Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ на основе государственных функций и услуг

Разграничение предметов ведения и полномочий 
между Российской Федерацией и субъектами РФ на основе 
государственных функций и услуг 

Кириенко Георгий Сергеевич,  

аспирант кафедры государственного управления и  

правового обеспечения государственной и муниципальной службы  

Российской академии государственной службы при Президенте РФ. 

119606, Россия, Москва, проспект Вернадского, 84. 

E-mail: kirienko.gs@mail.ru, 

Ключевые словосочетания: реформа органов исполнительной власти, правовое 
регулирование административных процедур, полномочий государственного органа, объем 
правоотношений. 
The article devoted to an actual problem of establishing essence and meaning of the terms, state 
function, which using in limits of «Administrative reform» for differentiation the authority subjects 
and the proxies between the Russian Federation and the subjects of Russian Federation. 
Key phases: reform of the executive authorities, the legal regulation of administrative 
procedures, the powers of public authority, the amount of legal. 
Статья посвящена актуальной проблеме установления сути и значения терминов 
«государственная функция» и «государственная услуга», которые используются в рамках 
«Административной реформы» для разграничения предметов ведения и полномочий между 
Российской Федерацией и субъектами РФ.  
 

В настоящее время в ходе преобразования системы государственного управления в рамках 

реформы органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, или так 

называемой «Административной реформы», а также изменения методов и средств 

осуществления «региональной политики» в Российской Федерации» широкую практику 

применения при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской 

Федерацией и субъектами РФ получили термины «функция» и «услуга».  

Усложнение механизма взаимодействия органов исполнительной власти Российской 

Федерации и субъектов РФ можно назвать закономерным, так как по указанному пути 

трансформации общества в «административное государство» пошли многие современные 

государства и в том числе ФРГ, США, Франция, Мексика, Бразилия и др.[3, c. 67]. Однако для 

России, и это хотелось бы подчеркнуть, этот путь в настоящее время может оказаться 

губительным. Ведь отсутствие четкого понимания сущности терминов «государственная 

функция» и «государственная услуга», а также широкое их употребление в российском 

законодательстве вызывает множество споров, и вносит правовую неопределенность в 

соотношении этих понятий с терминами «предметы ведения» и «полномочия».  

Актуальность данного вопроса была подчеркнута И.Н. Барцицем, который отметил 

следующее: «Как показывает содержательный анализ проектов административных регламентов, 

представленных 
на 
рассмотрение 
Правительственной 
комиссии 
по 
проведению 

административной реформы, разработчики испытывают определенные трудности при их 

подготовке, связанные с новизной подходов в правовом регулировании административных 

процедур и недостаточностью разъяснений и официальных методик. Чрезвычайно важно 

определить предмет и объем регулируемых отношений. Не всегда удается корректно выделить 

и сформулировать полномочие государственного органа (как функцию или услугу), а также 

объем правоотношений, связанных с исполнением этого полномочия, согласно современной 

трактовке административного регламента»1.  

При этом, как указывает И.Н. Барциц: «…нормативного определения функции или услуги 

нет, отсутствует оно в практике и юридической доктрине прошлых лет, когда принято было 

говорить о компетенции и полномочиях органов власти. Компетенция государственного органа, 

его полномочия, их виды и элементы находили довольно четкое отражение в правовых нормах 

и актах. В рамках административной реформы акцент перенесен на регламентацию процедур, 

способных обеспечить эффективный результат не только в целях лучшего управления, но и в 

интересах представителей гражданского общества: граждан, хозяйствующих субъектов, 

организаций и т.п. Возникла новая классификация полномочий, исходя из целей и содержания 

деятельности: функции и услуги»2. 

В этой связи в целях уяснения сути и значения вышеуказанных понятий, представляется 

целесообразным рассмотреть хронологию принятия, а также значение некоторых нормативных 

правовых актов и программных документов, которые были приняты в рамках реализации 

реформы государственного управления.  

