Из публикаций последних лет : воспоминания, идеи, мнения, сомнения...

Ю. Н. Старилов

ИЗ ПУБЛИКАЦИЙ 
ПОСЛЕДНИХ ЛЕТ:

Читателям моим  
 в меру 
взыскательным и всегда разумным, 
оппонентам моим — справедливым, 
вдумчивым и добрым 

п о с в я щ а е т с я

Ю. Н. Старилов

ИЗ ПУБЛИКАЦИЙ 
ПОСЛЕДНИХ ЛЕТ:
воспоминания,
идеи,
мнения,
сомнения...

Издательство 
Воронежского государственного университета 
2010

УДК 342.9(470X082) 
ББК 67.401 
С77

Старилов, Ю. Н.
С77 
Из публикаций последних лет : воспоминания, идеи, мнения, 
сомнения... : сборник избранных научных трудов / Ю. Н. Старилов ; 
Воронежский государственный университет. —  Воронеж : Издательство Воронежского государственного университета, 2010. —  640 с.

ISBN 978-5-9273-1681-6

В книгу включены статьи, опубликованные автором в журналах и 
сборниках научных трудов в 2000—2009 гг. В публикациях ученого анализируются современные проблемы развития конституционного и административного права, формирования правового государства и гражданского общества в России, судебной власти и судебной реформы, государственного управления и административной реформы, административного 
процесса и административного судопроизводства. По представленным в 
книге работам можно судить как о развитии самих обсуждаемых научно-практических проблем, так и логике появления новой аргументации 
автором предложений и рекомендаций по исследуемым дискуссионным 
вопросам.
Для ученых, юристов-практиков, преподавателей, аспирантов и студентов, которые интересуются развитием российского административного права и административно-процессуального законодательства.

УДК 342.9(470)(082) 
ББК 67.401

© Старилов Ю. Н., 2010 
© Оформление, оригинал-макет. 
Издательство Воронежского 
ISBN 978-5-9273-1681-6 
государственного университета, 2010

ОБ АВТОРЕ КНИГИ
Ю

рий Николаевич Старилов родился 25 июня 1963 г. 

в пгт Первомайский Первомайского района Тамбовской области. С 1981 по 1986 г. —
 студент юридического факультета Воронежского государственного университета. 
В 1986 г. поступил в очную аспирантуру (научный руководитель —
 доктор юридических наук, профессор В. С. Основин). 

В 1989 г. защитил кандидатскую диссертацию на тему «Ат тестация кадров аппарата управления (на материалах аттестационной практики советских органов ЦЧЭР)» в диссертационном совете при Харьковском юридическом институте. В 1996 г. состоялась защита докторской диссертации 
на тему «Государственная служба в Российской Федерации: 

теоретико-правовое исследование» в диссертационном совете при Саратовской государственной академии права.
С 1998 г. и по настоящее время доктор юридических наук, 

профессор Ю. Н. Старилов занимает должность заведующего кафедрой административного и муниципального права в 
Воронежском государственном университете.

Краткая 
информация 
о 
научной 
деятельности 
Ю. Н. Старилова: исследование актуальных проблем современного публичного права, публично-правового регулирования и сравнительного правоведения; научный анализ р еформы российского административного права, административного и управленческого процессов, государственной и 

муниципальной службы, административных актов (правовых актов управления), административного договора; разработка основных проблем обеспечения правовой защиты 

прав и свобод граждан, развития в Российской Федерации 

административной юстиции, совершенствования административного судопроизводства, учреждения административных судов; подготовка предложений по улучшению концепции и практики проведения в стране административной и судебной реформ.

В его научных трудах отстаивается идея необходимости распространения на сферу публичного управления административно-правового регулирования, соответствующего 
общепризнанным демократическим стандартам современного правового государства. В качестве основных направлений достижения этой цели Ю. Н. Старилов предлагает: 
последовательное и плодотворное проведение административного реформирования системы отношений в области 

государственного и муниципального управления; формирование административного процессуального законодательства, обеспечивающего реализацию конституционно-пра- 
вовых норм об основных формах осуществления судебной 

власти; установление нормативного правового регулирования административных процедур в сфере публичного управления; развитие служебного права (права государственной 
службы), совершенствование законодательства, о системе 

и видах государственной службы; принятие законов об административных правовых актах и административных 
договорах.

Ю. Н. Старилов является сторонником идеи эффективного реформирования судебной системы страны. Им обосновывается концепция учреждения в Российской Федерации 
федеральных административных судов, осуществляющих в 

соответствии со специальными административно-процессуальными нормами административное правосудие, которое должно обеспечивать как правовую защиту субъективных публичных прав и свобод граждан и законных интересов 
юридических лиц, так и эффективный судебный нормоконт- 
роль. В его научных работ ах аргументируются новые идеи и 

подходы к изменению современной системы российского административного права (Общей и Особенной частей).
Ю. Н. Стариловым опубликовано более 230 научных и 

учебно-методических работ, в том числе в Федеративной 
Республике Германии, например: Starilow J. N. Gerichtliche 

Verwaltungskontrolle im System des russischen Staats- und Ver- 
waltungsrechts / Jurij Starilow //Forschungsinstitutfur ojfentliche 
Verwaltung bei der Deutschen Hochschule fu r Verwaltungswis- 

senschaften Speyer. — Speyer : Forschungsinstitut fu r offentliche 
Verwaltung, 1999. — 222 S. (Судебный контроль над публичным управлением в системе российского государственного и 
административного права. — Шпайер : Изд-во Исследовательского института публичного управления при Немецкой Высшей школе административных наук города Шпайер, 
1999. — 222 с.)
К). Н. Старилов принимает участие в международных 
проектах, связанных с обсуждением вопросов и разрешением проблем реформирования административного права и 
административного законодательства. Результатом проведенного научного исследования в области современного 
сравнительного правоведения стала вышедшая в 2002 г. в 
издательстве «Ю ристъ» книга «Административное право: история развития и основные современные концепции» 
(в соавторстве с заведующим кафедрой конституционного 
и административного права Самарского государственного 
университета В. В. Полянским и профессором Оксфордского 
университета (Великобритания) Д. Галлиганом).
Ю. Н. Старилов неоднократно проходил научную стажировку в университете г. Хаген и в Немецкой Высшей 

школе административных наук г. Шпайер (Германия). Он 
— стипендиат двух немецких фондов — Германской службы академических обменов (DAAD) и фонда им. Александра 
фон Гумбольдта (Alexander von Humboldt Stiftung), которые 
несколько раз предоставляли ему стипендию для проведения 
в ФРГ научно-исследовательской работы.
Профессор Ю. Н. Старилов с 2002 г. состоит членом 
комиссии, ежегодно рассматривающей вопросы о присуждении гражданам Российской Федерации, активно занимающимся научной, политической или предпринимательской 
деятельностью и имеющим ярко выраженные качества 
современного лидера, стипендии, выдаваемой Германским 
фондом им. А. фон Гумбольдта по программе германского 
Бундесканцлера.
Ю. Н. Старилов — главный редактор научного журнала 
«Вестник Воронежского государственного университета. 
Серия: Право», включенного ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации в Перечень ведущих р ецензируемых научных журналов и изданий, в которых публикуются основные научные результаты диссертаций на 
соискание ученых степеней доктора и кандидата юридических наук, а также входит в состав редакционных коллегий 
следующих научных журналов: «Правовая политика и правовая жизнь» (Саратов; Москва); «Российский юридический 
журнал» (Екатеринбург); «Административное право и процесс» (Москва); «Полицейское право» (Омск); «Вопросы правоведения» (Москва).

Под научным руководством профессора Ю. Н. Старило- 

ва 40 аспирантов и соискателей успешно защитили кандидатские диссертации. По трем докторским диссертациям 

он выступал научным консультантом.
Профессор Ю. Н. Старилов с 1997 по 2009 г. выступил 

81 раз официальным оппонентом по диссертационным работам: по докторским диссертациям — 13 раз; по кандидатским диссертациям — 68.
Ю. Н. Старилов работает в составе Экспертного совета по праву Высшей аттестационной комиссии (ВАК России) Министерства образования и науки Российской Федерации, а также диссертационных советов в Саратовской 
государственной академии права и Белгородского государственного университета. Одновременно он является Председателем диссертационного совета при Воронежском государственном университете.
Профессор Ю. Н. Старилов в 2005 г. избран академиком 
Евразийской академии административных наук.

Указом Президента РФ в 2008 г. Ю. И. Старилову присвоено почетное звание «Заслуженный деятель науки Российской Федерации».

ПРОФЕССИЯ НАЧИНАЕТСЯ С УЧИТЕЛЕЙ, 
А ПОРЯДОК В УПРАВЛЕНИИ -  С АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

(ВМЕСТО ПРЕДИСЛОВИЯ)
П

ервый вопрос, который может задать мне читатель: зачем издавать 
книгу своих уже опубликованных статей? Такие сомнения посещали 
и меня. Однако после многих раздумий попытаюсь обосновать целесообразность реализации данной идеи.
Во-первых, отдельные статьи посвящены моим учителям на юридическом 

факультете Воронежского государственного университета — докторам ю ридических наук, профессорам Виктору Степановичу Основину (заведовал кафедрой государственного права и советского строительства) и Ивану Александровичу Галагапу (заведовал кафедрой теории и истории государства и права, но 
самые главные свои работы написал по административной ответственности). 
Я горжусь тем, что они были моими учителями в студенческие годы, а В. С. Ос- 
новин был также научным руководителем кандидатской диссертации и сф ормировал мои представления о смысле и стандартах научной деятельности.
Во втором разделе книги расположены статьи, посвященные моим коллегам — одним из известных и лучших ученых-административистов страны; 
все они — доктора юридических паук, профессора, заслуженные деятели науки Российской Федерации: Демьян Николаевич Бахрах, отметивший вместе с 
научным сообщ еством страны в 2009 году свое 77-летие; Василий Михайлович 
Манохин, как и прежде, творчески и результативно работающ ий сегодня в Саратовской государственной академии права; Николай Михайлович Конин, которому 2 марта 2010 года исполнится 75 лет; Анатолий Павлович Шергин, встречающий в 2010 году свой 75-летний юбилей; Валентин Дмитриевич Сорокин, 
который в 2006 году ушел из жизни, но его научное наследие еще долго будет формировать творческое мировоззрение современных исследователей и 
студентов.
Эти люди помогали мне в становлении и развитии как ученого, создавали 
условия для достижения некоторых целей, содействовали в осуществлении 
моих жизненных устремлений. Я сердечно желаю им крепкого здоровья, благополучия, новых научных достижений и удачи. Их веские слова и авторитет 
в научном сообществе очевидны, вклад в науку административного права огромен, а добрые дела и поддержка ученых страны в достижении правильных 
целей — общеизвестны.
Статьи, написанные в разные годы по поводу юбилеев моих коллег, были 
опубликованы с некоторыми сокращениями, обусловленными необходимостью приведения материала в требуемый объем журнальной статьи. В насто

