Что такое "предметы ведения", "компетенция" и "полномочия" субъектов РФ?

Что такое «предметы ведения», «компетенция» и  
«полномочия» субъектов РФ? 
Кириенко Георгий Сергеевич, 
консультант отдела сбора и анализа муниципальных правовых актов 
Министерства по делам территориальных образований  
Московской области,  
аспирант кафедры государственного управления и правового обеспечения 
государственной и муниципальной службы Российской академии 
государственной службы при Президенте РФ, г. Москва 
 
Известную сложность в правовом регулировании исключительной 
сферы ведения субъектов РФ вызывает неопределенность в вопросе 
терминологии. В частности, до сих пор не только в законодательстве, но и 
среди ученых нет точности в использовании терминов «предметы ведения», 
«компетенция» и «полномочия». Это - актуальная задача государствоведения, 
так как эти термины используются в Конституции РФ и законодательстве.  
Так, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 5) федеративное 
устройство Российской Федерации основано на ее государственной 
целостности, единстве системы государственной власти, разграничении 
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти 
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.  
Таким образом, сфера ведения субъектов РФ реализуется с помощью 
«предметов ведения» и «полномочий». Тогда возникает закономерный 
вопрос, а что же такое «предметы ведения» и «полномочия»?  
И.А. Умнова (И.А. Конюхова) «предметы ведения» определяет как 
«вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть...»1. Д.А. Ковачев 
рассматривает 
предметы 
ведения 
как 
«...круг 
конституционно 
зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления 
государства, соответствующие государственные органы федерации и ее 
субъектов компетентны принимать решения»2.  
По мнению А.А. Елисеевой «под «предметом ведения» следует 
понимать предмет правового регулирования Российской Федерации и (или) 
субъектов 
Российской 
Федерации. 
Субъектом 
такого 
правового 
регулирования могут выступать только Российская Федерация и субъекты 
Российской Федерации»3.  
С.А. 
Авакьян 
определяет 
предметы 
ведения 
как 
«сферы 
государственной и общественной жизни, которые находятся в распоряжении 

                                                            
1 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: 
Учебно-практическое пособие. М., 2000. С. 170. 
2 Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных 
странах / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1995. С. 8. 
3 Елисеева А.А. Правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий 
органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов. Дисс… канд… 
юрид… наук. М, 2000. С. 88. 

соответствующих государств и государственных образований и внутри 
которых их органы осуществляют те или иные полномочия»4. 
Однако, 
более 
оправданным 
является 
определение 
данное 
в 
Федеральном законе от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке 
разграничения 
предметов 
ведения 
и 
полномочий 
между 
органами 
государственной власти Российской Федерации и органами государственной 
власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон 
№ 119-ФЗ) в настоящее время утративший силу. В данном законе под 
предметом 
ведения 
понималась 
сфера 
общественных 
отношений, 
регулирование 
которой 
отнесено 
либо 
к 
компетенции 
Российской 
Федерации, либо к компетенции федерации и ее субъектов, или к 
компетенции субъектов РФ.  
При этом нередко имеет место смешение понятий «предметы ведения» 
и «компетенция». Так, иногда авторы, раскрывая вопрос о предметах ведения 
федерации и субъектов федерации, тут же используют в отношении этих 
категорий другой термин – «компетенция федерации и субъектов 
федерации»5. Как отмечает С.Ю. Биджева6, «зачастую даже в одном и том же 
источнике 
можно 
встретить 
разное 
толкование 
данных 
категорий. 
В частности автор указывает следующее: «В учебнике «Иностранное 
конституционное право» Маклаков В.В. при описании конституционной 
модели США говорит о разграничении предметов ведения между федерацией 
и штатами7, а при освещении конституционных моделей германского, 
швейцарского, индийского, бразильского федерализма употребляет термины 
«компетенция федерации» и «компетенция субъектов федерации»8. Однако, 
по нашему мнению, указанные понятия ни в коем случае нельзя смешивать. 
Ведь если посмотреть на распределение власти в федерации в целом, можно 
увидеть несколько уровней ее деления как по вертикали (разграничение 
предметов ведения между федерацией и ее субъектами), так и по горизонтали 
(распределение компетенции (полномочий) между органами государственной 
власти федерации и ее субъектов).  
В свою очередь, термин полномочие в юридической энциклопедии 
означает «право (и одновременно обязанность) соответствующего субъекта 
действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом 