О необходимости проведения Административной реформы было заявлено в послании 

Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации: «Мы должны 

начать подготовку к административной реформе, и в первую очередь Правительства, 

министерств и ведомств, их территориальных органов, и пересматривать не только и не столько 

их структуру и штаты, но главным образом – функции органов власти»[2]. При этом 

«...обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка 

в отношениях между федеральными и региональными органами власти; что отсутствие четкого 

разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между 

уровнями власти приводит нас к большим экономическим и социальным потерям.[2] 

В рамках совершенствования государственного управления и законодательной основы 

федеративных отношений, был принят Указ Президента РФ от 21.06.2001 № 741 «О Комиссии 

при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении 

                                                            
1 Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: «Формула 
права», 2008. С. 195. 
2 Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: «Формула 
права», 2008. С. 195.  

предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, 

органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного 

самоуправления». Указанная комиссия на протяжении нескольких лет разрабатывала 

предложения по совершенствованию механизма разграничения предметов ведения и 

полномочий между федерацией, субъектами федерации и органами местного самоуправления, 

что получило свое отражение в изменениях в действующее законодательство.  

Однако уже 19.07.2004 г. данная комиссия перестала существовать в связи с принятием 

Указа Президента РФ от 16.07.2004 № 910 «О мерах по совершенствованию государственного 

управления», которым в целях оптимизации структуры и упорядочения функций органов 

исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ была образована Комиссия при 

Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления. Таким образом, 

процедура распределения функций между органами исполнительной власти Российской 

Федерации и ее субъектов, являясь понятием существенно более меньшего порядка вобрало в 

себя процесс разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и 

субъектами РФ.  

Продолжающуюся противоречивость указанного процесса можно обнаружить и в 

распоряжении Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной 

реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах», где мероприятия по проведению 

Административной реформы тесно переплетаются с разграничением предметов ведения и 

полномочий в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов 

исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.  

При этом использование единственного закрепленного в Указе Президента РФ 

от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» 

определения термина «функции по оказанию государственных услуг», под которым понимается 

предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно, или 

через подведомственные им федеральные государственные учреждения, либо иные 

организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг 

гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты 

населения и в других областях, установленных федеральными законами, фактически лишает 

органы государственной власти субъектов РФ, так же как и органы местного 

самоуправления 
муниципальных 
образований 
возможности 
по 
исполнению 

государственных 
(муниципальных) 
функций 
и 
предоставлению 
государственных 

(муниципальных) услуг. Указанное положение противоречит самой сути Административной 

реформы, которая заключается в эффективном решении публичной властью стоящих перед ней 

задач на том уровне, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего, с 

точки зрения доступности для граждан государственных услуг, максимального учета интересов 

граждан, 
проживающих 
на 
соответствующих 
территориях, 
а 
также 
эффективности 

использования государственных и муниципальных финансовых и иных материальных ресурсов.  

Кроме того, проектом федерального закона № 254940-5 «Об общих принципах организации 

предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных 

(муниципальных) 
функций»3, 
прямо 
предусмотрено 
предоставление 
государственных 

(муниципальных) услуг и исполнение государственных (муниципальных) функций» как 

федеральными, так и органами исполнительной власти субъектов РФ и местными 

администрациями. При этом определение термина государственные (муниципальные) услуги, 

на который делается ссылка в тексте данного проекта федерального закона, потребует 

правового закрепления термина «компетенция», а также неразрывно связанных с ним 

«предметы ведения» и «полномочия».  

Таким образом, возникает вопрос, как следует соотнести ключевые понятия указанные 

выше. Если, как мы считаем, что «предметы ведения» и «полномочия» являются понятиями 

существенно более высокого порядка, то что же представляют собой «государственные 

функции» и «государственные услуги».  

Однако, прежде чем приступить к анализу данных понятий, необходимо отметить, что в 

настоящее время в юридической науке существует два термина: «функции государства» и 

«государственные функции».  

Под функциями государства следует понимать основные направления деятельности 

государства по решению основных задач, стоящих перед государством на том или ином этапе 

его развития, которые представляют собой средство реализации этих задач[6, c. 18].  

Государственные функции можно определить как основные направления реализация 

компетенции, прав и обязанностей органов исполнительной власти в соответствии с их местом 

и назначением в государственном механизме и политической системе общества. Как 

справедливо отметил В.Е. Гулиев, «в отличие от функций государственных органов 

(финансовых, 
прокуратуры 
и 
др.), 
специально 
предназначенных 
для 
определенной 

деятельности, функции государства охватывают его деятельность в целом»[5, c. 157]. 

Аналогичной точки зрения придерживается Л.В. Тихомирова и М.Ю. Тихомиров[7, c. 916]. 

Таким образом, термин «функции государства» является более крупным понятием и 

вбирает в себя наряду с «государственными функциями» и «государственными услугами», даже 

                                                            
3 Проект Федерального закона № 254940-5 «Об общих принципах организации предоставления 
государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) 
функций» (внесен депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской 
Федерации Т.Л. Воложинской, Н.В. Панковым, В.Н. Плигиным, В.В. Рязанским, В.С. 
Тимченко, И.А. Яровой). Принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской 
Федерации в первом чтении. // Консультант Плюс: [Электронный ресурс]: Справочная правовая 
система. 

«предметы ведения» и «полномочия». При этом в целях избежания неверного толкования 

данных терминов представляется необходимым при указании в рамках Административной 

реформы термина «государственная функция» отмечать следующим образом: «государственная 

функция органа исполнительной власти». 

Кроме того, как мы уже указывали ранее, хотя в отечественном законодательстве 

определения термина «государственная функция» не существует, следует отметить, что в 

приказе Роспотребнадзора от 10.10.2008 № 368 «Об утверждении методических рекомендаций 

«Примерные нормативы деятельности органов и организаций федеральной службы по надзору 

в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в условиях бюджетирования, 

ориентированного на результат» свое закрепление получил термин «стандарт государственной 

функции», под которым понимается «критерий, «лекало», по которому должна осуществляться 

государственная функция на основе требований, установленных законодательством». Таким 

образом, взяв за основу указанное положение, необходимо принять не только федеральный 

закон, в которым был бы закреплен сам термин «государственные функции органов 

исполнительной власти», но и признаки, а также требования его характеризующие.  

Говоря о «государственных услугах», которые также не получили своего правового 

оформления в законодательстве, можно отметить, что в Приказе Росстата от 23.07.2009 № 147 

«Об утверждении Указаний по заполнению в формах федерального статистического 

наблюдения показателя «Объем платных услуг населению» установлен термин «платные 

услуги». Под платными услугами понимаются полезные результаты производственной 

деятельности, удовлетворяющие определенные потребности граждан, но не воплощающиеся в 

материально-вещественной 
форме, 
на 
которую 
могли 
бы 
распространяться 
права 

собственности. В этой связи, учитывая то, что данный термин уже существует в российском 

законодательстве, а также то, что все платные услуги, предоставляются населению за плату в 

соответствии с действующим Общероссийским классификатором услуг населению (далее - 

ОКУН)[1], думается, что «государственные услуги», которые также являются платными, можно 

отнести к платным услугам и внести соответствующие наборы услуг в ОКУН. Указанное 

включение, на наш взгляд, может оказать существенное значение, как на правовое оформление 

данного понятия, так и на установление качественных и отличительных черт самих терминов 

«функция» и «услуга». Ведь, если рассматривать термины «услуга» и «функция», может 

показаться, что они рассматриваются как синонимы. «Вероятно подобная путаница, – как точно 

указывает И.Н. Барциц – и предопределила позицию, которую нередко высказывают 

представители министерств, курирующих проведение административной реформы и работу по 

разработке 
административных 
регламентов: 
понятия 
государственной 
услуги 
и 

государственной функции если и не тождественны, то настолько схожи, что в практической 

управленческой деятельности их разделение не является существенным. Основным 

предназначением государственных органов объявляется предоставление услуг, и поэтому, по 

озвученной логике, можно говорить о государственных услугах (функциях) либо о 

государственных функциях (услугах)»[4, c. 206-207]. 

