии по осуществлению закупок и их члены, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) становятся субъектами контроля. Таким образом,
субъектами контроля выступают лица, в отношении которых осуществляется
контроль, в том числе общественный контроль, в сфере закупок.

В свою очередь, субъектами общественного контроля признаются граж
дане, общественные объединения и объединения юридических лиц.

Право гражданина участвовать в отправлении функции общественного

контроля в сфере закупок является производным от его конституционных прав,
установленных Главой 2 Конституции Российской Федерации. В ней, в частности, предусмотрен ряд прав, которые устанавливают правовой режим реализации
функции общественного контроля в сфере закупок. Например, право гражданина
на участие в создании и деятельности общественных объединений, которое
установлено статьей 30 Конституции РФ (Каждый имеет право на объединение,
включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов). Далее следует указать право гражданина участвовать в публичных мероприятиях, регламентированное статьей 31 Конституции РФ (Граждане имеют
право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование). Следующее право лучше всего описывает смысл
общественного контроля как одной из форм социальной функции. Граждане
имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно,
так и через своих представителей (статья 32 Конституции РФ).

Реализуя функцию общественного контроля граждане используют право

обращаться в государственные и муниципальные органы (в том числе в правоохранительные и контрольные органы), которое предусмотрено статьей 33
Конституции РФ (Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и
органы местного самоуправления). Граждане, осуществляющие общественный
контроль в сфере закупок, также вправе воспользоваться средствами судебной
правовой защиты, гарантированной статьей 47 Конституции РФ (Решения и
действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть