Журнал Российского права, 2013, № 7 (199)

Редакционная коллегия:

Хабриева Т. Я. — главный редактор, академик РАН, 
д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ,  директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП);
Власенко Н. А. — заместитель главного редактора, д-р 
юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, зав. отделом теории 
законодательства ИЗиСП;
Автономов А. С. — д-р юрид. наук, проф., главный научный сотрудник сектора сравнительного права ИГП РАН; 
Боголюбов С. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП;
Голиченков А. К. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, декан юридического факультета МГУ  
им. М. В. Ломоносова;
Жуйков В. М. — д-р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ, 
руководитель Центра частноправовых исследований 
ИЗиСП;
Маковский А. Л. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, первый заместитель председателя Совета Исследовательского центра частного права при 
Президенте РФ;
Марченко М. Н. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, зав. кафедрой теории государства и права и политологии юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова;
Павлова О. К. — канд. юрид. наук, генеральный директор Юридического издательства «Норма»;
Тихомиров Ю. А. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, главный научный сотрудник Центра 
публично-правовых исследований ИЗиСП;
Толстой Ю. К. — академик РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. деятель науки РФ, профессор кафедры гражданского права СПбГУ;
Толстопятенко Г. П. — д-р юрид. наук, проф., декан 
международно-правового факультета МГИМО (У) 
МИД России;
Хлестова И. О. — д-р юрид. наук, засл. юрист РФ, зав. отделом международного частного права ИЗиСП;
Яковлев В. Ф. — член-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф., 
засл. юрист РСФСР, советник Президента РФ;
Ярошенко К. Б. — д-р юрид. наук, проф., засл. деятель 
науки РФ, главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП.

Редакционный совет:

Володин В. В. (председатель), Зорькин В. Д., Иванов А. А., 
Коновалов А. В., Лебедев В. М., Морозов О. В., Нургалиев Р. Г., 
Орлова С. Ю., Патрушев Н. П., Степашин С. В., Чайка Ю. Я.

российского права

Ежемесячный журнал
№ 7 (199) 2013
Издается с 1997 года

Свидетельство о регистрации от 23 декабря 1997 г. 
№ 015582

Журнал включен в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов 
и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора 
и кандидата наук (утв. Президиумом ВАК Минобрнауки России).

Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Издательство «Норма».

Адрес редакционной  
коллегии:
117218, Москва, ул. Бол. Черемушкинская, д. 34
Тел./факс: (495) 719-73-02
Internet: izak.ru

Издатель:
Юридическое  
издательство «Норма»

Заместитель главного  
редактора Д. Х. Диянов
Выпускающий редактор 
И. Г. Тюленина
Художник С. С. Водчиц
Верстка: В. М. Родин

Адрес редакции:
101000, Москва, Колпачный 
пер., 9а
Тел./факс: (495) 621-62-95, 
623-67-93, 625-45-05
Е-mаil: jrp@norma-verlag.соm
Internet: norma-verlag.соm

Содержание

К 20-летию Конституции  
Российской Федерации
Волкова Н. С.
Государственное управление социальной сферой: состояние и модернизация  ..........................................................................5

Российское законодательство: 
состояние и проблемы
Андриченко Л. В., Постников А. Е.
Правовые основы создания единой 
администрации поселения и муниципального района  ............................................17
Безруков С. С.
Логические изъяны содержания отдельных принципов уголовного процесса  ..............................................................................28

Теоретические проблемы  
российского права  
и государственности
Петров А. В., Епифанов А. Е.
Юридическая природа государственного контроля и надзора  ................36
Богданов Д. Е.
Триединая сущность справедливости в сфере деликтной ответственности  ..............................................................................49

Актуальные вопросы 
правоприменения
Белобабченко М. К., Лубягина Д. В.
Тенденции и перспективы развития 
корпоративного пенсионного обеспечения в Российской Федерации  ............63

Сравнительно-правовые 
исследования
Шмонин А. В., Семыкина О. И.
Провокация преступлений со стороны правоохранительных органов: 
сравнительный анализ российского 
и зарубежного законодательства  ........71

Трибуна молодого ученого
Илюхин А. В.
Условия и порядок объявления несовершеннолетних полностью дееспособными (эмансипации)  .......................82

Юридическая жизнь. Хроника
Рафалюк Е. Е.
Новому проекту закона — научное 
обсуждение  ..............................................................90
Поветкина Н. А.
Об участии Института в координационном совещании руководителей 
диссертационных советов по юриспруденции в Саратовской государственной юридической академии  ........94
Паспорт специальностей научных 
работников по юриспруденции (окончание)  ................................................................................98

Рецензии
Баранов В. М.
Право против коррупции  .........................119
Ненашев М. М.
Теория и практика вещных исков  ...130

Новые книги  ....................................................... 136

Справочная информация ....................... 139

Comparative-Legal Research
A. V. Shmonin, O. I. Semykina
Provocation of Crimes by Law 
Enforcement Agencies: ComparativeLegal Analysis of the Russian  
and Foreign Legislation  ...................................71

Young Scientist’s Tribune
A. V. Ilyukhin
Conditions and Order of Proclamation 
of Minors as Having Full Legal  
Capacity (Emancipation)  ................................82

Juridical Life. Chronicles
E. E. Rafalyuk
To a New Draft Law — a Scientific 
Discussion  ..................................................................90
N. A. Povetkina
On a Participation of the Institute  
in the Coordination Meeting  
of Heads of Dissertation Councils  
on Jurisprudence in the Saratov State 
Academy of Law  ...................................................94
Passport of the Specialties  
of Research Fellows in Law (End)  ...........98

Annotations
V. M. Baranov
Law against Corruption  ................................119
M. M. Nenashev
Theory and Practice of Actions in Rem   130

New books  .............................................................. 136

Supplemental Information  ....................... 139

Contents

To the 20th Anniversary  
of the Constitution  
of the Russian Federation
N. S. Volkova
State Administration of Social Sphere: 
Status and Modernization  ................................5

Russian Legislation: Current State  
and Problems
L. V. Andrichenko, A. E. Postnikov
Legal Foundations of Establishment  
of Unified Administration  
of Settlement and Municipal District  ... 17
S. S. Bezrukov
Logical Flaws of Content of Particular 
Principles of Criminal Procedure  ...........28

Theoretical Problems  
of the Russian Law and Statehood
A. V. Petrov, A. E. Epifanov
Legal Nature of State Control  
and Supervision  ....................................................36
D. E. Bogdanov
Triune Nature of Equity in the Field  
of Tort Liability  .....................................................49

Pressing Issues of Application of Law
M. K. Belobabchenko, D. V. Lubyagina
Trends and Prospects  
of Corporate Pension Provision  
in the Russian Federation  ..............................63

Список сокращений

АПК РФ — Ар бит раж ный про цес су аль ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
ВдК РФ — Водный кодекс Российской Федерации
ГК РФ — Гра ж дан ский ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ГПК РФ — Гра ж дан ский про цес су аль ный ко декс Российской Федерации
ГсК РФ — Гра достроитель ный ко декс Российской Федерации
ЖК РФ — Жи лищ ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ЗК РФ — Земель ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
Ко АП РФ — Ко декс Российской Федерации об ад ми ни ст ра тив ных пра во на руше ни ях
ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
СК РФ — Семейный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
ТК РФ — Трудовой ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УИК РФ — Уго лов но-ис пол ни тель ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УК РФ — Уго лов ный ко декс Рос сий ской Фе де ра ции
УПК РФ — Уго лов но-про цес су аль ный ко декс Российской Федерации

* * *

БВС РФ — Бюллетень Вер хов ного Суда Рос сий ской Фе де ра ции
БМД — Бюллетень международных договоров
БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной 
власти
ВВС СССР (РСФСР) — Ве до мо сти Вер хов но го Со ве та СССР (РСФСР)
Ве до мо сти СНД и ВС СССР (РСФСР, РФ) — Ве до мо сти Съезда на род ных де пута тов СССР (РСФСР, Российской Федерации) и Вер хов но го Со ве та СССР (РСФСР, 
Российской Федерации)
Вестник ВАС РФ — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
Вестник КС РФ — Вестник Конституционного Суда Российской Федерации
САПП РФ — Со б ра ние ак тов Пре зи ден та и Пра ви тель ст ва Рос сий ской Фе дера ции
СЗ РФ — Со б ра ние за ко но да тель ст ва Рос сий ской Фе де ра ции

