Москва

ИНФРА-М

2014

Допущено

Советом Учебно-методического объединения

по образованию в области менеджмента в качестве учебника 

для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по направлению подготовки 081100.62

«Государственное и муниципальное управление»

(квалификация (степень) бакалавр)

ГОСУДАРСТВЕННОЕ
И МУНИЦИПАЛЬНОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

УЧЕБНИК

Под ред. проф. Н.И. Захарова

УДК 351/354(075.8)
ББК 650.050.2я73
 
Г72

А в т о р с к и й  к о л л е к т и в :

Н.И. Захаров (отв. ред.), В.Д. Попов, В.А. Есин, Ю.Ю. Шитова, 

В.В. Янковская, Т.И. Кинаш-Точеная, Н.Н. Прислонов, 

А.Ю. Артемьев, Н.С. Мельникова, С.Ф. Дзюба, Н.М. Анохина

Р е ц е н з е н т ы : 

д-р экон. наук, проф. В.И.Корниенко,
д-р социол. наук, проф. П.Н.Киричек

Государственное и муниципальное управление: Учебник /Под 

ред. Н.И. Захарова. — М.: ИНФРА-М, 2014. — 288 с. + Доп. 
материалы [Электронный ресурс; Режим доступа http://www.
znanium.com]. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI 
10.12737/1601 (www.doi.org).

ISBN 978-5-16-009194-5 (print)
ISBN 978-5-16-100600-9 (online)
В учебнике излагаются теоретико-методологические и практические вопро-

сы по программе курса «Государственное и муниципальное управление». Главы 
и разделы учебника по структуре и содержанию соответствуют государственно-
му образовательному стандарту высшего профессионального образования по 
направлению «Государственное и муниципальное управление». 

Предназначается для студентов всех форм обучения по направлению «Го-

сударственное и муниципальное управление». Также может быть использован 
в процессе подготовки и переподготовки руководителей и работников респу-
бликанского, областного и муниципального звена и полезен студентам вузов, 
аспирантам, преподавателям, практическим работникам региональных и муни-
ципальных органов управления.
 
ББК 650.050.2я73

© Коллектив авторов, 2014

Г72

Подписано в печать 25.10.2013. Формат 60×90/16. Гарнитура Newton. 

Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 18,0. Уч.-изд. л. 19,44 + 3,38 ЭБС. 

Тираж 500 экз. Заказ №             . Цена свободная.

ТК  237800-12601-251013

ООО «Научно-издательский центр ИНФРАМ» 

127282, Москва, Полярная, 31В, стр. 1.

Тел.: (495) 3800540, 3800543. Факс: (495) 3639212. 

Email: books@infram.ru. http://www.infram.ru

Материалы, отмеченные знаком 
, доступ-

ны в электронно-библиотечной системе znanium 
(www.znanium.com)

ISBN 978-5-16-009194-5 (print)
ISBN 978-5-16-100600-9 (online)

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 11

Введение

Наука и практика государственного и муниципального управле-

ния в России имеет специфическую и противоречивую историю, 
основные элементы которой требуют, с одной стороны, поддержания 
и развития лучших традиций, с другой — адаптации к динамичным 
изменениям, происходящим в стране, обществе, мире.

Субъект (студент, преподаватель, специалист, чиновник), стремя-

щийся обогатить себя знаниями о государственном и муниципаль-
ном управлении (ГМУ) в целях более успешного их применения на 
практике, должен на научной основе представлять и уметь анализи-
ровать современные тенденции и особенности ГМУ, принимать гра-
мотные решения в условиях значительной неопределенности и мно-
гофункциональности проблем. Иначе говоря, он должен стать твор-
ческим исполнителем и/или успешным менеджером, состоящим на 
чрезвычайно важной и необходимой службе у государства и населе-
ния и обладающим при этом качествами высоконравственной лич-
ности.

В условиях трудного перехода России из ХХ в ХХI в. и радикаль-

ной смены координат общественно-политического и социально-
экономического развития роль науки и практики государственного 
и муниципального управления возрастает, приобретая новые содер-
жательные и структурные особенности. Наполняются новым содер-
жанием современные научные категории — гражданское общество, 
федерализм, социальное государство, рыночные отношения, парт-
нерство государства и бизнеса, государственный и муниципальный 
менеджмент и другие, а также формы их практической реализации. 
При этом наука и практика ГМУ должны во все возрастающей сте-
пени акцентировать внимание на проблемах формирования соци-
ального государства и обеспечения достойного уровня жизни чело-
века, что закреплено в Конституции РФ (ст. 7).

Именно таким образом эти проблемы представлены в данном 

учебнике, в который, наряду с обязательными (традиционными) бло-
ками и требованиями государственного образовательного стандарта 
по дисциплине ГМУ, включены дополнительные подходы и разделы, 
отражающие современные изменения в государственной политике, 
направленные на усиление ее социальной направленности. Отличие 
данного учебника от других учебников по ГМУ состоит также в том, 
что выступающая в качестве его базовой основы система ГМУ вклю-
чает рассмотрение ее, с одной стороны, как целостности, органичес-
кого единства государственной и муниципальной составляющих 
управления, с другой —  с учетом существенных особенностей каж-
дой из этих составляющих, требующих специального изучения.

Цель учебника состоит в систематизации накопленных знаний и 

компетенций в области ГМУ для передачи их обучающимся науке и 
практике государственного и муниципального управления и профес-
сионально занимающимся этой деятельностью.

Задачи учебника таковы:

• дать представление о сущности и общих основах системы ГМУ;
• показать эволюцию ГМУ в России;
• раскрыть особенности государственной и муниципальной служ-

бы;

• раскрыть роль и место науки ГМУ в системе общественных наук;
• показать роль государства в современном общественном разви-

тии;

• раскрыть социальную направленность и экономическую эффек-

тивность государственной политики;

• показать проблемы и противоречия российского федерализма и 

регионального развития;

• раскрыть сущность и особенности развития местного самоуправ-

ления в России;

• раскрыть принципы и особенности формирования кадрового по-

тенциала государственной и муниципальной службы в России.
Структура учебника включает три раздела. В первом разделе рас-

сматриваются сущность, функции, эволюция ГМУ как целостной 
системы, ее место в системе общественных наук, во втором — сущ-
ность, особенности, методы современного государственного (регио-
нального) управления, в третьем — сущность и особенности местно-
го самоуправления в современных условиях. В электронном прило-
жении к учебнику даны дополнительные комментарии, краткие 
словари, задачи, тесты и другие информационно-справочные мате-
риалы, структурированные по главам учебника.

Учебник предназначен преимущественно для студентов, обучаю-

щихся по направлению «Государственное и муниципальное управ-
ление». Он также может быть использован в процессе подготовки и 
переподготовки руководителей и работников республиканского, об-
ластного и муниципального звеньев, полезен студентам вузов, аспи-
рантам, преподавателям, а также практическим работникам регио-
нальных и муниципальных органов управления.

Учебник подготовлен преподавателями Государственного бюд-

жетного образовательного учреждения высшего профессионального 
образования «Международный университет природы, общества и 
человека «Дубна» Московской области». Авторский коллектив вы-
ражает благодарность сотруднику кафедры, старшему преподавателю 
Корокиной И.Н. за организационное и техническое содействие при 
подготовке издания.

Раздел I. СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ 

СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

Глава 1. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Сущность системы государственного и муниципального 
управления
Общее и особенное в категориях «государственное»
и «муниципальное» управление
Эволюция системы государственного и муниципального 
управления в России
Ориентация на человека — миссия государственного
и муниципального управления
Основные проблемы и перспективы развития системы 
государственного и муниципального управления в России

1.1. Сущность системы государственного 

и муниципального управления

В Российской Федерации, согласно Конституции (ст. 3), народ 

осуществляет власть непосредственно, через государственные орга-
ны и органы местного самоуправления. Соединение этих видов влас-
ти образует сложную систему государственного и муниципального уп-
равления.

