Журнал Российского права, 1997, № 4


          Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

          Юридическое издательство «Норма»





Основан в 1997 году


Выходит ежемесячно

Издатель:
Издательская группа ИНФРА^М—НОРМА

             Создавайте лишь немного законов, но следите за тем, чтобы они соблюдались.
Джон Локк








                Содержание





Законодательство
в Российской Федерации: состояние и проблемы

Б.А. Страшун. Конституционное право России, его источники и структура .................. 3
Ю.А. Тихомиров, Е.А. Юртаева.
Кодекс в системе законодательных и иных правовых актов..........7
Законодательный процесс в России.
Интервью с А.И. Лукьяновым . . . 14
P.O. Халфина. Почему не работает закон?........................20
А.Ф. Нуртдинова. Соотношение коллективно-договорного и государственного регулирования условий труда ....................... 24

Теория права
В.Н. Лысенко. Процесс развития федеративных отношений должен быть отражен в Конституции.....33
В.И. Шкатула. Образовательное законодательство: задачи, структура, принцип ........... 41


Законодательство субъектов Российской Федерации
Т.Э. Шуберт. Региональные нормативные акты: как обеспечить их соответствие Конституции и законам России....................49
Г.Т. Чернобель. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть....................53

М.А. Митюков. Конституционные и уставные суды: вопросы организации .......................62


Сравнительно-правовые исследования
В.Е. Чиркин. Российский федерализм и международный опыт....71
М.Н. Марченко. Теория разделения властей и различные ее модификации на Западе ...............81


Закон в действии: свидетельствует практика
В.В. Лапаева. Закон об общественных объединениях нуждается в совершенствовании ...............92
Н.И. Марышева. Принципы применения иностранного права российскими судами: процессуальный аспект . . . 103


Право и экономика
И.А. Шкаринов. Теория денег: проблемы, которые ждут решения . . 109
Т.Н. Лобанова. Банковская система в России ....................120

Первая публикация
Анна Айзина. Свобода торговли и свобода выбора ..............128

Из опыта зарубежных стран
О.О. Миронов. Конституционный статус депутатов парламентов . . . 130
И.Г. Тимошенко. Бюджетный процесс регламентируют конституции . . . 138
А.Н. Пилипенко. Франция: законодательные новеллы.............149


Из истории Российского права
В.М. Сырых. Понимание права Е.Н. Трубецким...............154


Парламентский дневник
Хроника законотворческой деятельности Государственной Думы . . . . 163


Юридическая жизнь. Информация
Н.Л. Пешин. Обсуждены проблемы местного самоуправления......165
Е.М. Марченкова. Создан Центр публичного права...............169


Рецензия
Для тех, кто заботится о российской природе. Издан Комментарий к Закону об охране окружающей природной среды..............171


Книжная полка
Новые юридические издания..175

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 178-179.



В эпиграфе номера приведено высказывание известного английского философа, создателя идейно-политической доктрины либерализма, приверженца теории естественного права и общественного договора Джона Локка (1632—1704 гг.).

£1



ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ




&





                Конституционное право России, его источники и структура




            Б.А. Страшун



Известно, что Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря и вступившая в силу 25 декабря 1993 г., представляет собой основной источник, можно сказать — сердцевину, конституционного права и вообще всего права России. Однако складывающееся в нашей стране конституционное право в силу исторических причин обрело более сложную систему источников, чем та, которая питала в свое время советское государственное право. Конституционные по своему содержанию и значению нормы российского федерального права находятся сегодня в составе не только самой Конституции Российской Федерации, но также в федеральных конституционных законах и договорах между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении или взаимном делегировании предметов ведения и полномочий. К этому следует присовокупить и решения Конституционного Суда Российской Федерации, в которых содержится общеобязательное толкование норм Конституции Российской Федерации. Все эти нормативные положения имеют более высокую юридическую силу, чем федеральные законы, не говоря уже о законодательстве субъектов Российской Федерации.
  Описанная ситуация привела к тому, что федеральные конституционные нормы стали плохо обо-




Страшун Борис Александрович — заведующий кафедрой Московской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор.

зримы. Текст Конституции Российской Федерации сегодня уже не дает полного представления даже об основах федерального конституционного права России.
  Однако, говоря об источниках конституционного права, дающих основание для определенного толкования норм действующей Конституции, следует в первую очередь обратиться к федеральным конституционным законам.
  Идея таких законов преследовала цель уменьшить объем самой Конституции Российской Федерации. По своей юридической силе федеральные конституционные законы занимают промежуточное место между Конституцией Российской Федерации и обычными федеральными законами, принимаются по более сложной процедуре, чем последние, требуя более высокой степени общественного согласия. Такое представление о соотношении юридической силы Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и обычных федеральных законов преобладает. Основанием для него могут служить положения ч. 1 ст. 15 («Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации») и ч. 3 ст. 76 Конституции («Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам»). Нельзя тем не менее не признать определенных оснований и для иной позиции, согласно которой федеральные конституционные законы имеют ту же силу, что и Конституция,

Журнал российского права № 4 — 1997

3

как, например, в Италии или Франции.
  Согласно ч. 1 ст. 108 Конституции, федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Вопросы, подлежащие, согласно Конституции, урегулированию федеральными конституционными законами, упоминаются в 13 ее статьях. Это — чрезвычайное положение (ст. 56, 88), военное положение (ч. 3 ст. 87), образование новых субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 137), порядок принятия в Российскую Федерацию новых субъектов (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137), порядок изменения статуса субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 66), описание и порядок официального использования государственных символов — государственного флага, герба, гимна (ч. 1 ст. 70), порядок назначения референдума (п. «в» ст. 84), статус Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103), порядок деятельности Правительства Российской Федерации (ч. 2 ст. 114), судебная система (ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128), порядок созыва Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 135).
  Нетрудно заметить, что перечисленные вопросы охватывают не всю материю конституционного характера, оставшуюся за пределами действующей Конституции. Это относится, например, к самой процедуре принятия федеральных конституционных законов, а следовательно, и поправок к главам 3—8 Конституции, к процедуре заключения договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, да и еще ко многим вопросам.
  Значительная часть правоведов склонна толковать ч. 1 ст. 108 Конституции таким образом, что исключается возможность принятия федеральных конституционных законов по вопросам, не входящим в приведенный выше перечень. Отсюда следует, что не включенная в этот перечень конституционная материя должна регулироваться

обычными федеральными законами, а это позволяет майоризировать 50% минус 1 состава каждой палаты Федерального Собрания (разумеется, если с этим будет согласен Президент Российской Федерации), то есть принять конституционное по своему характеру решение, с которым не будет согласна почти половина законодателей.
  Поэтому представляется более правильной позиция, согласно которой по конституционным вопросам, вошедшим в приведенный перечень, Федеральное Собрание обязано принимать федеральные конституционные законы, а по остальным вопросам может это делать, если считает, что они имеют конституционный характер. Однажды оно уже так и поступило, урегулировав федеральным конституционным законом институт федерального референдума целиком, а не только применительно к порядку его назначения, как буквально предусмотрено Конституцией.
  Пока что действуют всего пять федеральных конституционных законов: один, как упоминалось, регулирует федеральный референдум, другой — институт Уполномоченного по правам человека, а три — институты судебной власти, причем не в полной мере. Промедление с принятием остальных таких законов отрицательно сказывается на демократическом развитии нашего государства.
  Обратимся теперь к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов от 31 марта 1992 г., которые объединяются общим наименованием Федеративный договор. Эти три договора оформили превращение России в действительную федерацию (до этого она была федерацией лишь по названию, а вопрос о том, кто является ее субъектами, хотя и был совершенно неясен, но вызывал споры лишь в среде ученых мужей и дам, ибо практического значения не имел). Фе