* * *

ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ВС РФ — Вер хов ный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ЕСПЧ — Европейский cуд по правам человека
ИЗиСП — Ин сти тут за ко но да тель ст ва и срав ни тель но го пра во ве де ния  
при Пра ви тель ст ве Рос сий ской Фе де ра ции
КС РФ — Кон сти ту ци он ный Суд Рос сий ской Фе де ра ции
ФАС — федеральный арбитражный суд
ФС РФ — Федеральное Собрание Рос сий ской Фе де ра ции
ЦБ РФ — Центральный банк Рос сий ской Фе де ра ции (Банк России)
ЦИК России — Центральная избирательная комиссия Рос сий ской Фе де ра ции

ВОЛКОВА Наталья Сергеевна,
ученый секретарь ИЗиСП, кандидат 
юридических наук

Особенности государственного 
управления социальной сферой обусловлены спецификой целей и задач, стоящих перед государством в 
связи с развитием социальных потребностей граждан.
Отметим, что термин «социальная сфера» не имеет нормативного 
наполнения. Широкое распространение получила точка зрения на социальную сферу как сферу услуг1. 
В философии социальная сфера рассматривается как сфера производства и воспроизводства человека, где 
человек воспроизводит себя как существо биологическое, социальное 
и духовное2. В экономической науке 
социальную сферу определяют как 
совокупность отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление3. Иными словами, социальная 
сфера отождествляется с непроизводственной сферой и рассматривается как комплекс отраслей народного хозяйства, предназначенных для 
удовлетворения социальных потребностей граждан4. Традиционно поня
1  См. подробнее: Управление развитием 
социальной сферы муниципальных образований: учеб.-метод. пособие / под общ. ред. 
Е. В. Тишина. М., 2001. С. 14.
2  См.: Философия: учебник / под общ. ред. 
В. В. Миронова. М., 2005.
3  См.: Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., 
Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М., 1997.
4  См.: Гуляева Н. П. Социальная сфера как 
объект управления и социальное развитие. 
URL: http://samlib.ru.

тием «социальная сфера» охватываются такие области жизни человека, 
как труд, семья, социальное обеспечение, образование, наука, культура, спорт, жилищные условия, — те 
области жизнедеятельности, в которых формируется и поддерживается уклад жизни, отвечающий интересам всех и каждого5.
Социальная сфера — важнейшая 
подсистема общества, область общественной деятельности, где реализуется социальная политика государства, направленная на создание условий для достойной жизни, 
удовлетворение духовных и материальных потребностей граждан, 
повышение их благосостояния. Социальная политика как одно из направлений государственной политики представляет собой комплекс 
мер экономического, правового, организационного характера по созданию условий и предоставлению социальных ресурсов каждому члену 
общества и населению в целом для 
реализации их потребностей в рамках одобряемой обществом системы 
ценностей6. Главная задача социальной политики — обеспечить каждого 
гражданина доступным комплексом 
социальных благ, удовлетворяющих 
его необходимые биологические, материальные, социальные, духовные 

5  См.: Чиркин В. Е. Государственное 
управление. Элементарный курс. М., 2002. 
С. 155; Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007. С. 126—127; Соловьев В. Н. 
Отношения собственности и иные вещные 
отношения с участием некоммерческих организаций в социальной сфере. М., 2008.
6  См.: Энциклопедический словарь. Современная рыночная экономика. Государственное регулирование экономических процессов. М., 2004.

