Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации

С.Н. Братановский 

Д.В. Развеев 

Административно-правовое регулирование 
организации и деятельности политических  

партий в Российской Федерации    

Саратов  

2011 

С.Н. Братановский 

Д.В. Развеев 

Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических  партий в 

Российской Федерации    

Монография 

Рецензенты 

Доктор юридических наук, профессор А.Г. Коваленко 
Доктор юридических наук, профессор А.Е. Епифанов 

Саратов  

2011 

Содержание 

 

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………..…….4 

ГЛАВА I 
Административно-правовое регулирование  создания  

политических партий в Российской Федерации..…………………………8 

§ 1. Организация и деятельность политических  партий  

как объект административно-правового регулирования……………..…….8 

§ 2.  Правовое регулирование учреждения политических партий……..…..28 

§ 3.  Государственная регистрация политических  партий ..….……………59 

 

ГЛАВА 2                                                                                                                 

Структурно-функциональная организация политических  партий……85 

§ 1. Организационная структура и органы управления  

политических  партий………………………………………………….………85 

§ 2. Правовое регулирование организации и деятельности структурных  

подразделений политических  партий……………………………………….  101 

ГЛАВА 3. Государственный контроль за деятельностью 
политических  партий в России…………………………………………......108 
 
§ 1. Сущность и виды государственного контроля за деятельностью  
политических  партий в Российской Федерации………………………….…108 
 

§ 2. Административная ответственность за нарушения законодательства  

в сфере избирательных отношений с участием политических  партий…….140   

 
   

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………..…………….………………………………………..169 

 

БИБЛИОГРАФИЯ……………………………………………………………185 

ВВЕДЕНИЕ 

Большинство современных государств провозглашает демократическую 

форму правления, основанную на признании народа в качестве источника 

власти и возможности управления делами общества и государства путем 

прямого или опосредованного волеизъявления граждан. Поэтому одним из 

важнейших конституционных прав граждан в таких государствах является 

право на объединение (свобода союзов и ассоциаций)1. 

Многие конституции закрепляют в качестве особого его вида право на 

создание политических партий, что далеко не случайно. Оно свидетельствует 

о признании существенного различия между партиями и иными видами об
щественных объединений и понимании законодателем той роли, которую 

партии играют в политической системе современного демократического го
сударства. 

Так, будучи важнейшими посредниками между народом и властью, по
литические партии способствуют выработке и выражению политической во
ли граждан, отображению интересов людей в принимаемых для их блага со
ответствующих решениях органов власти. Кроме того, партии способствуют 

развитию политической ответственности граждан, осуществляют подготовку 

квалифицированных кадров в сфере политики. 

Можно утверждать, что наличие развитой партийной системы усиливает 

государство, укрепляя каналы обратной связи последнего с обществом, а от
сутствие неизбежно оборачивается слабостью государства. 

Следует отметить, что с начала девяностых годов XX века в РФ начался 

процесс создания определенной правовой базы организации и деятельности 

политических  партий, но пробельность российского законодательства и его 

неадекватность в регулировании этого института к концу 90-х г.г. была оче
                                           
1 Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: 
ЮНИТИ-ДАНА. 2008. С. 5. 

видна.   Перед   законодателем   встала   первоочередная   задача   -   его со
вершенствование. Именно поэтому принятие Федерального закона от 11 ию
ля 2001 года № 95-ФЗ «О политических  партиях»1 (далее Закон «О полити
ческих  партиях») стало закономерным результатом, позволившим создать 

правовые и организационные механизмы реализации конституционных 

принципов идеологического и политического многообразия, многопартийно
сти.  

Таким образом, в последнее десятилетие в России были предприняты 

меры для правового закрепления института политических партий, однако 

этот процесс требует дальнейшего развития и совершенствования с учётом 

опыта исторического развития государства и законодательства, действующе
го в демократических государствах.  

Значительная роль в правовой институализации политических  партий 

принадлежит административному праву. Реалии сегодняшнего дня сделали 

необходимым включение в отрасль административного права совершенно 

новых правовых институтов, например, институтов «правового статуса чело
века и гражданина», « негосударственных организаций»,  «общественных 

объединений» и выдвижение их на первый план в программе курса админи
стративного права.  

Не случайно в программе курса административного права тема «Обще
ственные объединения» (в которую составной частью входят политические  

партии) стоит на втором месте после темы  об административно-правовом 

статусе граждан.  

Традиционно вопросы регулирования организации и деятельности по
литических  партий были прерогативой  отрасли конституционного права. 

Однако кардинальное изменение нормативных актов, регулирующих дея
тельность политических  партий, вызывает необходимость по-иному подойти 

                                           
1 СЗ РФ. 2001. № 33 (4.1). Ст. 3430. 

к изучению их правового, и, в том числе,  административно-правового стату
са.   

Практический опыт реализации многих из этих нормативных актов, и в 

частности, Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об обществен
ных объединениях»1 (далее Закон «Об общественных объединениях»), уже  

накоплен органами  исполнительной  и  судебной  власти и требует  при
стального анализа и обобщения. На этой основе необходимо разработать ряд 

теоретических положений по проблемам функционирования политических  

партий, а также сделать вывод о необходимости совершенствования законо
дательства о политических  партиях, путём устранения нарушений в деятель
ности органов государства по отношению к этому виду общественных объе
динений. Кроме того, политические  партии, вступая в различные правоот
ношения, могут являться и субъектами ряда отраслей права. В связи с этим 

важной задачей является выявление  их специфики именно как субъектов ад
министративного права.        

В Законе «О политических  партиях» закреплены параметры, по кото
рым должна развиваться партийная система. Исследуя административно
правовые аспекты этого развития, можно определить, на наш взгляд, пути их 

совершенствования.  

Во-первых, полномочия политической  партии по обеспечению связи 

между государством и обществом определяют необходимость прозрачности 

во всех видах деятельности партии. Закрепление правовых условий, обеспе
чивающих функционирование системы государственного контроля, в первую 

очередь, со стороны органов исполнительной власти за деятельностью поли
тических  партий, необходимо для формирования и поддержания работоспо
собности партийной системы.   

Во-вторых, эффективность работы государственных органов, которые 

вправе ограничивать свободу политических  партий для сохранения государ
                                           
1 СЭ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930. 

ственной целостности, территориального и национального единства, демо
кратических устоев государства, соблюдения прав и свобод человека, зави
сит, в значительной степени, от степени регламентации полномочий каждого 

из участвующих в проверке органов и правовой организации их взаимодей
ствия.  

В-третьих,  вмешательство государственных органов в деятельность 

политических  партий должно быть юридически оправдано. Требование к со
держанию особого организационно-правового документа, регламентирующе
го вопросы создания и функционирования политических  партий,  - Уставу  

позволяет создать внутренний административно-правовой механизм контро
ля   политической  партии как её членами, так и государственными правоох
ранительными органами.  

В-четвертых, политико-правовая природа и выполняемые партией 

функции делают необходимым изучение признаков и особенностей приме
няемым к  политической  партии мер административной ответственности. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА I. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВА
НИЕ СОЗДАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕ
ДЕРАЦИИ  

 

§ 1. Организация и деятельность политических  партий как объект 

административно-правового регулирования 

 

Административно-правовое регулирование организации и деятельно
сти политических  партий  предполагает:  

● определение предмета и метода административно-правового регули
рования; 

● определение субъектов, управомоченных осуществлять администра
рование деятельности партий; 

● закрепление возможных оснований, форм и порядка легитимного 

вмешательства государства в деятельность политических  партий.   

Объектом административно-правового регулирования политических  

партий являются общественные отношения, возникающие в связи с реализа
цией гражданами права на объединение, порядка создания, деятельности, ли
квидации и реорганизации политических  партий. Наряду с этим предмет ад
министративно-правового регулирования охватывает лишь ту сферу, на ко
торую распространяются нормы права, и не затрагивают отношений вне ра
мок административно-правового поля.  

Таким образом, объект  административно-правового регулирования 

выступает категорией более  широкой по своему логическому объёму нежели 

предмет административно-правового регулирования, что требует сравни
тельного анализа с целью определения правового содержания первой из рас
сматриваемых категорий и специфических особенностей его проявления по 

отношению к организации и деятельности политических  партий.   

Понятие «предмета административного права», «предмета администра
тивно-правового регулирования» всегда было в центре внимания учёных
административистов1 и вызвало достаточную дискуссионность в раскрытии 

его содержания.  

Обращаясь к историческому анализу рассматриваемого вопроса, отме
тим, что уже в 70-х годах прошлого века возник научный спор между веду
щими учёными-административистами профессорами Ю. М. Козловом и Г. И. 

Петровым. В частности, первый из указанных авторов считал, что «админи
стративное право регулирует общественные отношения, возникающие преж
де всего в связи с исполнительно-распорядительной деятельностью органов 

государственного управления, а также в связи с осуществлением иными го
сударственными органами внутриорганизационной деятельности управлен
ческого характера»2.   

В противоположность этому Г. И. Петров утверждал, что советское ад
министративное право регулирует общественные отношения, складываю
щиеся в сфере общественного управления3. То есть фактически были обозна
чены два различных подхода к определению сущности административно
правового регулирования.  