                                                            
4 Авакьян С.А. Конституционное право: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. В 2-х т. 
Т. 2. М.: Юристъ, 2006. С. 121. 
5 Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М.: Манускрипт, 1996. С. 127; Шахрай С. 
Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. № 8. 1995. С. 8-9. 
6 Биджева С.Ю. Особенности договорного разграничения предметов ведения и 
полномочий 
в 
Российской 
Федерации. 
// 
Государственная 
власть 
и 
местное 
самоуправление. 2002. № 2. 
7 Иностранное конституционное право / Под ред. проф. В.В. Маклакова. М.: Юристъ, 
1996. С. 33-34. 
8 См.: Там же. С. 150-151. 

или иным правовым актом»9. Прилагательным «властный» характеризуют 
субъекта, имеющего право и возможность распоряжения чем-нибудь, 
подчинять своей воле. 
Ю.А. Тихомиров определяет властное полномочие как «обеспеченное 
законом, 
ориентирующее 
требование 
уполномоченного 
субъекта 
определенного поведения и действий, обращенное к физическим и 
юридическим 
лицам»10. 
Похожей 
является 
и 
точка 
зрения 
И.В. Рукавишниковой, которая отмечает, что «властные полномочия 
субъекта отождествляются с его исключительными правами в отношении 
чего-либо или кого-либо»11.  
Н.А. Сыродоев указывает, что Конституция РФ, хотя и не определяет, 
что следует понимать под термином «полномочия», в некоторых статьях 
использует близкий к упомянутому термин «властные полномочия» (ст. 3). 
Это позволяет автору предположить, что под термином «полномочия» 
понимается не только право издавать акты прямого властвования, 
устанавливать и применять принуждение, но и совершать любые другие 
официальные государственные действия12. В Федеральном законе № 119-ФЗ 
можно обнаружить аналогичное содержание, где под полномочиями органа 
государственной 
власти 
понимаются 
права 
и 
обязанности 
органа 
государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также 
осуществления иных государственно - властных действий. 
При этом в теории права неоднозначно оценивается соотношение 
понятий 
«полномочие» 
и 
«компетенция». 
Так, 
«Вишняков 
В.Г. 
и 
Невинский В.В. в своих работах практически их отождествляют, используя 
следующий 
способ 
выражения: 
«...полномочия 
(компетенция) 
...»13. 
Аналогичную точку зрения разделяют А.А. Елисеева14 и С.Л. Сергевнин15, 
отмечая, 
что 
термины 
«полномочия» 
и 
«компетенция», 
являются 
синонимами. При этом авторы указывают, что понятие «полномочия» чаще 
всего используется применительно к территориальным образованиям 
(субъектам РФ), «компетенция» применительно к государственным органам.  

                                                            
9 Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Издание 5-е, 
дополненное и переработанное / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2006. С. 654. 
10 Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 138-140. 
11 Рукавишникова И.В. «Связанные» и «свободные» полномочия властвующих субъектов 
финансовых отношений». // Финансовое право. 2005. № 5.  
12 Сыродоев Н.А. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения 
Российской Федерации и ее субъектов. // Правоведение. 1995. № 3. С. 41. 
13 Цит. по: Лихолетова С.В. Федеративное устройство России: взаимодействие органов 
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Дис. … канд. юрид. наук: 
12.00.02 / Челябинск, 2004. С. 53. 
14 Елисеева А.А. Правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий 
органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов. Дисс… канд… 
юрид… наук. М, 2000. С. 27. 
15 Сергевнин С.Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб.: 
Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 1999. С. 81-82. 

