Права человека и местное самоуправление в РФ

Н.С. БОНДАРЬ

Издательство Ростовского университета

Н. С. БОНДА РЬ

ПРАВА ЧЕЛОВЕКА 

И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ 

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ростов на-Дону

Издательство Ростовского университета 
1998

ББК 67.99(2) 116 
Б 81
ISBN 5-7507- 0594-3

Рецензенты:

доктор юридических наук, профессор С.А. Авакьян 
доктор юридических наук, профессор В.Т. Кабышев 
доктор юридических наук, профессор Ф.М. Рудинский

Бондарь Н.С. Местное самоуправление н права 
Б81 
человека в Российской Федерации.

- Ростов н/Д: Изд-во Рост.ун-та. 1998. 382 с.

В монографии исследуются институты прав человека и 
гражданина во взаимосвязи 
и 
взаимодействии с институтами 
местного самоуправления; обосновывается, что в их согласованном 
развитии - фундаментальная основа гармоничного сочетания новых 
для России конституционных начал самоценности человеческой 
лютости с традиционными для нас 
идеями 
коллективизма и 
общинное™. 
Впервые осуществлен анализ правового положения 
лютое™ в системе местного самоуправления, дано обоснование 
индивидуальных и коллективных муниципальных прав и свобод 
человека.

В этом же контексте рассматриваются и другое проблемы 
развития институтов муниципальной демократии. 
повышения 
эффекговносга их функционирования в условиях формирования 
гражданского общества.

Книга адресована 
преподавателям 
и 
студентам 
юридических и иных гуманитарных вузов. 
государственным и 
муниципальным 
служащим. 
всем тем. кто 
интересуется 
конеппуционными 
и 
муниципально-правовыми 
проблемами 
развития России, правами и свободами человека и гражданина.

1203020000-19 
Б--------------- Без объявл.

М 175(03)-98

Бондарь Н.С., 1998.

Изд-во Ростовского 
ун-та, 1998

Введение

Проблемы свободы личности, признания и обеспечения 
прав человека и гражданина с полным основанием можно 
отнести к числу глобальных проблем современного мирового 
развития. 
Исторический 
опыт 
со 
всей 
очевидностью 
свидетельствует, что забвение прав человека, пренебрежение 
ими стали причиной многих 
общественных 
бедствий, 
имевших место в XX веке.

Сегодня, спустя 50 лет после принятия Генеральной 
Ассамблеей 
Организации Объединенных Наций Всеобщей 
декларации прав человека, 
можно с полной уверенностью 
констатировать, что главная линия дальнейшего общественного 
прогресса вступающего в новое тысячелетие современного 
общества будет определяться не технократическим развитием 
и, 
тем более, 
не "законами" непримиримой классовой, 
политической, 
идеологической 
борьбы. 
а 
повышением 
социального и правового статуса человека, его духовным 
развитием и на этой основе - утверждением веры в основные 
права человека, в достоинство и ценность человеческой 
личности. Не является исключением в этом отношении и 
Россия, 
несмотря 
на все своеобразие и самобытность 
исторического пути се развития и обретения Свободы.

Именно 
нынешним 
противоречивым 
состоянием 
демократических 
преобразований, 
необходимостью поиска 
перспектив 
развития 
российской 
государственности 
определяется, 
в своей 
основе, 
и 
основное 
содержание 
рассматриваемых 
в 
настоящей 
монографии 
проблем. 
Представляется, что сохраняющаяся, а в последнее время и 
усиливающаяся социальная напряженность, утрата многих 
традиций национальной культуры, духовности, коллективизма, 
крайние проявления социальной и правовой незащищенности 
населения. 
оказавшегося 
не готовым к предложенным 
способам перехода к рыночной экономике, 
а порой - и к 
использованию 
внедряемых 
"сверху" форм политической 
демократии, настоятельно требуют активизации поиска путей

3

оптимального 
сочетания 
двух 
исторических 
линий 
в 
демократическом развитии России.

Это, с одной стороны, последовательная реализация 
общегуманистических 
ценностей 
и 
идей 
современного 
конституционализма, 
основополагающее 
значение 
среди 
которых имеют права и свободы человека и гражданина, 
использование 
в 
связи с этим исторического опыта стран 
западной демократии. С другой стороны, это возрождение 
утраченных национальных демократических традиций, 
максимальный 
учет 
национально-культурной, 
политикоправовой самобытности российского общества и государства.

Конституционно-правовым 
выражением 
этих 
двух 
линий приращения демократического 
потенциала России 
являются институты прав человека. 
с. одной стороны, и 
местного самоуправления, с другой. В их успешном развитии и 
согласованном функционировании - фундаментальная основа 
гармоничного сочетания новых для России конституционных 
начал 
самоценности 
человеческой 
личности, 
ее 
неотчуждаемых прав и автономии человека в обществе с 
традиционными 
для 
российского 
менталитета 
идеями 
коллективизма и общинное™, приоритета идей социальной 
справедливое™ 
и 
общего 
блага 
перед 
идеологией 
индивидуализма.

