Публично-правовые образования в частном праве

Публичноправовые
образования
в частном праве

Ïîä ðåäàêöèåé Ï.Â. Êðàøåíèííèêîâà

Постатейный комментарий 
главы 5 Гражданского кодекса 
Российской Федерации

ÌÎÑÊÂÀ 2010

ÊÎÌÌÅÍÒÀÐÈÈ Ê ÃÐÀÆÄÀÍÑÊÎÌÓ ÊÎÄÅÊÑÓ 

ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ

Ê 15-ëåòèþ âñòóïëåíèÿ â ñèëó ÷àñòè ïåðâîé 
Ãðàæäàíñêîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

УДК 341 
Серия основана в 2008 году
ББК 67.404
          П 88
АВТОРЫ:

П 88

П.В. Крашенинников – вступ. слово, ст. 124; 125 (в соавт.
с О.А. Рузаковой);
О.А. Рузакова – ст. 125 (в соавт. с П.В. Крашенинниковым);
126, 127.

     Публично-правовые образования в частном праве:
Постатейный комментарий главы 5 Гражданского
кодекса Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. – М.: Статут, 2010. – 208 с. (Комментарии
к Гражданскому кодексу Российской Федерации.)

ISBN 978-5-8354-0635-7 (в обл.)

В настоящем издании предлагается постатейный научно-практический комментарий главы 5 «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством» Гражданского кодекса Российской Федерации (по состоянию на февраль 2010 г.).
В Комментарии рассматриваются вопросы, связанные
с участием публично-правовых образований в вещных,
обязательственных и других гражданско-правовых отношениях, а также с их ответственностью по обязательствам,
в отношениях с участием иностранных лиц.
В работе наряду с Гражданским кодексом анализируются
иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность публично-правовых образований, судебная практика.
Издание предназначено для студентов, аспирантов и
преподавателей юридических вузов, судей, адвокатов, работников правоохранительных органов.

ISBN 978-5-8354-0635-7
УДК 341
ББК 67.404

© Коллектив авторов, 2010
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2010

Вступительное слово

3

Вступительное слово

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

Государство и другие публично-правовые образования
(а в нашей стране это Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления) не
только исполняют закрепленные за ними властные полномочия, но и участвуют в гражданском обороте. Такая раздвоенность необходима для их функционирования, поддержания экономического и правового порядка в обществе.
Вместе с тем все это без четкой и прозрачной регламентации
может порождать ситуации отнюдь не цивилистического
характера. При этом участие публично-правовых образований в гражданских отношениях всегда актуально и имеет
многовековую историю.
Достаточно вспомнить, что в Древнем Риме римское
государство часто вступало в частноправовые отношения.
Как это часто происходит, у историков и юристов так и
не сформировалось единой позиции по вопросу о соотношении правового положения римского государства и юридических лиц. По этому поводу Е.А. Флейшиц указывала:
«…одни историки (как Жирар, опирающийся при этом на
Моммзена) считают римское государство искони юридическим лицом. Другие (как И.А. Покровский) полагают,
что, будучи обладателем многочисленных и разнообразных
имуществ и участвуя в различных отношениях по их эксплуатации, римское государство, по крайней мере до второй

Публично-правовые образования в частном праве

4

половины республики, не применяло к своим имущественным отношениям положений частного права, не мысля себя
носителем dominium ex iure Quiritium и других частных прав
на эти имущества, а действовало по некоторым особым
нормам права публичного. И действительно, неизвестно,
чтобы договоры, совершавшиеся магистратами по поводу
государственного имущества, подчинялись в древнейшие
времена правилам, в частности формальностям частного
права. И наоборот, известно, что споры из таких договоров
разрешались не в обычном судебном, а в особом административном порядке»1.
Городские общины – муниципии в Древнем Риме –
выступали и как публичные образования, и как юридические лица, обладающие имущественными правами и самостоятельным правом выступать в суде. В то же время носителем имущественной составляющей государства выступал
император, который признавался собственником имущества Древнего Рима.
Проблемам участия государства в гражданских правоотношениях уделялось немало внимания в юридической науке.
Хотелось бы прежде всего упомянуть работы А.В. Венедиктова «Государственная социалистическая собственность»,
С.Н. Братуся «Субъекты гражданского права», М.И. Брагинского «Участие советского государства в гражданских правоотношениях», М.И. Кулагина «Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо», О.Е. Кутафина
«Субъекты конституционного права Российской Федерации
как юридические и приравненные к ним лица»2.
                                                              
1 Римское частное право: Учебник / Под ред. И.Б. Новицкого, И.С.
Перетерского. М.: Юристъ, 2001. С. 116.
2 Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность.
М.: Изд-во АН СССР, 1948; Братусь С.Н. Субъекты гражданского права.

Вступительное слово

5

Особую актуальность тема участия публично-правовых
образований приобретает в современных условиях финансового кризиса, когда государство делает попытки показать
себя наиболее надежным участником гражданско-правовых
отношений.
И действительно, поддержка государства для многих
участников рынка дала бы возможность пережить тяжелые
времена рыночных перемен и стабилизировать гражданско-правовой оборот в Российской Федерации. Осуществляя подобные действия, государство вступает в разного
рода гражданско-правовые сделки, в том числе в договоры
купли-продажи, займа, гарантии и др. Вместе с тем, в отличие от иных участников правовых отношений, Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные
образования остаются в первую очередь властвующими
субъектами, обладающими особыми публичными функциями и выступающими от имени всего населения определенной территории, и их действия могут совершаться как
на благо всего населения, так и на разрушение страны и ее
территорий.
Важно отметить, что, вступая в частноправовые отношения, государство отказывается от иммунитета и действует на началах равенства с другими участниками, такими,
как юридические и физические лица, в соответствии с
принципами, установленными в ст. 1 ГК РФ. Данное положение закреплено в п. 1 ст. 124 ГК РФ и характерно для
любого развитого правопорядка.