Б.М. Лазарев расширяет понятие «компетенция», включая в него, 
помимо властных полномочий, права и обязанности органа осуществлять 
определенные 
функции 
управления 
(в 
том 
числе 
планирования, 
регулирования, контроля)16.  
Л.М. Карапетян также считает, что «компетенция» несколько шире 
термина 
«полномочия», 
его 
применение 
возможно 
не 
только 
для 
характеристики полномочий органов власти и управления, но также для 
констатации принадлежности «предмета ведения» федерации или субъекту17.  
Однако, более оправданной, является позиция И.А. Конюховой. 
Термин 
«полномочие» 
автор 
рассматривает 
как 
составную 
часть 
компетенции государственного органа и как один из видов предмета ведения: 
«в отличие от полномочия как вида предмета ведения, полномочие как 
составная часть компетенции связана с конкретным носителем власти, то 
есть с определенным органом власти»18. Указанная точка зрения об оценке 
компетенции как совокупности властных полномочий, включающих в себя 
права 
и 
обязанности 
властвующих 
субъектов 
является 
наиболее 
распространенной точкой зрения19. Аналогичное содержание можно найти и 
в указанном нами ранее Федеральном законе № 119-ФЗ, в соответствии с 
которым под компетенцией органа государственной власти признавалась 
совокупность полномочий органа государственной власти по предметам 
ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с 
Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов РФ.  
Сказанное позволяет сделать вывод, что в соответствии с Федеральным 
законом № 119-ФЗ законодатель по иерархии на первое место ставил 
«предметы ведения», а на второе термин «полномочия». Данное положение 
подтверждается и тем, что в Конституции РФ при указании данных терминов 
приоритет отдается предметам ведения, указывая следующим образом: 
предметы ведения и полномочия (п. 3 ст. 5, п. 3 ст. 11 Конституции РФ). 
Компетенция же представляет собой совокупность полномочий, а потому по 
ранжированию 
должна 
стоять 
ниже 
предметов 
ведения, 
но 
выше 
полномочий. Однако в законодательстве данный термин употребляется 
значительно реже, чем среди ученых.  
Таким образом, можно констатировать, что как в законодательстве, так 
и юридической науке отсутствует единообразное применение таких понятий 
как «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия», что приводит к 
путанице и неразберихе в их использовании. При этом, по нашему мнению, 
наиболее простыми и четкими по содержанию являются определения, 
указанные в Федеральном законе № 119-ФЗ. В этой связи в целях 
                                                            
16 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972. С. 97. 
17 Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор некоторых 
публикаций). // Государство и право. 1996. № 12. С. 60. 
18 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: С. 171. 
19 Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 1993. С. 75-77; 
Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая компетенция министерств и ведомств в обеспечении 
конституционных прав граждан. // Юрист. 1997. № 1. С. 10. 

единообразного правоприменения данные термины следует понимать в 
следующем их значении: 
Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных 
отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской 
Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации. 
Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта 
Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование 
которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенции 
Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации. 
Предмет ведения субъекта Российской Федерации - сфера 
общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией 
Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации. 
Компетенция органа государственной власти - совокупность 
полномочий органа государственной власти по предметам ведения, 
установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в 
соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями 
(уставами) субъектов Российской Федерации. 
Полномочия органа государственной власти - права и обязанности 
органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а 
также осуществления иных государственно-властных действий. 
Учитывая изложенное, представляется необходимым внести изменения 
и включить указанные термины в Федеральный закон от 06.10.1999      
№ 184-ФЗ 
«Об 
общих 
принципах 
организации 
законодательных 
(представительных) и исполнительных органов государственной власти 
субъектов Российской Федерации», который, несмотря на то, что 
устанавливает общие принципы разграничения предметов ведения и 
полномочий между федеральными органами государственной власти и 
органами государственной власти субъектов РФ не содержит данные 
определения.