5

Государственное управление социальной сферой: 
состояние и модернизация

К 20-ЛЕТИЮ КОНСТИТУЦИИ РОССИйСКОй ФЕДЕРАЦИИ

Журнал российского права № 7 — 2013

6

потребности. Успешность реализации мероприятий социальной политики, достижение в итоге социальной справедливости в обществе7 зависят не только от продуманности 
параметров и осуществимости в конкретных условиях концепции государственного управления в социальной сфере, но и от последовательной 
реализации социальной политики в 
условиях децентрализации, от скоординированности действий властей 
(федеральных, региональных, местных), осуществляющих управление 
данной сферой.
Представляется существенной 
проблема развития социальной сферы, обусловленная постоянным поиском оптимального баланса между эффективным выполнением государством своей социальной функции, обеспечивающим достойный 
уровень жизни граждан, качественное удовлетворение основных социальных потребностей, и снижением 
социального бремени государства в 
условиях нестабильной экономической ситуации. Нахождение некоего 
компромиссного решения, отвечающего и публичным интересам государства (сокращение финансовых 
расходов), и частной заинтересованности граждан (получение качественных услуг в полном объеме, гарантированном Конституцией), усложняется не только зачастую антаго
7  Социальная справедливость, понимаемая как равномерное распределение благ, 
обеспечение государством прожиточного 
минимума, создание адекватной социальной инфраструктуры, рассматривается в литературе как основная задача современного этапа развития общества. См., например: 
Чиркин В. Е. Государственное управление. 
Элементарный курс. С. 155; Он же. О некоторых правовых критериях социального государства // Россия как социальное государство: конституционная модель и реальность. 
М., 2007. С. 64—65; Хабриева Т. Я. Российская конституционная модель социального 
государства // Конституция, закон и социальная сфера общества: матер. науч.-практ. 
конф. М., 2009. С. 6—9. 

нистической направленностью этих 
интересов, но и трудностями, связанными с неготовностью общества 
к кардинальным преобразованиям в 
данной сфере, недостаточной развитостью институциональных элементов общества, вовлекаемых в модернизационные процессы. Проводимая 
в настоящее время модернизация 
различных составляющих социальной сферы обусловлена не только необходимостью выстраивания более 
эффективной социально-экономической системы общества, замены устаревших малоэффективных способов 
управления институциональными 
элементами. Осуществляемые преобразования нацелены на создание 
условий для формирования и развития конкурентоспособного общества, 
общества, обладающего реальным 
потенциалом для достижения высоких показателей благосостояния своих граждан и обеспечения достойного уровня жизни.
Провозглашение в Конституции РФ Российского государства государством социальным (ст. 7) предопределяет приоритетность данной 
сферы жизнедеятельности, в том 
числе с точки зрения государственного управления.
Государственное управление социальной сферой реализуется по 
нескольким направлениям: нормативно-правовое регулирование, 
реализация нормативно-правовых 
установлений и контроль за деятельностью органов и организаций 
в социальной сфере. Содержательное наполнение управленческих 
процессов преимущественно исполнительно-распорядительской деятельностью предопределяет весомую роль исполнительной власти 
в реализации механизма государственного управления социальной 
сферой8. В соответствии с п. «в» ч. 1 

8  Вместе с тем, как справедливо отмечается в литературе, отождествление понятий 
«государственное управление» и «исполнительная власть» было бы неверным, так как 
государственное управление в широком по

К 20-летию Конституции Российской Федерации

7

ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в 
Российской Федерации единой государственной политики в области 
культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Конкретизируя конституционные нормы, Федеральный 
конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает полномочия Правительства РФ в социальной сфере и сфере науки, культуры, образования 
(ст. 16 и 17), в числе которых: проведение единой государственной социальной политики и единой государственной миграционной политики; 
обеспечение проведения единой государственной политики в области 
образования; обеспечение реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения; содействие решению проблем семьи, материнства, отцовства 
и детства; принятие мер по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия, по 
реализации молодежной политики, 
по развитию физической культуры, 
спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы и др.; осуществление государственной поддержки развития науки, культуры и др. 
Именно правительством и органами 
исполнительной власти выполняется 
функция государственного управления и решения текущих управленческих вопросов в социальной сфере; они отвечают за формирование и 
реализацию государственной политики в этой сфере.
Государственное управление социальной сферой осуществляется 
с учетом региональной составляющей: вопросы, относимые к социальным, являются сферой совместного ведения Российской Федерации 

нимании охватывает всю сферу деятельности государственных органов. См.: Правительство Российской Федерации / под ред. 
Т. Я. Хабриевой. М., 2005.