Журнал российского права № 4 — 1997

4

деративный договор был включен 21 апреля 1992 г. в качестве приложения в действовавшую тогда Конституцию (Основной Закон) Российской Федерации — России, а его основные положения вошли в состав ее текста.
  В ныне действующей Конституции Российской Федерации в ч. 3 ст. 11 указано, что предметы ведения и полномочия разграничиваются между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов как самой Конституцией, так и Федеративным договором и иными договорами. А в абзаце четвертом ч. 1 раздела второго Конституции «Заключительные и переходные положения» установлено, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения Конституции. Отсюда можно сделать вывод, что в той мере, в какой положения Федеративного договора положениям Конституции не противоречат, они имеют ту же силу, что и Конституция.
  Договоры о разграничении или взаимном делегировании предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов заключаются на основании упомянутой ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации. К сожалению, возможные рамки такого договорного разграничения (взаимного делегирования) предметов ведения и полномочий конституционно не определены. Не определена и процедура заключения и прекращения указанных договоров.
  На практике договорами нередко изменяется разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов, установленное ст. 71—73 федеральной Конституции. Оно, как мы видели, имеет преимущество перед разграничением, содержащимся в Федеративном договоре. Отсюда можно заключить, что положения соответствующих договоров имеют более высокую юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции, не говоря уже о положениях Федеративного договора.

  Такой вывод вытекает из ч. 3 ст. 11, находящейся в главе 1, которая представляет собой как бы конституцию в Конституции, ибо ее юридическая сила выше, чем у остальной части Конституции. Следовательно, отступления в договорах от норм ст. 71—73 Конституции могут и не рассматриваться как ее нарушение.
  В литературе встречается и иная позиция. Так, в одном из комментариев Конституции Российской Федерации¹ утверждается, что договоры, о которых идет речь в ч. 3 ст. 11 Конституции (помимо Федеративного договора), не должны противоречить Конституции и федеральным законам, поскольку такое условие предусмотрено в ч. 2 ст. 78 Конституции. В действительности же в ч. 2 ст. 78 предусмотрен иной институт, чем в ч. 3 ст. 11, а именно: не договоры, но соглашения, и не вообще между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но лишь между соответствующими органами исполнительной власти. Такие соглашения действительно не должны противоречить Конституции и федеральному закону, хотя это и ставит под сомнение целесообразность их заключения. Можно согласиться с автором комментария в том, что конституционный способ разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами имеет приоритет перед договорным, но выражается это только в том, что договорное разграничение компетенции опирается на положение ч. 3 ст. 11 Конституции. Отсюда, однако, отнюдь не следует, что договоры, о которых идет речь в ч. 3 ст. 11, обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон¹ ². Дело, похоже, обстоит как раз наоборот.
  Не столь бесспорен, однако, порядок заключения таких договоров, сложившийся на практике. Он заключается в том, что договоры под

Журнал российского права № 4 — 1997

¹ См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 100.

² Там же. С. 101.

5

писываются Президентом Российской Федерации с федеральной стороны и президентом или главой республики, главой администрации со стороны субъекта Российской Федерации и вступают в силу обычно со дня опубликования. Само официальное опубликование на федеральном уровне не всегда имеет место (в печати субъектов Российской Федерации договоры обычно публикуются). С более или менее значительным опозданием часть договоров публикуется в газете «Российские вести», которая предназначена для официального опубликования правительственных и ведомственных актов. Однако, как показано выше, уровень юридической силы договоров таков, что требует официального опубликования в первом разделе «Собрания законодательства Российской Федерации» и соответственно в «Российской газете».
  Еще более важен вопрос о субъектах, участвующих в заключении договоров. Поскольку в договорах содержатся нормы конституционного характера, вряд ли правильно отстранять от их создания законодательную власть. Представляется, что договоры для вступления в силу должны утверждаться Федеральным Собранием и представительным органом законодательной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Причем для принятия решения было бы логично предусмотреть требование квалифицированного большинства, необходимого соответственно для принятия поправок к Конституции на федеральном уровне и для изменения конституции (устава) на уровне субъекта Российской Федерации.
  Есть здесь и еще одна юридическая проблема,связанная с правовыми последствиями заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Например, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции, федеральные конституционные законы принимаются только по предметам федераль