                                                                                                                    
М.: Госюриздат, 1950; Брагинский М.И. Участие советского государства в
гражданских правоотношениях. М., 1981; Кулагин М.И. Государственномонополистический капитализм и юридическое лицо. М., 1987; Кутафин
О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М.: Проспект, 2007.

Публично-правовые образования в частном праве

6

Глава 5 ГК РФ, посвященная участию Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, завершает подразд. 2 Кодекса о лицах и включает в себя четыре статьи, в которых определены общие
принципы и порядок участия публично-правовых образований в гражданских отношениях, ответственность публично-правовых образований по обязательствам, а также в
отношениях с участием иностранных физических, юридических лиц и государств.
Специфика рассматриваемых отношений состоит в том,
что наряду с нормами гражданского права важное значение
имеют и публично-правовые нормы, содержащиеся в таких
актах, как, например, Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ), федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»1, от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 и др.
Кроме того, особенностям участия публично-правовых
образований посвящены и другие нормы статей Гражданского кодекса РФ, в частности:
– ст. 16 – о возмещении убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления;
– ст. 114, 115 – о юридических лицах, наделенных публично-правовыми образованиями ограниченными вещными правами на имущество;

                                                              
1 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
2 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Вступительное слово

7

– ст. 214, 215 – о государственной и муниципальной
собственности;
– ст. 239 – об отчуждении недвижимого имущества в
связи с изъятием участка для государственных или муниципальных нужд;
– ст. 525–534 – о договоре поставки товаров для государственных или муниципальных нужд;
– ст. 763–768 – о подрядных работах для государственных или муниципальных нужд;
– ст. 1069 – об ответственности за вред, причиненный
государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами;
– ст. 1070 – об ответственности за вред, причиненный
незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда;
– ст. 1071 – об органах и лицах, выступающих от имени
казны при возмещении вреда за ее счет;
– ст. 1151 – о наследовании выморочного имущества и
некоторые другие.
Важное значение имеют подзаконные акты, которыми
конкретизированы нормы гл. 5 ГК РФ, прежде всего в части
определения особенностей участия публично-правовых образований в отдельных видах гражданско-правовых отношений и тех органов государственной власти и местного
самоуправления, которые вправе выступать от имени Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных
образований, в частности, указы Президента РФ от 9 марта
2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти»1, от 16 августа 2004 г. № 1082 «Во
                                                              
1 Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

Публично-правовые образования в частном праве

8

просы Министерства обороны Российской Федерации»1;
постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432
«О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»2; приказ Минюста России от 23 декабря
2005 г. № 247 «Об утверждении Устава федерального государственного учреждения «Федеральное агентство по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности
военного, специального и двойного назначения» при Министерстве юстиции Российской Федерации»3 и др.
Следует обратить внимание на то, что отдельные нормы
гл. 5 ГК РФ были предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. Так, в определении Конституционного Суда РФ от 5 июля 2005 г. № 297-О «Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы открытого акционерного общества
«Центральная телекоммуникационная компания» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 ст. 124
Гражданского кодекса Российской Федерации»4 сделан
имеющий важное практическое значение вывод, что оспариваемое положение п. 2 ст. 124 ГК РФ само по себе не определяет недостаточность бюджетного финансирования соответствующих расходов государства как такую его особенность, которая позволяет освобождать его от исполнения
своих обязательств, и в системе действующего правового
регулирования не может рассматриваться как нарушающее
конституционные права заявителя в его конкретном деле.
Указание же п. 2 ст. 124 ГК РФ на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним не могут

                                                              
1 Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3538.
2 Собрание законодательства РФ. 2008. № 23. Ст. 2721.
3 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 6.
4 СПС «КонсультантПлюс».

Вступительное слово

9

быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским
законодательством, означает прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах,
которые не применимы к государству, государственным и
муниципальным образованиям.
Так, О.Е. Кутафин1, обобщая юридическую литературу
по данной проблеме, выделил четыре позиции относительно
вида правоспособности Российской Федерации и других
публично-правовых образований. Одни авторы характеризуют ее как универсальную2, другие – как общую3, третьи –
как специальную4, четвертые – как целевую5. Представляется, что третья и четвертая позиции наиболее соответствуют
нынешнему положению дел в гражданском обороте. Данный вывод подтверждается и в определениях Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-О «Об отказе в
принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона «О переводном и простом векселе»»6 и от 1 октября 1998 г. № 168-О
«По запросу Администрации Московской области о провер
                                                              
1 Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные
образования как субъекты гражданского права // Журнал российского
права. 2007. № 1.
2 Гражданское право / Под общ. ред. Б.М. Гонгало, Т.И. Илларионовой, В.А. Плетнева. М., 1998. Ч. I. С. 140.
3 Гражданское право России / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1996.
С. 112.
4 Гражданское право / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. Т. 1. С. 283.
5 Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1996.
Ч. 1. С. 155.
6 СПС «КонсультантПлюс».