и ее субъектов. Это предопределяет 
необходимость согласованных действий Российской Федерации и ее 
субъектов по осуществлению полномочий в социальной сфере как регулятивной, так и реализационной направленности.
В области государственного управления социальной сферой существует проблема постоянного совершенствования нормативно-правового инструментария, регламентирующего 
вопросы социальной направленности. При этом законодательные новшества зачастую отличаются бессистемностью, непоследовательностью, 
отсутствием взаимоувязанности изменяемых норм. Нередки просчеты в 
механизмах и условиях реализации 
тех или иных норм, когда вновь принятая норма оказывается неприменимой или бездейственной. Во многом названные проблемы обусловливаются сложностью тех отношений, 
которые регулируются социальным 
законодательством. Существен фактор непрерывного модернизирования основных составляющих данной сферы (реформирование образования, здравоохранения и науки, 
непрекращающийся поиск оптимальной системы пенсионного обеспечения, новые потребности социального обеспечения отдельных категорий граждан, развитие трудового и жилищного законодательства 
и др.). Очевидно, нельзя не принимать во внимание и негативное восприятие болезненных для населения 
законодательных трансформаций в 
сфере образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, способствующее возникновению дестабилизирующих факторов и социальных конфликтов.
Развитие нормативно-правового инструментария в социальной 
сфере предопределено стратегическими установками, изложенными в Концепции долгосрочного социально-экономического развития 
Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 

Журнал российского права № 7 — 2013

8

17 ноября 2008 г. № 1662-р, концепциях развития тех или иных секторов 
социальной сферы9, а также в ряде 
программных документов отраслевого характера10. Главной стратегической целью является достижение 
уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой 
державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную 
безопасность и реализацию конституционных прав граждан.
В числе ориентиров развития социальной сферы Концепция долгосрочного социально-экономического 
развития Российской Федерации на 
период до 2020 года называет: создание благоприятных условий для развития способностей каждого человека, улучшение условий жизни российских граждан и качества социальной среды, а также повышение 
конкурентоспособности человеческого капитала и обеспечивающих 
его социальных секторов экономики. 
Данные ориентиры обусловливают 
соответствующую целевую направленность и задают параметры совершенствования содержания правовых 

9  Например, Концепция демографической 
политики Российской Федерации на период 
до 2025 года, утвержденная Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351; Концепция развития театрального дела в Российской Федерации на период до 2020 года, 
утвержденная распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1019-р; Концепция развития образования в сфере культуры и искусства в Российской Федерации на 
2008—2015 годы, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2008 г. 
№ 1244-р, и др.
10  Например, Федеральная целевая программа развития образования на 2011—
2015 годы, утвержденная постановлением 
Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 61; 
Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011—2015 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. № 1050, и др.

норм, регулирующих отношения в 
социальной сфере.
Следует отметить, что законодательное обеспечение составляющих 
социальной сферы разнится: если 
одни сферы «снабжены» стабильными, хотя и регулярно изменяемыми, законодательными инструментами регулирования (Трудовой кодекс 
2001 г., Жилищный кодекс 2004 г.), то 
для ряда сфер характерно ожидание 
законодательного обновления (образование, сфера социального обслуживания). Нормативная правовая 
база каждой из областей социальной 
сферы (образование, здравоохранение, культура, труд, жилье и др.) характеризуется разветвленностью и 
обширностью круга регулируемых 
правоотношений, наличием массивного пласта подзаконного правового 
инструментария.
Характерными, преимущественно императивными, являются и методы правового воздействия на соответствующие правоотношения. 
Вместе с тем современное развитие 
отношений в социальной сфере говорит о последовательном расширении способов их регуляции за счет 
использования частноправовых методов регулирования и распространения саморегуляционных механизмов. Функционирование последних 
направлено в первую очередь на оптимизацию государственного регулирования, в том числе посредством 
привлечения к выполнению определенных государственных функций саморегулируемыми организациями. Между тем внедрение указанных механизмов в социальной 
сфере актуализирует некоторые 
проблемы. Во-первых, в условиях 
действующего законодательства о 
саморегулируемых организациях11 
при явно недостаточном уровне развития корпоративной культуры и 
правосознания применение отдельных саморегуляционных механиз
11  См. Федеральный закон от 1 декабря 
2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».

