Служба в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации

С.Н. Братановский   В.В. Стрельников 
  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Служба  в органах и учреждениях 
прокуратуры  
Российской Федерации 
 
 

Саратов 2007  

С.Н. Братановский    
В.В. Стрельников 
  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Служба  в органах и учреждениях 
прокуратуры  
Российской Федерации 
 
 

Рецензенты: 

доктор юридических наук, профессор А.Г. Коваленко 
доктор юридических наук, профессор В. А. Юсупов 

Саратов 

Научная книга 

 2007  

Содержание 

                                                                                                                    Стр. 
Введение…………………………………………………………………...………...4 

Глава  I  
Административно-правовые основы организации службы  
в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации..7 

§1.1. Историко-правовые аспекты службы в органах прокуратуры…...….7 

§1.2. Понятие и сущность службы в органах прокуратуры Российской 

Федерации………………………………………………………………...... …..33 

§1.3. Принципы государственной правоохранительной службы  

в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации…………..61 

Глава II  

Правовое регулирование прохождения службы в органах и 
учреждениях прокуратуры………………………………………………80 

§2.1. Административно-правовое регулирование формирования 

служебного прокурорского аппарата и прохождения службы …. ….…….80 

§2.2. Аттестация как важнейшее звено в системе  

правовой оценки труда служащих органов прокуратуры……………...........106 

§2.3. Обеспечение социально-материальных условий службы  

и правовой защиты служащих органов и учреждений прокуратуры 

 Российской Федерации ………………………………………………………125 

§2.4. Правовое регулирование поощрения служащих  

органов и учреждений прокуратуры, порядка привлечения 

их к дисциплинарной и иной ответственности………………...………….149 

 

Заключение…………………………………………...……………………176 

Библиография…………..…………………………………………………...182 

ВВЕДЕНИЕ 

В текущем году прокуратуре Российской Федерации исполнилось 286 

лет. Ее организационная и функционально-процессуальная деятельность 

активно 
способствовала 
сохранению 
в 
России 
единого 
правового 

пространства. Именно прокуратура во всех отраслях надзорной деятельности 

внесла достойный вклад в решение важнейшей задачи - защиты прав и 

законных интересов человека и гражданина, общества и государства. Не 

подменяя ни один из органов государственной власти (в их традиционном 

разделении на исполнительные, законодательные и судебные), прокуратура 

инициативно выполняет поставленные задачи по всем направлениям 

прокурорской деятельности. 

Сформировавшиеся в современный период органы и учреждения 

прокуратуры Российской Федерации пользуются авторитетом в глазах 

населения. Успешная реализация полномочий прокурорскими работниками 

зависит от правильной организации службы в прокуратуре, надлежащего 

исполнения своих служебных обязанностей всеми ее сотрудниками. 

Государство и общество предъявляют повышенные требования к работникам 

прокуратуры. Новым этапом развития служебных отношений является 

создание Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. 

Вместе с тем, в настоящее время в связи с произошедшими 

радикальными переменами в различных сферах общественной жизни 

действующее 
законодательство, 
регулирующее 
служебно-правовые 

отношения в органах прокуратуры Российской Федерации, во многом 

устарело. Не нашли своего закрепления в нормативно-правовых актах  

принципы государственной службы в органах и учреждениях прокуратуры, 

правовой статус его работников, ответственность за воздействие в какой
либо форме на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемые 

ими решения или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности; 

юридически не решены многие проблемы, возникающие при приеме на 

работу и прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры,  при 

аттестации прокурорских кадров, применении к ним мер поощрения и 

дисциплинарной ответственности.  

После принятия федеральных законов «О системе государственной 

службы Российской Федерации»1 и «О государственной гражданской службе 

Российской Федерации»2 законодательство о государственной службе 

поднято на более высокий уровень. Однако действующие нормативные акты, 

регулирующие 
организацию 
и 
прохождение 
службы 
в 
органах 
и 

учреждениях прокуратуры России, принимаются недостаточно быстро.  