ного ведения. Если по договору часть таких предметов перешла в ведение какого-либо субъекта Российской Федерации, то федеральный конституционный закон, изданный по таким предметам (скажем, о судебной власти), или вообще не будет действовать на территории данного субъекта Российской Федерации без подтверждения со стороны правомочных органов государственной власти, или его юридическая сила на этой территории окажется такой же, как у обычного федерального закона, изданного в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (если предмет по договору перешел в эту сферу). Соответственно это относится и к обычным федеральным законам: по предметам, переданным по договору в сферу компетенции субъекта Российской Федерации, федеральный закон без подтверждения действовать на его территории не будет. Ситуация для правоприменителя тем самым значительно осложняется.
  С учетом сказанного представляется, что процедура заключения, а равно и расторжения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении (взаимном делегировании) предметов ведения и полномочий в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции, а также отмеченная только что проблема некоторых правовых последствий таких договоров нуждаются в урегулировании федеральным конституционным законом. Это тем более важно, что о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в Конституции не говорится.
  И наконец, коснемся постановлений Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации, выносимых на основании ч. 5 ст. 125 Конституции. Они также содержат нормы конституционного характера.
  Следует оговориться, что Конституционный Суд толкует Консти

Журнал российского права № 4 — 1997

6

туцию не только при разрешении дел, рассмотренных по специальным запросам правомочных органов о даче такого толкования. Рассматривая и разрешая другие дела своей компетенции, относящиеся к проверке конституционности нормативных актов (ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции), Конституционный Суд подчас также должен формулировать свою правовую позицию, представляющую собой толкование Конституции. Но она в этих случаях содержится только в мотивировочной части постановлений, а следовательно, нормативность ее имеет, если можно так выразиться, косвенный характер.
  Постановления Конституционного Суда, выносимые в связи с разрешением споров о компетенции (ч. 3 ст. 125 Конституции), тоже, как представляется, должны содержать нормы конституционного характера, но таких дел в практике Конституционного Суда еще не было.
  В заключение следует отметить, что в этой статье автор сознатель

но не затрагивает достаточно сложный и самостоятельный вопрос о международно-правовых нормах, которые содержатся в международных договорах, имеющих обязательную силу для Российской Федерации. Как известно, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, причем правила международного договора имеют приоритет перед нормами закона. Среди специалистов существуют разные мнения о том, что представляют собой общепризнанные принципы и нормы международного права и как они могут быть имплементированы в национальное право, но число международно-правовых норм, содержащихся в международных договорах, которые действуют в нашей стране, чрезвычайно велико. К тому же они далеко не всегда могут быть применены непосредственно.

^е^»^©.^





                Кодекс в системе законодательных и иных правовых актов




            Ю.А. Тихомиров, Е.А. Юртаева



В процессе бурного развития законодательства в России используются различные виды законодательных актов. Видное место среди них занимает кодекс как акт, обеспечивающий единообразное и системное правовое регулирование. На федеральном уровне сегодня действует более полутора десятков кодексов, на очереди принятие еще нескольких. Нема


Тихомиров Юрий Александрович — первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.
Юртаева Евгения Анатольевна — научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

ло их принято в республиках и областях. По-видимому, именно это обстоятельство и привело отдельных законодателей к мысли, что форма кодекса является наиболее удобной для решения различных правовых вопросов. Так ли это? Попробуем разобраться.
  Кодекс как правовой акт, как разновидность закона традиционен для российского законодательства. История издания кодексов в Российской Федерации насчитывает более семидесяти лет.
  Значимость кодекса в системе законодательства определяется, главным образом, его содержанием и