К 20-летию Конституции Российской Федерации

9

мов (например, разработка стандартов деятельности) в ряде сфер 
(здравоохранение, образование, социальное обслуживание) в настоящее время если и осуществимо, то 
только применительно к частному 
сектору. Во-вторых, очевидна проблема разграничения саморегулируемых организаций и уже функционирующих союзов, ассоциаций, 
выполняющих преимущественно 
функцию защиты интересов субъектов той или иной профессиональной деятельности12. Поэтому, на наш 
взгляд, вопрос о широком внедрении 
саморегуляции в социальной сфере, 
создании условий для такого внедрения стоит на повестке дня и требует продуманных решений.
На передний план также выходят 
вопросы о порядке оказания услуг 
в социальной сфере и их качестве, 
о расширении как хозяйственной, 
так и финансовой автономии организаций, оказывающих такие услуги, и коррелирующем сокращении 
расходов соответствующих бюджетов и др. Задача государственного 
управления здесь двоякая. С одной 
стороны, необходимо создать благоприятные условия для развития 
сферы услуг, устранив регулятивные и правореализационные препятствия. С другой стороны, важно 
обеспечить не только наличие, но и 
соответствующее качество услуг — 
качество, отвечающее современным 
потребностям граждан. Требование 
качества услуг актуализирует проблему оптимизации контрольно-надзорных инструментов, поиска таких 
контрольных механизмов, которые 
не создавали бы дополнительных 
барьеров функционирования организаций, оказывающих услуги в социальной сфере, и одновременно не 
допускали бы бесконтрольной, про
12  См.: Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации России // Некоммерческие 
организации: теоретические и практические проблемы: матер. ежегодных научных 
чтений памяти проф. С. Н. Братуся. Москва, 
29 октября 2008 г. М., 2009. С. 72. 

извольной деятельности таких организаций.
Анализ положений Концепции 
снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных 
услуг на 2011—2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2011 г. № 1021-р, 
дает основания для выделения следующих направлений государственного управления в сфере социальных услуг: регламентация порядка 
предоставления таких услуг; осуществление организационных мероприятий по предоставлению услуг; 
ведение реестров соответствующих 
услуг; мониторинг качества и доступности услуг; контрольные механизмы.
Важнейшим направлением социальной политики государства является социальная защита, которая может быть охарактеризована 
как комплекс мер, осуществляемых 
государством в различных сферах 
деятельности, направленных на 
обеспечение доступа граждан к минимально необходимому комплексу социальных благ и на поддержку наиболее уязвимых слоев населения13. Нормативной правовой основой 
для осуществления мер социальной 
защиты является ряд федеральных законов и других нормативных 
правовых актов14. Государство предоставляет установленным законом 

13  См.: Государственное управление: основы теории и организации: учебник / под ред. 
В. А. Козбаненко. М., 2000. С. 733—734.
14  В частности, федеральные законы: от 
10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»; от 24 ноября 1995 г. 
№ 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; от 2 августа 
1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»; от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»; от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»; от 16 июля 
1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».