 Положения, 
относящиеся 
к 
правовому 
статусу 
работника 

прокуратуры, определению круга его служебных прав и обязанностей и 

непосредственно связанные со службой в органах прокуратуры, частично 

урегулированы законодательством о государственной службе, однако они не 

отражают специфики служебно-правовых отношений в прокуратуре как 

особом государственном органе, осуществляющем надзор за исполнением 

Конституции РФ, законов и иных нормативных актов. Проведенный анализ 

правовых 
норм, 
относящихся 
к 
служебной 
деятельности 
органов 

прокуратуры, позволяет сделать вывод о необходимости реформирования 

указанных отношений на четко выработанной концептуальной основе, 

дальнейшего развития и совершенствования законодательства в данном 

направлении.  

 В связи с новым этапом формирования рыночных отношений, 

активизацией исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, 

происходящими 
в 
стране 
конституционными 
преобразованиями 

государственных 
органов, 
реформированием 
всей 
экономической 
и 

политической систем правовая регламентация прохождения государственной 

службы в органах прокуратуры приобретает все большую значимость. От ее 
                                                      
1 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. 
2 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. 

надлежащего законодательного закрепления зависит функционирование всей 

системы 
органов 
прокуратуры 
и, 
в 
конечном 
итоге, 
выполнение 

поставленных государственных задач. 

На основании изложенного возникает необходимость комплексного 

исследования административно-правового регулирования службы в органах 

и учреждениях  прокуратуры Российской Федерации, а также поиска 

эффективных форм управленческого и законодательного воздействия на 

служебные отношения в прокуратуре в целях их стабилизации и улучшения в 

современных условиях. 

ГЛАВА I 

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ 

СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ И УЧРЕЖДЕНИЯХ ПРОКУРАТУРЫ 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

§1.1. Историко-правовые аспекты службы в органах прокуратуры 

В российской истории период конца XVI — начала XVII веков был 

отмечен 
значительным 
ростом 
преступности, 
должностных 

злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества. Естественное стремление 

Петра I к ограничению произвола на местах наталкивалось на отсутствие 

какой-либо 
законодательной 
регламентации 
прав 
и 
обязанностей, 

дисциплинарной и административной ответственности должностных лиц. 

Как правило, все служебные наказы основывались не столько на доверии к 

чиновникам, сколько на убеждении в том, что пресечь поборы практически 

невозможно и бороться надо только с теми, кто «не по чину берет».1 Это 

вызывало насущную потребность в создании государственного органа по 

борьбе с этими негативными явлениями. Указом Петра I от 2 марта 1711 года 

в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в 

том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про 

неправый суд, также сбор казны и прочего».2 В очередном указе от 5 марта 

того же года Правительствующему сенату Петр предписывал «выбрать обер
фискала, человека честного и доброго, из какого чина ни есть», полномочия 

фискалов, процессуальные средства их деятельности был определены в 

Указе от 17 марта 1714 года «О фискалах и о их должности и действии».3 В 

Указе 
получила 
четкое 
разграничена 
компетенция 
оберфискалов, 

провинциалфискалов, городских низших (рядовых) фискалов. Фискал 

должен был не только обнаруживать нарушения закона, но и обвинять 

преступников непосредственно в  Сенате.  Вознаграждение ему должно было 

                                                      
1 См.: Казанцев С.М. История царской прокуратуры.  СПб., 1993. С. 10. 
2 См.: История государственных учреждений // Под ред. В.Б. Коростелева. М., 1999. С. 45-46. 
3 См.: Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. М., 1999. С. 7. 

выплачиваться в размере 1/2 штрафа,   наложенного   на подсудимого. Если 

же обвинение не удавалось доказать, то это не только не ставилось в вину 

фискалу, но даже «досадовать» на него за это запрещалось под угрозой 

«жестокого наказания».1 Институт фискалата с первых дней своего 

существования вызвал всеобщую неприязнь, фискалов часто оскорбляли, 

били, иногда арестовывали и даже убивали. 