Журнал российского права № 4 — 1997

7

функциональными свойствами. Индивидуализация этого акта проводится по наиболее существенному признаку: кодекс полно и всесторонне, подробно и непосредственно регулирует определенную область общественных отношений. Он имеет широкую сферу применения в рамках отрасли права, поскольку объединяет нормы всех ее основных институтов.
  Кодекс отличается достаточно сложно структурированной системой. Нормативные понятия, принципы и предписания отдельных правовых институтов объединяются в параграфы, главы, разделы, подразделы, части. Основу для регулирования отдельных институтов могут создавать нормы, объединенные под названием «общие положения» или «основные положения», которые обычно являются начальными статьями всего кодекса или его частей, разделов.
  В практике советского законотворчества форму кодекса имели как акты Союза ССР, так и акты союзных республик. Общесоюзные кодексы (например, Кодекс торгового мореплавания СССР, Воздушный кодекс СССР) имели характер межотраслевого законодательного акта. Они издавались по предметам исключительной компетенции Союза ССР. Кодексы союзных республик принимались в развитие другого акта — Основ законодательства Союза ССР и союзных республик. Основы содержали важнейшие основополагающие правила соответствующей отрасли законодательства ¹.
  Нынешнюю законодательную практику характеризует все возрастающая интегративная функция правовых актов. Для ее выполнения основы, как акт, содержащий общие принципы правового регулирования и порядок их реализации, подходят лучше всего. Поэтому возросший в первые годы реформ «спрос» на разработку основ законодательства по предметам совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов вполне объясним. Так, только в 1993 г. были изданы Основы законодательства РФ об охране труда, об охране здоровья граждан, об ар

хивном фонде РФ и архивах, о физической культуре и спорте, о нотариате.
  Однако на сегодняшний день позиция федерального законодателя по этому вопросу не совсем ясна. Потому хотя бы, что статус основ, возможность их развития в федеральных или региональных нормативных правовых актах в действующем законодательстве четко не разработан. Современная теория правотворчества предлагает рассматривать их как базовые законы, вводящие «общие принципы и режимы правового регулирования, которые получают затем развитие в видовых законах»¹ ². В свою очередь кодексы призваны осуществлять непосредственное нормативное регулирование в отдельных отраслях права. Однако на практике изданием федерального кодекса нередко отменяется действие основ законодательства по аналогичному предмету, с чем нельзя согласиться³.
  В числе действующих в настоящее время в РФ кодексов — Жилищный, Земельный, Кодекс законов о труде, Таможенный, Водный, Семейный и др.
  Из особенностей, присущих этому правовому акту, отметим два его свойства, имеющих стержневое значение для обеспечения однородности отраслей законодательства. Он служит, во-первых, своего рода обобщенной нормативной базой для законов и иных актов в соответствующей отрасли права. Нельзя допускать отступлений от его положений, заменять или «дробить» их. Во-вторых, кодекс обладает юридическим приоритетом при регулировании общественных отношений с помощью норм других отраслей. Осуществляя их корреляцию, он способствует укреплению внутрисистемных связей в российском законо

Журнал российского права № 4 — 1997

¹ Подробнее об этом см.: Свод законов Советского государства: Теоретические проблемы. М.: Юрид. лит., 1981. С. 48-53.

² Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: Изд-во «БЕК», 1995. С. 86.

³ Изданным 29 января 1997 г. Лесным кодексом РФ (см.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 610) было отменено действие принятых в 1993 г. Основ лесного законодательства РФ.