Журнал российского права № 7 — 2013

10

категориям нуждающихся граждан услуги по социальному обслуживанию — социальные услуги (социально-бытовые, социально-медицинские, психолого-педагогические, 
социально-правовые и др.), а также 
оказывает государственную социальную помощь (выплата социальных пособий, социальных доплат к 
пенсии, субсидий и др.).
Социальные услуги предоставляются социальными службами, 
преимущественно государственными. Законодательством, регулирующим основы социального обслуживания населения, определено, что в 
государственную систему социальных служб включены государственные предприятия и учреждения социального обслуживания субъектов РФ. Социальное обслуживание 
осуществляется на основе государственных стандартов, которые устанавливаются в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов РФ. Следует отметить 
некоторую уязвимость такого порядка, связанную с неравномерностью 
социально-экономического уровня развития субъектов РФ и, соответственно, разбалансированностью 
подходов к социальному обслуживанию в разных субъектах РФ. Очевидно, что государственная политика в сфере защиты наиболее уязвимых категорий граждан, нетрудоспособного и малоимущего населения 
должна быть нацелена на выравнивание прослеживающихся региональных различий в финансировании данной сферы и развитии социальной инфраструктуры.
В сфере труда государственное 
управление реализуется главным 
образом посредством нормативного 
правового регулирования соответствующих правоотношений. К отношениям в сфере труда применяются в основном частноправовые 
способы регулирования, базирующиеся на положениях Трудового кодекса РФ и развивающего его нормы 
трудового законодательства. В числе приоритетов развития трудовой 

сферы Концепция долгосрочного социально-экономического развития 
Российской Федерации на период до 
2020 года называет формирование 
условий для устойчивого повышения 
заработной платы, соответствующего темпам роста производительности 
труда и качеству рабочей силы, создание эффективных механизмов регулирования рынка труда, обеспечивающих сочетание конкуренции на 
рынке труда с партнерскими отношениями работников, работодателей и государства.
Важнейшее направление совершенствования государственного 
управления данной сферой — создание условий для развития социального партнерства государства, труда 
и бизнес-структур. Задача государства — стимулировать работодателя 
создавать дополнительные условия 
для социального обеспечения и поощрения работников, повышения их 
квалификации в соответствии с требованиями времени. Еще одно немаловажное направление — стимулирование социального предпринимательства15, т. е. поощрение ориентированности бизнеса на реализацию 
социальных проектов как в виде основной деятельности, так и в качестве дополнительной, а также развитие институтов спонсорства, адресных пожертвований, благотворительности и т. д.
Основополагающие направления 
деятельности государства в социальной сфере — пенсионное обеспечение 
и социальное обеспечение, предполагающие выплату различных пособий компенсирующего и стимулирующего характера установленным 
категориям граждан. Нормативноправовой блок, регулирующий основы пенсионного обеспечения, весьма 
обширен16. Однако эффективность 

15  См.: Васильева С. В. Социальная ответственность бизнеса // Конституция, закон и 
социальная сфера общества: матер. науч.практ. конф. М., 2009. С. 150. 
16  В этой сфере действует ряд федеральных законов: от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ 

К 20-летию Конституции Российской Федерации

11

управления системой пенсионного обеспечения в настоящее время 
признается крайне низкой, а постоянные изменения пенсионного законодательства в течение последних 
10 лет рассматриваются как серьезные просчеты социальной политики17. Поэтому вопрос совершенствования пенсионного обеспечения остается неизменной проблемой, требующей продуманных управленческих 
решений.
В здравоохранении основополагающим актом является Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. 
№ 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», регулирующий отношения, возникающие в сфере охраны 
здоровья граждан. Действует также целый ряд федеральных законов, регламентирующих отдельные 
вопросы сферы здравоохранения18. 

«О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»; от 15 декабря 
2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; 
от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» и др.
17  См.: Захаров М. Л. Конституция и проблемы совершенствования пенсионного обеспечения в России // Конституция, закон и 
социальная сфера общества: матер. науч.практ. конф. С. 114—115.
18  Организационные основы оказания 
гражданам медицинской помощи в рамках 
системы обязательного медицинского страхования определены Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»; оборот лекарственных 
средств регулируется Федеральным законом от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»; обеспечение 
санитарно-эпидемиологического благополучия населения регламентируется Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ 
«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; оказание психиатрической медицинской помощи регламентируется Законом РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I 