 Надежды, возлагаемые императором на фискалов, не оправдались в 

полном объеме. Первым шагом к созданию института прокуратуры в России 

стал Указ Петра I о реформе Сената от 12 января 1722 года, один из пунктов 

которого предусматривал: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер
прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен 

рапортовать генерал-прокурору». Немного позже, а именно 27 апреля 1722 

года Император издал Указ  «О должности генерал-прокурора».  В данном 

документе прокурор ставился над Сенатом и в прямое подчинение 

императору. «Генерал-прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть 

накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах ... истинно, 

ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам 

отправлял».2 Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере 

правотворчества, предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не 

урегулированным 
правом. 
Ему 
подчинялись 
обер-прокурор 
Синода, 

прокуроры коллегий Сената и провинций.  В Табели о рангах прокурорам 

были 
присвоены 
высокие 
классы: 
генерал-прокурору 
- 
третий, 

соответствующий 
генерал-лейтенанту, 
обер-прокурору 
– 
четвертый, 

коллежским прокурорам - шестой, прокурорам надворных судов - седьмой. 

   Указом Петра I «О должности генерал-прокурора» заложены основы 

централизации прокуратуры, которые в дальнейшем оказали существенное 

влияние на формирование служебно-правовых отношений. С момента своего 

возникновения прокуратура являлась государственным органом. Сущность 

прокурорской 
деятельности 
заключалась 
в 
широком 
осуществлении 
                                                      
1 Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. М., 1999. С. 8. 
2 Бессарабов В.Г. Там же, С. 9. 

контрольного начала, воплощаемого в лице монарха.1 Генерал-прокурору 

были подчинены все прокуроры в коллегиях и судах. Все нижестоящие 

прокуроры действовали от его имени, под непосредственным его 

наблюдением и покровительством, получали наставления и указания. 

Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению Генерал
прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только 

Сенатом. Сам же Генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответст
венность только перед императором. Проведенный исторический анализ 

свидетельствует, что никаких особых личных требований для службы в 

прокуратуре в тот период не определялось: велено было избирать «из всяких 

чина», но «лучших». 

        При Екатерине I сужается государственное значение прокуратуры и 

возглавляющего ее Генерал-прокурора. Во главе правительства был уста
новлен Верховный тайный совет, что привело к существенному ограничению 

полномочий Сената. В большинстве коллегий были упразднены должности 

прокуроров. Некоторые обязанности генерал-прокурора стали выполнять 

обер-прокуроры, однако его правами они не обладали, а занимались больше 

вопросами делопроизводства. В своей деятельности обер-прокуроры 

полностью подчинялись распоряжениям Верховного тайного совета, от 

надзора за Сенатом они были устранены.2 

      
  Возрождение прокуратуры происходит при императрице Анне 

Иоановне. В  1730 году императорским указом восстанавливалась должность 

Генерал-прокурора. Указ  констатировал, что состояние законности в стране 

ниже всякого уровня: «...в государственных делах слабое чинится управление 

и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как 

указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, 

обиды и разорения претерпевают».3 Прокуратура надворных судов была 

формально восстановлена в октябре 1730 года. Фактически же на основе 

                                                      
1 См.: Брокгауз Ф.А., Эфрон И.Я. Энциклопедический словарь Т. 43. М., «Терра-Терра», 1990. С. 402. 
2 См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 2000. С. 36. 
3 Казанцев С.М. История царской прокуратуры.  СПб., 1993. С. 51. 