8

дательстве. Таков, в частности, смысл примечания к главе 17 Гражданского кодекса Российской Федерации, в котором сказано о введении ее в действие со дня введения в действие Земельного кодекса РФ.
  К сожалению, в новых кодексах эта линия связей не проводится достаточно четко. Например, в ст. 3 ГК содержится положение о том, что федеральные законы, принимаемые для регулирования имущественных и личных неимущественных отношений, должны соответствовать этому Кодексу и иным законам (ч. 2), что постановления Правительства, содержащие нормы гражданского права, принимаются на основании и во исполнение ГК и иных законов, указов Президента (ч. 4). Гражданский кодекс устанавливает и пределы ведомственного нормотворчества по гражданскому праву (ч. 7). В статьях 3, 4 Семейного кодекса РФ установлено обязательное соответствие ему норм семейного права, содержащихся в законах субъектов Федерации. Правительство Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных Кодексом, другими законами и указами.
  В то же время в ряде кодексов допускается более широкая трактовка объема законодательства. Так, в ст. 2 Воздушного кодекса РФ установлено, что воздушное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов, постановлений правительства, федеральных правил использования воздушных пространств, иных принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов. Согласно ст. 1 Лесного кодекса лесное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов ее субъектов. Последние не могут противоречить Кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам. Аналогичная формула содержится в ст. 2 Водного кодекса. Еще пример — уголовно-исполнительное законодательство РФ, состоящее из Уголовно-исполнительного кодекса

и других федеральных законов.
  Как видно, базовые признаки кодексов как системообразующих актов закрепляются далеко не одинаково. Следует подчеркнуть, что допускаемое в них многообразие составных элементов отраслевого законодательства укрепляет верховенство закона.
  Нельзя, однако, пройти мимо того обстоятельства, что в настоящее время готовится ряд кодексов по совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов — Федеративный, Бюджетный, О госслужбе и др. Их принятие, по нашему мнению, может ослабить единую конституционную основу системы российского законодательства.
  Уместность издания кодексов, в том числе федерального уровня, на базе формирующейся правовой отрасли представляется далеко не бесспорной. Урегулированность отдельных вопросов в кодифицированных актах других отраслей может существенным образом влиять на решение о полезности их объединения в едином кодексе. Вот один из таких примеров. Общественный совет по банковской деятельности при Совете Федерации выступил с инициативой о создании единого Банковского кодекса. Идея между тем не была поддержана ни советом по правовым вопросам Ассоциации российских банков, ни юристами банков. По их мнению, бессмысленно собирать вместе «банковские» законы, когда все относящиеся к этой сфере нормы уже систематизированы в уголовном и гражданском законодательстве⁴. Как видим, не только мотив целесообразности, но и мотив жесткой формы акта, понимаемой весьма произвольно, могут повредить идее кодексов.
  Максимально прояснить обстановку с изданием федеральных актов того или иного вида призван принятый Государственной Думой в первом чтении Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Проект закона, в частности ст. 10, впервые

Журнал российского права № 4 — 1997

⁴ См.: Коммерсантъ-Daily. 1997, 14 марта. С. 11.

9

вводит положение об иерархии правовых актов, в том числе федеральных законов в форме основ законодательства и кодексов, характеризует присущие им формальные и материальные признаки. Так, федеральный закон в форме основ законодательства принимается по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Принципы и основные положения законодательного регулирования определенной сферы общественных отношений, содержащиеся в основах, подлежат развитию и конкретизации в нормативных правовых актах Федерации и ее субъектов.
  В проекте закона также указывается, что кодекс — это систематизированный акт, принимаемый по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, требующим единообразного регулирования; кодекс содержит всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений.
  Принятие этого закона позволит решить немало злободневных задач, в том числе по обеспечению координации правотворческой работы на различных уровнях, единообразия в выборе форм законодательных актов, поможет скорректировать правоприменительную практику.
  Весьма противоречиво развиваются кодексы в федеративном аспекте. Активное развитие правотворчества в субъектах Российской Федерации отражает их серьезную заинтересованность в скорейшем законодательном регулировании важных сторон социального развития, природопользования, хозяйственного строительства. В то же время росту числа законов не всегда сопутствуют их качественная отработка и согласованность с федеральным законодательством. Серьезные основания для возражений дает и форма некоторых законодательных актов, принятых субъектами, в том числе кодексов.
  Естественно, что изменения в экономике, землепользовании, других областях общественной жизни требуют законодательного регулирования.