ящем издании данные работы публикуются либо в первоначальной редакции, либо с некоторыми дополнениями и полезными изменениями. Публикация статей, посвященных моим учителям и старшим коллегам, — это и мое 
сердечное желание еще раз подчеркнуть особое место этих ученых в российской правовой науке, их выдающиеся достижения и громадный вклад в юридическую науку. В этом же разделе находится статья, посвященная 70-летнему 
юбилею выпускника юридического факультета Воронежского государственного университета, известного российского ученого-административиста М ихаила Яковлевича Масленникова, немало сделавшего для развития теории и законодательства об административной ответственности и административном 
процессе.
Во-вторых, публикуемые научные статьи объединены, как правило, единой тематикой: государственная служба, административный процесс, административная юстиция и административное правосудие, судебная и административная реформа. К сожалению, мои планы по подготовке некоторых 
монографических работ по указанным проблемам не осуществились. Однако 
написанные статьи содержат в себе отдельные теоретические положения, которые могли бы стать основой для более крупных научны х работ. Связанные 
общ им тематическим замыслом, но не получившие отдельного цельно-монографического оформления данные статьи демонстрируют характер развития 
в течение нескольких лет представлений о соответствующ их правовых институтах, а также показывают их нынеш нюю актуальность.
В-третьих, многие статьи (как, впрочем, и все журнальные научные труды) не всегда «географически доходят» до читательской аудитории. Полагаю, 
что у материалов, собранных в книге, появится дополнительная возможность 
по распространению результатов научных исследований.
В-четвертых, немаловажным фактором в стремлении подготовки дайной 
книги является и авторское желание подвести некоторые итоги собственной 
работы над проблемами, интересовавшими меня в течение продолжительного времени.
В-пятых, хотелось бы надеяться, что эта первая попытка подготовки и издания собственных научных трудов, ранее опубликованных в различных журналах или книгах, станет началом становления еще одной хорошей традиции 
на юридическом факультете Воронежского государственного университета.
Безусловно, есть и иные причины издания данной книги.
Всякие результаты человеческой деятельности основываются на каких-то 
первых шагах по достижению целей, по реализации задач и выполнению планов, по преодолению явных или скрытых барьеров на жизненном пути. П орой очень сложно ответить на вопрос, где было начало профессионального 
становления и развития научной карьеры человека.
У меня всё началось с государственной службы, конечно, не с «чиновничьей» практики, а с первых шагов по изучению этого государственно-правового 
института. Если можно воспользоваться псевдопредпринимательской терминологией начала и середины 90-х годов прош лого столетия, то я «поднялся» на 
«советских кадрах» и служебном праве. Как будто бы всё было совсем недавно: 
осенним вечером 1986 года при очередной встрече с моим научным руководителем, профессором Виктором Степановичем Основиным, я получил напечатанный им па тонкой желтой бумаге текст с оглавлением моей диссертационной работы на тему «Аттестация кадров аппарата управления (на материалах 
аттестационной практики советских органов ЦЧЭР)», которую успеш но защитил 26 декабря 1989 года в диссертационном совете при Харьковском юридическом институте. Затем было длительное изучение профессионального 
чиновничества в ФРГ и России. Итогом исследований уже после защиты мною 
докторской диссертации стала книга «Служебное право»1, после публикации 
которой появилась какая-то известность в научных кругах.
Именно тогда, исследуя теорию и историю вопроса, приходилось много 
читать и о государственной службе, и о профессиональном чиновничестве дореволюционного периода; в одном из документов, устанавливающем негласные правила начинающих чиновников в царской России, рекомендовалось:
« — заучите хорошенько выражения: ваше превосходительство и ваше сиятельство; с этих слов начинайте, этими словами кончайте фразу, когда вы обращаетесь к милостивому начальству;
— кланяйтесь начальству вашему тем ниже, чем выше стоит оно в порядке 
чиноначалия;
— не надейтесь только на способности свои, сколько на протекцию, несмотря на все ваши достоинства, старайтесь укрыться под крылышко этой 
благодетельной волшебницы;
— никогда не делайте того, что нужно делать, а делайте то, что желает высшее начальство;
— откажитесь от собственного взгляда на вещи, усвойте себе взгляд начальников ваших, не имейте мыслей своих, развивайте только мысли начальников 
и постарайтесь все, даже почерк ваш сделать как можно больше похожим на 
их почерк;
— если у вас есть предложение... по усовершенствованию закона или судопроизводства, — не старайтесь... привести его в исполнение... вы прослывете... беспокойным и неудобным человеком»2.
Так было сто лет назад в России.
А как же сегодня? Ныне примерно так:
Ранняя весна 2007 года одного из городов Центрального Черноземья. Уже 
стемнело. Кортеж из десятка служебных милицейских и иных охранных ведомств специальных автомашин быстро двигался по до предела разбитым 
улицам малоосвещепного города. Генералы и должностные лица различных 
гражданских государственных органов провожали высокого московского гостя из федерального государственного контрольного ведомства. Неумное и 
неумелое, плохо сочетаемое с установленным законом правилами и порядками финансовых процедур региональное бюджетирование компенсировалось 
пышными проводами московского надзирающего финансового босса. Всем 
хорошо: и провожающим, и уезжающему. Последнему расставание с периферийным чиновничеством было по душе, хотя он и старался не показывать это

1 См.: Старилов Ю. Н. Служебное право : учеб. М., 1996. 698 с.
2 Цит. по: Мельников В. П. Государственные органы и государственная служба в России : 
опыт организации и функционирования. Н. Новгород, 1995. С. 204.