Система государственного и муниципального управления как на-

учная категория базируется на двух органически связанных поняти-
ях — «система» и «управление». Категории «государственное» и «му-
ниципальное» здесь отражают сферу приложения вышеуказанных 
понятий. В изначальном смысле система (от греч. systema — целое, 
составленное из частей; соединение) — это множество закономерно 
связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, процессов, 
взглядов, знаний и др.). Главным признаком системы является ее 
целостность, т.е. взаимосвязь и взаимодействие всех входящих в нее 
элементов, специфические цели и особенности развития которых 
подчинены общей цели развития системы.

В сложных социально-экономических системах каждый из мно-

жества входящих в них элементов (регионы, края, области, местные 
сообщества, хозяйствующие субъекты и др.) развиваются в соответ-
ствии с собственными потребностями, целями и задачами. Однако 
при этом не должна нарушаться целостность всей системы на осно-
ве соподчинения целевых установок элементов системы общесис-
темным целям развития. Для этого необходимы регулирование и 
координация действий элементов системы, т.е. управление как про-
цесс сознательного объектно-субъектного взаимодействия. Иначе 
говоря, управление является системным процессом, включающим 
две основные подсистемы — субъект управления и объект управле-
ния — и возникающие между ними взаимосвязанные отношения 
(рис. 1.1).

Под системой государственного и муниципального управления сле-

дует понимать взаимодействия и взаимоотношения субъектов и объ-
ектов государственного и муниципального управления с целью их качес-
твенного изменения.

Каждый из элементов системы государственного и муниципаль-

ного управления обладает сложной, многоуровневой, иерархической 
организацией и проявляет себя в виде самостоятельных подсистем: 
целей, функциональной и организационной структур, управленчес-
кой деятельности и др. Границы и статусы субъектов и объектов в 
системе управления относительны, ибо в определенных ситуациях 
субъект может становиться объектом, а объект субъектом. Так, субъ-
екты Российской Федерации являются таковыми по отношению к 
управляемым органам местного самоуправления и объектами отно-
сительно органов федерального управления.

Система государственного и муниципального управления как 

объект научного познания представляет собой многоплановую, мно-
гоаспектную категорию. Предметная область научной дисциплины, 
изучающей систему государственного и муниципального управле-
ния, включает такие основные взаимосвязанные понятия, как госу-
дарство, власть, политика, государственное управление, муници-
пальное образование, местное самоуправление. Следовательно, 
предметная область данной научной дисциплины включает изучение 
совокупности многих, прежде всего политико-правовых и социаль-
но-экономических отношений, характеризующих сферу взаимодей-

Субъект

управления

Воздействия,

отношения

Управляемый

объект

Рис. 1.1.Объектно-субъектные взаимодействия в системе управления

ствия государства и общества как субъекта и объекта управления и 
самоуправления. В качестве специфических связующих элементов 
системы государственного и муниципального управления выступают 
государственные и муниципальные институты — организации опре-
деленных групп людей, наделенных необходимыми властными пол-
номочиями и действующих от имени общества и каждого граждани-
на на основе установленных правовых норм. Объектом системы го-
сударственного и муниципального управления в широком смысле 
выступает общество в целом и/или его отдельные группы, экономи-
ческие, общественно-политические, культурные и прочие организа-
ции и их деятельность.

Таким образом, сознательное воздействие на общество, его груп-

пы и отдельных граждан с целью приведения их деятельности в рус-
ло общественно необходимого и целесообразного развития — сущес-
твенный признак системы государственного и муниципального уп-
равления.

1.2. Общее и особенное в категориях «государственное» 

и «муниципальное» управление

Государственное и муниципальное управление являются самосто-

ятельными и в то же время взаимозависимыми подсистемами единой 
целостной системы управления общественным развитием. Их объ-
единяет общая миссия — служение народу, стране, государству, осу-
ществляемое посредством соответствующих государственных и му-
ниципальных органов, а также то, что деятельность и государствен-
ных и муниципальных служащих компенсируется (оплачивается) за 
счет средств налогоплательщиков из соответствующих бюджетов. 
Вместе с тем подсистемы государственного и муниципального уп-
равления существенно различаются по целому ряду признаков — 
целевых, организационных, функциональных, правовых, по объемам 
и сложности решаемых задач, субъектам и объектам управления.