При этом на субъект правотворчества возложен выбор уровня законодательного акта с учетом степени обобщенности его норм. Принимая закон, законодатель должен не только понимать пределы его влияния на регулируемые общественные отношения, но и ясно представлять приемлемость и критерии избрания юридической формы того или иного нормативного правового акта.
  В теории законодательства разработаны некоторые критерии разграничения форм нормативных правовых актов, причем выбор формы конкретного правового акта предоставлен издающему ее органу⁵. Между тем, избирая тот или иной вид законодательного акта, необходимо учитывать наряду с уяснением содержания правовой задачи и предполагаемое его место в системе отрасли законодательства, в системе российского законодательства в целом.
  Определение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметов их совместного ведения делает открытым вопрос о том, в рамках какого нормативного правового акта должны получить развитие те или иные нормы. В Конституции лишь указывается, что субъекты Российской Федерации вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти, в том числе осуществляют регулирование путем принятия законов и иных нормативных правовых актов абсолютно самостоятельно. Это обстоятельство послужило причиной появления зачастую неоправданной тенденции развития правотворчества в ряде республик и об

⁵ Конституции некоторых федеративных государств содержат указания на характер и степень конкретизации принимаемых федерацией и ее субъектами законодательных актов по предметам совместного ведения. Напр., п. 6 ст. 15 Федерального конституционного закона Австрийской Республики, в частности, устанавливает, «что за федерацией сохраняется лишь установление общих принципов законодательства в рамках, предусмотренных федеральным законом, их конкретизация осуществляется законодательством земель».

Журнал российского права № 4 — 1997

10

ластей путем издания кодифицированных законодательных актов — кодексов. И тут перед правотворческими органами субъектов Федерации, естественно, возникает вопрос о том, чтобы найти равнодействующую между динамикой законодательной работы субъектов и стабильностью правовой системы Российской Федерации. В ряде случаев амбиции политиков отдельных регионов, а порой и создавшиеся юридические условия не позволяют обеспечить приоритет права над политикой во внутригосударственных отношениях. Тем не менее уже сейчас очевидно, что выработка определенных правовых канонов способна создать эффективный механизм обеспечения стабильности российского законодательства.
  Совершенствование механизма взаимодействия между Российской Федерацией и ее субъектами делает актуальным выявление соотношения актов субъектов с актами федерального уровня, а также обоснование способов их упорядочения. В этой связи представляется целесообразной выработка единого подхода к выбору той или иной формы конкретного законодательного акта.
  Выбирая форму акта, законодатель должен учитывать и то, что практика многолетнего издания кодексов подтверждает их характеристику как основополагающих отраслевых актов. Во всех существующих базовых отраслях законодательства Российской Федерации кодексы выполняют функцию головного акта.
  В общей теории права уже давно сложилось и стойко функционирует понимание кодекса как законодательного акта сводного характера, охватывающего весь нормативно-правовой материал или, по крайней мере, почти весь, относящийся к той или иной отрасли. В этой связи закономерно поставить вопрос: насколько целесообразно и разумно издание в субъектах Российской Федерации кодексов, в которых специфика региона отражена не более чем в одном-двух десятках статей, а остальной правовой массив акта занимают ссылки на статьи соответствующих кодексов Российской Федерации?

  На уровне субъектов Федерации приняты и действуют такие, например, кодексы, как лесной (Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия, Саратовская область, Иркутская область и др.), земельный (Башкортостан, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртская Республика и др.), градостроительный (Башкортостан, г. Ярославль и др.), избирательный (Воронежская область). Кстати, обращает на себя внимание и активность различных субъектов в принятии кодексов. Так, в Республике Башкортостан ныне действуют не менее тринадцати кодексов; в их числе помимо названных Кодекс о средствах массовой информации, О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, О недрах, Экологический, Арбитражный, Процессуальный, Трудовой и др.
  При сопоставлении одноименных кодексов, изданных на федеральном уровне и субъектами Федерации, обращает на себя внимание сходство объема и содержания актов. Почти целиком повторяются нормы о разграничении компетенции между федеральными органами и органами субъекта Федерации, между законодательными и исполнительными органами, общие положения, нормы-дефиниции. Такое искусственное увеличение объема законодательной информации за счет повторяющихся норм не способствует правильному пониманию сути правовых требований, затрудняет уяснение их места в общей системе нормативных правил.
  По-видимому, нет оснований ограничивать субъекты Федерации в избрании формы акта, издаваемого по предметам собственного ведения. Но и здесь вряд ли оправдано использование наименования «кодекс» для акта, который ни по содержанию, ни по уровню законодательного обобщения не может претендовать на такую форму. В качестве примера сошлемся на Кодекс областных государственных должностей Иркутской области.
  Другое дело, когда кодекс издается субъектом по предметам совместного с Федерацией ведения, на базе уже принятого ею одноименного кодекса. Думается, весь