В более поздних работах по административному праву амплитуда 

взглядов на его предмет значительно расширилась. Так, Ю. Н. Старилов счи
тает, что административное право регулирует отношения в сфере организа
ции и функционирования публичного управления (государственного управ
ления, местного самоуправления; определяет порядок совершения управлен
                                           
1 См.: Агапов А. Б. Административное право: Учебник. М.: Изд-во Юрайт, 2009; Алёхин А. П., Козлов Ю. 
М. Административное право Российской Федерации. Часть I.: Учебник. М.: Теис, 1994;  Бахрах Д. М., Россинский Б. В.. Старилов Ю. Н. Административное право. М.: Норма, 2004; Братановсий С. Н. Административное право: Учебник. Саратов, Научная книга, 2010; Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право России: Учебник. М.: Велби, 2006; Дмитриев Ю. А.,  Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право Российской Федерации: Учебник. Ростов н/Дону, Феникс, 2008; Конин Н. М., Журик В. В.,  
Петров М. П. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Норма, 2005; Манохин В. М. 
Административное право России: Учебник. Саратов. Аи Пи Эр Медиа, 2010; Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс: М.: Изд-во Тихомирова М. Ю.,  2003; и др.         
2 Советское административное право. Государственное управление и административное право. М,: Юрид. 
лит., 1978. С. 66. 
3 См.: Петров Г. И. Советское административное право. Часть Общая. Л.: Изд-во ЛГУ, 1970. С. 20. 

ческих процедур (например, применение административно-правовых актов, 

заключение административных договоров; создаёт гарантии судебной защи
ты физических и юридических лиц от незаконных решений (административ
но-правовых актов) и действий (бездействия) органов государственной вла
сти, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по
средством административного судопроизводства, осуществляемого судами 

общей юрисдикции, арбитражными и военными судами; устанавливает мно
гочисленные административно-правовые режимы, обеспечивающие общест
венный порядок и общественную безопасность, определяет виды админист
ративного принуждения; обеспечивает права, свободы и законные интересы 

как граждан, так и юридических лиц1.  

Далее, конкретизируя виды административно-правовых отношений в 

зависимости от участвующих в них субъектов, автор выделяет среди них от
ношения между:  

а) субъектами исполнительной власти, один из которых подчинён дру
гому, и при этом они находятся на различных организационно-правовых 

уровнях; 

б) субъектами исполнительной власти, которые не подчинены друг 

другу и находящаяся на одном и том же организационно-правовом уровне;  

в) органами исполнительной власти и исполнительными органами ме
стного самоуправления; 

г) субъектами исполнительной власти и находящимися в их организа
ционном подчинении (ведении) государственными предприятиями;  

д) органами исполнительной власти, осуществляющими функции  над
ведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, серти
фикация, государственная отчётность, контроль и надзор) и государственны
ми предприятиями;  

е) субъектами исполнительной власти и общественными объединения
                                           
1 См.: Общее административное право: Учебник.: Воронеж, Изд-во ВГУ, 2007. С. 42.  

ми; 

ж) субъектами исполнительной власти и коммерческими и некоммер
ческими организациями;  

з) исполнительными органами местного самоуправления и муници
пальными предприятиями и учреждениями;  

и) исполнительными органами местного самоуправления и коммерче
скими и некоммерческими организациями;  

к)  исполнительными органами местного самоуправления и обществен
ными объединениями;  

л)  органами исполнительной власти и гражданами;  

м)  исполнительными органами местного самоуправления и граждана
ми1.  

Такое развернутое представление научной позиции Ю. Н. Старилова 

объясняется двумя моментами. Во-первых, в настоящее время это одна из 

наиболее разработанных и всесторонне обоснованных характеристик управ
ленческих отношений по субъектному признаку. Во-вторых, как мы постара
емся показать в дальнейшем нашем анализе, большинство авторов, так или 

иначе исходят в своих рассуждениях из приведённой системы, с теми или 

иными вариативными особенностями.  

Так, в целом близка к приведённой позиции точка зрения В. М. Мано
хина, который считает, что «административное право Российской Федерации 

в современном состоянии регулируют социальные отношения: 1) по государ
ственному управлению; 2) по государственному регулированию; 3) по госу
дарственным услугам2, тем самым не оставляя места существованию адми
нистративно-правовых отношений ни в сфере муниципального, ни в сфере 

общественного управления. Интересно, что в одной из своих более ранних 

работ3 автором высказывалась точка зрения о необходимости принятия зако
                                           
1 Там же. С. 43. 
2 Манохин В. М. Административное право России. Учебник. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. С. 17.   
3 См.: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. М.: Юрист, 
1997. С. 36.