Государственное управление представляет собой сознательное воз-

действие государственных институтов на деятельность общества, его 
определенных групп, в результате которого реализуются обществен-
но значимые потребности, интересы, цели. Государственное управ-
ление осуществляется государством, которое представляет собой не 
только институт публичной (политической, исполнительной) власти, 
но также и общественный институт, а конкретнее — высшую форму 
организации современного общества. В России с учетом ее про-
странственных, природно-ресурсных и национально-исторических 
особенностей государственное управление осуществляется на двух 
уровнях — федеральном и региональном (субъекты РФ). Федераль-
ные и региональные органы власти вместе и каждый на своем уров-
не занимаются вопросами управления стратегическим развитием, 

реализации систем жизнеобеспечения, планов и программ социаль-
но-экономического развития страны и территорий, социально-по-
литической стабильности, создания необходимых предпосылок для 
успешного развития государственно-частного партнерства в целях 
динамичного развития страны и повышения качества жизни населе-
ния. 

Местное самоуправление в современных условиях наиболее полно 

трактуется в ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении: 
«Под местным самоуправлением понимается право и реальная спо-
собность органов местного самоуправления регламентировать зна-
чительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках 
закона, под свою ответственность и в интересах местного 
населения»1. Подобная трактовка заложена и в российских законо-
дательных актах.

Органы местного самоуправления взаимодействуют с государ-

ственными органами в осуществлении властных функций на местах, 
а также в выполнении отдельных государственных полномочий, ко-
торыми они могут наделяться, подконтрольны государству в той 
мере, в которой реализуют переданные им полномочия. Решения, 
принятые органами местного самоуправления в пределах своих пол-
номочий, обязательны на соответствующей территории для всех 
предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан 
и общественных организаций. Государственные органы не имеют 
права вмешиваться в эти полномочия.

Местному самоуправлению принадлежит особая роль в демокра-

тическом механизме управления обществом и государством. В отли-
чие от государственных органов оно непосредственно связано с на-
селением, выполняя роль связующего звена между государственной 
властью и народом. Признавая самостоятельность местного самоуп-
равления в пределах его полномочий, государство берет на себя обя-
занность создавать необходимые условия для их осуществления. 

Вместе с тем сложность, объем, структура решаемых на муници-

пальном и государственном уровнях задач дали основание для за-
крепления в Конституции РФ (ст. 12) положения о том, что органы 
местного самоуправления не входят в систему органов государствен-
ной власти. То есть каждая из подсистем системы государственного 
и муниципального управления должна выполнять свои функцио-
нальные задачи, постоянно сотрудничая друг с другом и обеспечивая 
укрепление российского федерализма. Таким образом, государство 
признает местное самоуправление как самостоятельный уровень, 
самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей 
ему власти, реализуемую в тесном сотрудничестве и по взаимному 

1 
Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1985 г. 
Ратифицирована РФ. Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ.

соглашению с органами государственной власти. Подобное устрой-
ство системы государственного и муниципального управления за-
креплено в Конституции РФ и обеспечивает целостность российской 
государственности в современных условиях. Однако нельзя не отме-
тить, что в современной российской практике обеспечение единства 
государственного и муниципального управления еще далеко от оп-
тимального и является предметом непрерывного совершенствова-
ния.

1.3. Эволюция системы государственного 

и муниципального управления в России

История развития системы государственного и муниципального 

управления в России богата и самобытна, но не получила своего за-
вершения и в настоящее время. В ее истории можно выделить две 
основополагающие тенденции: 1) постоянный поиск форм осущест-
вления местной и верховной (многие столетия монархической) влас-
ти, а также способов их взаимодействия; 2) подготовка соответству-
ющих кадров для успешной реализации государственного и муници-
пального управления.