Журнал российского права № 4 — 1997

11

ма своевременно признана необходимость разработки законодательных решений, «устанавливающих процедуры принятия законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов»⁶. Для подобных случаев было бы целесообразно на уровне закона закрепить последовательность законодательных действий органов Федерации и ее субъектов, а также провести некоторую спецификацию актов по видовому признаку.
  Следует признать, что принятие тематически идентичных кодексов, нежелательных из-за очевидных неудобств, не оправдано и с точки зрения теории законотворчества. Множественность актов довольно часто служит причиной возникновения разного рода противоречий, в том числе неразрешимых существующими правовыми средствами.
  Понятно стремление республик и других субъектов Федерации максимально использовать предоставленную Конституцией России возможность для преодоления пробельности в законодательном регулировании тех или иных сфер общественной жизни. Такое «опережающее» региональное правотворчество развивается, несмотря на трудности, с которыми оно сопряжено, на то, что издание в последующем федерального закона потребует приведения в соответствие с ним законодательства субъекта Федерации. Однако принятие кодексов для регулирования наиболее социально значимых для региона процессов само по себе не решает проблемы. Целесообразность издания, например, Иммиграционного кодекса в Ставропольском крае следовало бы оценить не только с точки зрения злободневности решаемых им социальных задач, но и с точки зрения соответствия избранной формы акта объему и способу решения этих проблем. То же самое можно сказать и об изданном в Воронежской области Избирательном кодексе.
  Успех закона субъекта Федерации во многом определяется тем, насколь

⁶ Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. Изд. 2-е. М., 1995. С. 40.

ко эффективно он взаимодействует с федеральным законодательством. Законодательное регулирование субъектами общественных отношений с использованием такой формы нормативного акта, как кодекс, нарушает традиционную иерархию правовых актов, затрудняет развитие федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации как единой системы. В конечном счете порождаются функциональные коллизии между органами Российской Федерации и ее регионов.
  Представляется, что при отсутствии формальных оснований для издания кодифицированного акта субъектам уместно ограничиться изданием тематических законов, в которых была бы отражена специфика правового регулирования для данного субъекта. При наличии федерального кодекса по аналогичной проблематике в субъектах Федерации было бы оправданным принимать законы конкретизирующего характера, учитывающие региональные особенности формирующейся собственной законодательной базы.
  Неудачная с точки зрения формы нормативного правового акта юридическая конструкция затрудняет не только ее эффективную реализацию, но и разработку, обсуждение. Не секрет, что представительные собрания субъектов Федерации еще не приобрели достаточного опыта законотворческой деятельности. Это проблема не только краевого, областного уровней, но и республик, которые имели законотворческие правомочия и раньше. Депутаты законодательных собраний в большинстве субъектов работают на непостоянной и непрофессиональной основе. При этом далеко не каждый представительный орган субъекта Федерации имеет сильный аппарат, занимающийся законоподготовительной работой. Следует также учитывать, что подготовку законопроекта, который по уровню отражения закономерностей развития правовых форм, законодательной техники, внешнего оформления соответствовал бы современным требованиям, сама по себе не гарантирует квалификация юриста.

Журнал российского права № 4 — 1997

12