В связи 
с этим 
исследование прав 
человека 
и 
гражданина 
как 
важного 
средства 
развития 
местного 
самоуправления в России, равно как и анализ личностных 
моментов 
в 
самой 
системе 
местного 
самоуправления, 
обоснование 
ее 
инстатуционной 
структуры 
с 
позиций 
сочетания 
индивидуальных 
и 
коллективных форм 
реализации свободы и осуществления власти на местном 
уровне является одной из важных задач правовой науки. 
Анализ 
соответствующих проблем имеет не только научно- 
теоретическое значение, 
но и, 
прежде всего, практическую 
значимость: и с точки зрения развитая законодательства, и в 
плане решения конкретных вопросов реформирования местного 
самоуправления, 
создания 
эффективных 
механизмов

4

обеспечения прав человека по месту жительства, в местных 
сообществах.

Особую важность приобретает для нас эта проблематика 
в 
связи 
с 
тем, 
что 
она 
напрямую 
связана 
с 
территориальными 
аспектами 
осуществления 
власти,

развития 
демократии, 
самоорганизации 
населения 
и 
обеспечения 
прав 
личности. 
А они (территориальные

факторы) для России имеют повышенную значимость: 
во
первых. 
в' силу 
огромных 
пространственных масштабов 
страны и, стало быть, существенного влияния региональных и 
местных условий на решение соответствующих проблем; во- 
вторых. с учетом необходимости преодоления укоренившегося 
в российском обществе с его недавним тоталитарным прошлым 
культа 
центральной 
власти, 
идеологии 
государственного 
патернализма 
и 
господствовавшего 
на 
этой 
основе 
пренебрежительного отношения к человеческой личности, 
ее 
правам 
и 
свободам, 
подавления 
инициативы,

самостоятельности граждан, в том числе в решении вопросов 
местного значения.

Следует при этом отметить, что и в отечественной, и в 
зарубежной 
литературе 
права 
человека 
и 
местное 
самоуправление 
всегда 
рассматривались 
лишь 
как 
самостоятельные проблемы. 
Между тем сама природа этих 
институтов современной демократии, их нормативно-правовое 
содержание, 
функциональное 
назначение, 
механизмы 
реализации и 
гарантирования свидетельствуют о тесном 
взаимодействии, 
органических 
взаимосвязях,

взаимопроникновении 
и 
взаимодополнении 
во 
многом 
уравновешивающих друг друга (в плане сочетания принципов 
индивидуализма 
и 
коллективизма) 
соответствующих 
институ ционных средств развития демократии, в особенности - 
в специфических социоку льтурных условиях России.

В связи 
с этим основной целью и особенностью 
предложенного 
в 
монографии 
подхода 
явился 
анализ 
внутренних 
взаимосвязей 
и 
взаимозависимостей 
между 
институтами прав человека и местного самоуправления. Они

5

проявляются как на уровне сущностной характеристики данных 
институтов демократии, отражающей тесное единство власти и 
свободы в самоорганизованном гражданском обществе, так и в 
процессе 
нормативно-правовой регламентации, а также 
последующей реализации этих институтов в рамках общих 
процессов рыночных 
преобразований 
и 
политического 
обновления российского общества. На этом фоне важно было 
проанализировать влияние социокультурных условий России 
на развитие местного 
самоуправления 
и утверждение 
коллективистских ценностей муниципальной демократии в 
сочетании 
с 
безусловным 
признанием 
самоценности 
человеческой личности, ее прав и свобод. Представляет интерес 
и 
анализ 
механизмов 
трансформации, 
перевода 
конститу ционных институтов прав человека и гражданина на 
уровень местного самоуправления и муниципально-правового 
регулирования соответствующих отношений. 
В связи с этим 
предлагается авторская концепция муниципального права 
Российской 
Федерации 
и 
одного 
из 
центральных 
его 
институтов -  института муниципальных прав 
и свобод 
граждан.