При этом неразбериха в соотношении данных понятий происходит не только в 

административных регламентах и иных локальных актах органов исполнительной власти, но и 

даже в нормативно-правовых актах федеральных органов государственной власти. Так, в 

Постановлении Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О Порядке разработки и утверждения 

административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления 

государственных услуг)» установлен порядок разработки и утверждения административных 

регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных 

услуг), наряду с тем, что Постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 478 «О единой 

системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам 

взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с 

использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» утверждены правила 

размещения в федеральных государственных информационных системах «Сводный реестр 

государственных и муниципальных услуг (функций)» и «Единый портал государственных 

и муниципальных услуг (функций)» сведений о государственных и муниципальных 

услугах (функциях)». 

Однако, несмотря на пограничный характер и близость данных понятий, считать эти 

термины синимыми будет неправильно. Ведь указанные термины отличаются не только ее 

предметной составляющей, связанной с управлением при осуществлении государственных 

функций и исполнением – с оказанием государственных услуг, но и по субъектам их 

осуществляющим. 

Не вдаваясь в дальнейшие подробности доктринального значения указанных терминов, 

выскажем 
свою 
позицию 
о 
месте 
и 
роли 
«предметов 
ведения», 
«полномочий», 

«государственных функций органов исполнительной власти» и «платных услуг органов 

исполнительной власти» в системе разграничения власти между Российской Федерацией и 

субъектами РФ.  

Теорию взаимоотношений между федерацией и субъектами федерации можно представить 

как систему. Первоначально необходимо отметить, что все предметы ведения и полномочия в 

государстве подразделяются на три группы: принадлежат Российской Федерации, совместно 

Российской Федерации и субъектам РФ и отдельно субъектам РФ. В дальнейшем, когда 

федерация согласно Конституции РФ и субъекты РФ в Конституции РФ, собственных 

Конституциях или Уставах определили свои сферы ведения, происходит распределение 

полномочий между органами государственной власти как федеральными, так и субъектов РФ. 

Каждый орган государственной власти, обладая правом на исполнение отдельных полномочий, 

выстраивает их исполнение внутри себя самостоятельно. И только на этом (последнем) уровне 

появляются «государственные функции» и «платные услуги» органов исполнительной власти, 

которые выступают средством реализации самого предмета ведения или полномочия, 

предоставляя конкретному субъекту, будь то физическое или юридическое лицо возможность 

воспользоваться своим правом.  

Учитывая изложенное можно сказать, что понятия «государственная функция» и «платная 

услуга» органов исполнительной власти не только не являются синонимами, но и отражают 

совершенно разные уровни взаимодействия, что связывать их воедино, и в том числе, в рамках 

административной реформы просто невозможно.  

Вместе с тем понимая, что указанный процесс разграничения «функций» и «услуг» между 

федеральными и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного 

самоуправления прекращен не будет. Предлагается не только закрепить в законодательстве 

термины «государственная функция органов исполнительной власти» и «платная услуга 

органов исполнительной власти», путем принятия федерального закона, но и выделить 

признаки их характеризующие, так как схожая по содержанию деятельность при принятии 

регламентов может в одном случае квалифицироваться разработчиками как предоставление 

государственной услуги, в другом – как осуществление государственной функции. 

 

Литература 

1. Общероссийский 
классификатор 
услуг 
населению 
ОК 
002-93 
(ОКУН) 
(утв. Постановлением Госстандарта РФ от 28.06.1993 № 163) (ред. от 28.03.2008). М.: 
Издательство стандартов, 1994. // Консультант Плюс: [Электронный ресурс]: Справочная 
правовая система. 
2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской 
Федерации «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 
04.04.2001. № 66. 
3. Правовая система США. 3-й выпуск. М.: «Новая юстиция», 2006. 1211 с. 
4. Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: 
«Формула права», 2008. 508 с. 
5. Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. 
М.: Изд-во Эксмо, 2005. (Российское юридическое образование). 832 с. 
6. Диденко А.А. Теория государства и права в схемах и определениях: Учеб. пособие / 
Белгородский юридический ин-т МВД РФ. Белгород: ОН и РИО БЮИ МВД России, 
2001. 119 с. 
7. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Издание 5-е, 
дополненное и переработанное / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2006. 969 с.