этого закона 1 ноября 1730 года Сенат по предложению Ягужинского 

постановил, что прокурорам надлежит быть «в губерниях», а в начале 1731 

года они были назначены, «в губернии» Московскую, Белгородскую, 

Смоленскую, Новгородскую, Архангельскую и Нижегородскую. Генерал
прокурор и губернские прокуроры за необоснованное, но и не заведомо 

ложное доношение не подвергались ответственности, но за умышленный 

ложный донос прокурор подвергался наказанию по принципу талиона. За 

систематические ошибки на прокурора мог налагаться штраф. За корыстные 

должностные преступления прокурорам грозила смертная казнь или вечная 

каторга. Если же выяснится, что «оплошкою просмотрел» какое-либо дело, 

«то за первую вину на полгода жалованья, а за другую на год вычтено будет, 

а за третью лишить чина, и половина имения движимого и недвижимого 

взята будет, и на десять лет на каторжную работу сослан будет».1  

В результате реформы Сената (1764 год) данный орган был разделен на 

шесть департаментов. Соответственно, увеличилось и количество обер
прокуроров, 
за 
первым 
департаментом, 
выполнявшим 
функции 

правительства, надзирал, непосредственно, генерал-прокурор.2 

          Важным этапом в развитии прокуратуры стала губернская реформа 

1775 года. Она привела к изменениям как организации, так и функций 

прокуратуры, но сущности и главных задач этого института она не изменила. 

Организации губернской прокуратуры посвящена глава XXVII «Учреждений 

для управления губерний» от 7 ноября 1775 года.3 В связи с изменениями в 

административно-территориальном устройстве была упразднена только что 

созданная провинциальная прокуратура, на смену ей приходят губернские и 

уездные помощники прокурора — стряпчие и прокуроры и стряпчие 

сословных судов: верховного земского суда, губернского магистрата и 

верхней расправы. Задачи губернского прокурора и губернских стряпчих 

устанавливались единые: во-первых, как и раньше, это надзор за порядком 

                                                      
1 Казанцев С.М. История царской прокуратуры.  СПб., 1993. С. 90. 
2 См.: Воронцов С.А. Правоохранительные органы в РФ. История и современность. Ростов н/д: из-во 
«Феникс». 2001. С.80. 
3 Российское законодательство X—XX веков. Т. 5.//Под ред. Е. И. Индова. М., 1987. С. 127. 

делопроизводства в губернских учреждениях; во-вторых, защита интересов 

императорского величества. В соответствии со статьей 77 указанного 

нормативного акта все прокуроры губерний назначались Сенатом по 

представлению Генерал-прокурора. Стряпчие также назначались Сенатом, но 

согласие Генерал-прокурора для этого не требовалось. Исключение составля
ли 
уездные 
стряпчие, 
которых 
назначало 
наместничье 
правление. 

Губернскому прокурору присваивался чин шестого класса, уездному 

стряпчему — одиннадцатого. Губернские стряпчие обязаны были выполнять 

все указания прокурора, но статья 406 гарантировала им определенную 

процессуальную независимость:  они могли вести дела и без согласия 

губернского прокурора, однако, они были обязаны выслушать его 

заключение. 

 В «Учреждениях для управления губерний» определялось, что в 

России при наместническом управлении и при судебных палатах создавались 

должности губернского прокурора и губернских стряпчих и уголовных дел. 

Такие же должности вводились при верхнем земском суде, при губернском 

магистрате и верхней расправе. В каждом уезде (округе) учреждалась дол-

жность уездного стряпчего. Так, губернский прокурор становился отныне 

руководителем небольшого коллектива: 3 прокурора, 8 губернских стряпчих 

и, как правило, не меньшее число уездных. Но его власть по отношению к 

подчиненным была ограничена и с процессуальной стороны, и с 

дисциплинарной, так, губернскому прокурору не было предоставлено право 

не только налагать взыскания на своих подчиненных, но ему даже не 

рекомендовалось приглашать к себе в губернский город для устных 

объяснений уездных стряпчих. Взыскания могли налагаться только 

губернским правлением, а объяснения от уездных стряпчих предлагалось 

требовать в письменном виде.  

     Во второй половине XVIII века назначение и служба прокуроров и 

стряпчих регулировались общими правилами о гражданской службе. Так 

Ю.М. Горчаковская отмечает, что при уходе прокурора в отпуск его