Конкретизация нормативных установлений находит отражение в массивном пласте подзаконных нормативных актов. Существенна доля 
нормативных правовых актов субъектов РФ.
Длительное время особенностью 
государственного управления социальной сферой вообще и здравоохранения в частности являлась крайняя 
скудность выделяемых финансовых 
средств, отсутствие эффективных 
механизмов по использованию бюджетных источников финансирования, отсутствие взаимоувязанности 
сметного финансирования учреждений и страховых механизмов, ограниченность возможностей бюджетных организаций по расширению 
источников финансирования своей деятельности. Следствием этого 
стало истощение материально-технических возможностей по развитию медицинских учреждений, совершенствованию их деятельности; 
снижение доступности и качества 
услуг; наличие теневых, коррупционных схем оплаты оказываемых медицинских услуг.
В последнее время государством 
были предприняты как экономические, так и организационные меры 
по преодолению названных негативных явлений. Одним из первых действенных шагов в сфере государственного управления здравоохранением стало внедрение национальных проектов, предусматривающих 
целевое выделение средств на конкретные проекты в области здравоохранения. Проводимое государством в настоящее время масштабное 
реформирование, предусматриваю
«О психиатрической помощи и гарантиях 
прав граждан при ее оказании»; проведение 
профилактических мероприятий, направленных на поддержание здоровья граждан, 
регламентируется федеральными законами 
от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», 
от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» и др.

Журнал российского права № 7 — 2013

12

щее: расширение автономии организаций, непосредственно оказывающих услуги в сфере здравоохранения гражданам; осуществление комплекса мер по совершенствованию 
системы обязательного медицинского страхования; реализацию региональных программ модернизации 
здравоохранения и программ модернизации федеральных государственных учреждений здравоохранения, направлено на совершенствование государственного управления 
в сфере здравоохранения. Четкость 
реализации данных мероприятий, 
осуществление должного контроля и стабильность финансирования 
предусмотренных мероприятий являются важнейшими факторами эффективности модернизации системы 
здравоохранения, от которой зависит обеспеченность населения качественной медицинской помощью, гарантированной Основным законом.
Целевая инновационная ориентированность современной экономики, 
требующая соответствующих знаний, умений и навыков, глобализационные процессы, интеграция науки и 
образования, мобильность научных 
кадров обусловливают необходимость постоянного совершенствования нормативной базы сферы образования. При этом важнейшим условием всех преобразований остается 
гарантированное Конституцией РФ 
бесплатное дошкольное, начальное 
общее, основное общее, среднее (полное) общее образование и начальное 
профессиональное образование в государственных и муниципальных 
учреждениях образования. Основным актом в сфере образования является Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»19. 

19  Вступает в силу (за исключением отдельных положений) с 1 сентября 2013 г. 
В сфере образования также действует Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. № 259-ФЗ 
«О Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете».

Данной сфере присущ весьма массивный пласт подзаконного регулирования. Это, с одной стороны, обеспечивает оперативное оформление 
меняющихся образовательных отношений, а с другой — вносит определенную разбалансированность регуляции. При этом подзаконное регулирование отличает наличие большого количества как нормативных, 
так и рекомендательных актов ведомственного характера.
Государственные органы в сфере 
образования осуществляют единую 
политику в сфере образования, разрабатывают соответствующие целевые программы, образовательные 
стандарты (за установленным законами исключением), осуществляют 
лицензирование и государственную 
аккредитацию образовательных учреждений, устанавливают эквивалентность документов об образовании, определяют порядок аттестации педагогических работников и др. 
Важнейшей обязанностью государства в сфере образования является 
финансирование государственных 
образовательных учреждений.
Продолжающиеся процессы модификации организационно-правовых 
форм образовательных организаций, 
влекущие изменение (расширение) 
объема их прав в организационной 
и имущественной сфере, пересмотр 
содержательных подходов к образованию (переход от фундаментальности образования к компетентностному принципу), направлены не только на финансовую оптимизацию 
деятельности образовательных организаций, но и на повышение качества образовательных услуг, их ориентированность на современные потребности экономики. В связи с этим 
также актуальны вопросы совершенствования контроля за деятельностью таких организаций. Государство сохраняет такие эффективные 
контрольные инструменты, как лицензирование и аккредитация. Индикатором качества образовательных услуг выступают аттестационные процедуры. Содержание образо