Первая тенденция отличается чисто российской спецификой, 

сложными историческими поворотами. Народное самоуправление 
на Руси, имеющее тысячелетнюю историю, реализовалось посред-
ством множества форм. Одной из древнейших было народное вече, 
которому принадлежала законодательная, исполнительная и судеб-
ная власть. В период расцвета вечевых форм самоуправления (Нов-
городская республика, Псков, Вятка ХI–ХII вв.) в полномочия вече 
входило назначение воевод в провинции, избрание и смещение по-
садников, тысяцких и владык, контроль за деятельностью должнос-
тных лиц, пожалование земель, торговые соглашения, установление 
повинностей населению, контроль за судебными сроками, исполне-
нием решений и ряд других.

Самобытными формами народного общежития в России, просу-

ществовавшими более тысячи лет, были сельская (крестьянская) 
община и казачество. В них осуществлялась гласная выборность на 
все посты умных, смелых и ничем не опороченных людей. В ХVI в. 
в России происходит замена так называемых кормлений, т.е. системы 
местного управления через наместников и волостелей, специальны-
ми органами самоуправления губными и земскими учреждениями. 
Губные учреждения как выборные органы создавались для преследо-
вания разбойников и судов над ними. Выборы губных органов про-
изводились на всесословной основе. Избираемые лица составляли в 
совокупности одно учреждение — губную избу. В отличие от них зем-
ские учреждения не имели всесословного характера. От участия в 
земских учреждениях отстранялись служилые люди. Власть в них 

осуществлялась земскими старостами, земскими дьяками, а также 
лучшими людьми. Полицейская, финансовая, экономическая, а так-
же судебная ветви власти находились под полномочным влиянием 
земских властей. Со временем (в VII в.) местное управление бюрок-
VII в.) местное управление бюрок-
 в.) местное управление бюрок-

ратизируется — устанавливается система приказно-воеводского уп-
равления. И губные и земские учреждения как формы местного са-
моуправления продолжали существовать при воеводской системе 
управления, при этом воевода назначался центральной властью для 
осуществления контроля за губными и земскими органами без вме-
шательства в сферу их деятельности. Губные учреждения были уп-
разднены в период реформ Петра I, для которого характерно усиле-
ние государственного вмешательства в местное самоуправление.

В последней четверти VII в. при Екатерине II основы самоуп-
VII в. при Екатерине II основы самоуп-
 в. при Екатерине II основы самоуп-
II основы самоуп-
 основы самоуп-

равления получили дальнейшее развитие. Были созданы губернские 
и уездные дворянские собрания, на которых выбирались лица на 
должности местной администрации, а также для заведования сослов-
ными делами — предводители губернского и уездного дворянства. 
Во главе губернии стоял генерал-губернатор, наделяемый большими 
полномочиями по надзору за местным управлением и судом. В этот 
период в губерниях и уездах стали расширяться земские органы — 
выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые 
ими соответствующие земские управы. Уездное земское собрание 
формировалось из земских, избираемых местными земледельцами, 
городскими и сельскими обществами. 

Функции, возлагаемые на земские органы самоуправления, были 

весьма обширны: устройство и содержание принадлежащих земству 
зданий и сооружений, а также путей сообщения, содержащихся за 
счет земств; заведование имуществом, капиталами, денежными сбо-
рами земства; обеспечение населения продовольствием; заведование 
земскими благотворительными учреждениями; прекращение ни-
щенства; участие в попечении о народном образовании, здравоохра-
нении; попечение о строительстве церквей; исполнение потребнос-
тей воинского и гражданского управления; распределение государ-
ственных денежных сборов по губерниям и уездам, а также 
назначение, распределение и расходование на основании устава о 
земских повинностях местных сборов для удовлетворения земских 
потребностей.

Организация городского самоуправления определялась Городо-

вым положением от 16 июня 1870 г. и была основана, по сути, на тех 
же принципах, что и земское самоуправление. В 1890–1892 гг. (при 
Александре II) была сформирована новая система земского и город-
II) была сформирована новая система земского и город-
) была сформирована новая система земского и город-

ского самоуправления. Органами губернского земства стали губерн-
ское земское собрание и губернская земская управа. Председателями 
губернского земского собрания были выдвигаемые из гласных пред-
водители дворянства, если император не назначал иное лицо. На