Автор отдает отчет, что не все положения и выводы, 
содержащиеся в книге, могут показаться читателю одинаково 
интересными и аргументированными. Это вполне естественно. 
Без многообразия мнений и оценок было бы невозможно 
развитие науки в целом, ее конкретных идей и направлений. 
С другой стороны, любая авторская концепция - пусть даже 
самая оригинальная - неизбежно должна опираться 
на 
фундаментальные основы знаний в соответствующей сфере 
социальной действительности. 
Отмечая это обстоятельство, 
автор с особой теплотой 
вспоминает ученых старшего 
поколения, 
которые в непростых условиях своего времени 
создавали 
теоретическую 
базу 
современного 
понимания 
проблем прав человека и местного самоуправления в нашей 
стране, щедро делились своими идеями с нами, молодыми 
коллегами. Счастливы те (считаю, вправе причислить к ним 
и себя), творческая судьба которых в той или иной мере была

6

связана с такими выдающимися учеными, как Г. В. Бараба- 
шев, Л. Д. Воеводин, В.С. Основин, В. А. Пертцик, 
И. Е. Фарбер и другие. Светлая им память, долгой жизни 
их идеям.

Автор выражает искреннюю признательность за поддержку и ценные советы, высказанные на различных этапах 
работы над соответствующими проблемами, докторам юридических наук, профессорам С. А. Авакьяну, Н. В. Витруку, Г. А Гаджиеву, Ю. П. Еременко, В. Т. Кабышеву, 
В. А. Кряжкову, В. О. Лучину, Г. В. Мальцеву, Н. И. Ма- 
тузову, Ф. М. Рудинскому, К. Ф. Шеремету, Б. С. Эбзееву, своему Учителю доктору юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки Российской Федерации
B. А. Ржевскому, доктору юридических наук, профессору
C. А. Зинченко, в соавторстве с которым разрабатывались 
многие проблемы собственности и институтов экономической свободы.

Со словами признательности автор обращается также 
к мэру города Ростова-на-Дону, члену Совета по местному 
самоуправлению при Президенте Российской Федерации 
М. А. Чернышеву, благодаря поддержке которого стала возможной реализация авторских концептуальных подходов и 
научных рекомендаций в практике муниципального нормотворчества, в том числе - при разработке проекта Устава города Ростова-на-Дону.

ГЛАВА ПЕРВАЯ

ЧЕЛОВЕК В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ I. Свобода личности - основа взаимоотношений человека 
с обществом и государством

При 
всей 
сложности 
и 
противоречивости 
осуществляемых 
в Российской Федерации на протяжении 
последних 
лет 
экономических 
и 
политических 
преобразований очевидным является тот факт, что их главное 
содержание 
соответствуют 
общим 
закономерностям 
демократического развития современного мира. 
Основной 
целью этих преобразований является, в конечном счете, 
формирование 
гражданского 
общества 
к 
правового 
государства, 
утверждение в России 
идеалов свободы 
и 
демократии.

Трудно назвать явление социальной действительности 
более сложное, более многогранное, многоформенное в своих 
проявлениях 
и тенденциях 
исторического развития, 
чем 
свобода 
человеческой 
личности. 
История 
общественного 
прогресса 
- 
это 
история 
взаимоотношений 
человека с 
обществом и государством, история становления и развития 
идеи свободы, ее воплощения в реальной действительности, в 
том числе с помощью права и закона.

Заключая 
в 
себе 
глубинные 
характеристики 
социального и правового положения человека в обществе и 
государстве. 
категория свободы является в то же время 
важнейшим качественным 
показателем 
зрелости 
всей 
системы 
общественных отношений. 
критерием уровня 
самоорганизации 
населения. 
степени 
демократизма 
государственной и общественной жизни. Подобный подход.

8

освобожденный от фетишизации товарных отношений в 
условиях “чистого” (а фактически -  дикого) рынка и 
абсолютизации материальных потребностей, позволяет выявить 
гуманистический, 
личностно-правовой 
взгляд 
на 
закономерности развития институтов демократии в нашей 
стране, на современные процессы формирования гражданского 
общества и правового государства. В сопоставлении со 
свободой все иные институты и категории, характеризующие 
демократизм общества, уровень самоорганизации населения и 
т.п., выступают как вторичные, производные.

Это, однако, не означает, 
что свобода индивидуу ма 
сама по 
себе, 
автоматически трансформируется в

политические и 
экономические институты демократии и 
народного 
самоуправления. 
Для 
этого 
необходима 
определенная совокупность социальных и правовых условий 
(факторов), 
относящихся 
как 
к 
самой 
личности, 
индивидуальным формам развития ее свободы. 
так и к 
социальным, 
коллективным формам человеческого бытия. 
Важно при этом учитывать объективно необходимое единство 
социального содержания 
и 
правовой формы 
развития 
соответствующих процессов, в связи с чем и сама свобода как 
основа самоорганизации населения и. 
в конечном счете, 
социального прогресса общества, его взаимоотношений с 
человеком и гражданином должна анализироваться не в 
абстрактном, общефилософском 
аспекте, 
а 
сквозь призму 
формально-юридических, правовых форм ее движения.

В этом 
плане 
свобода 
личности как основа 
самоорганизации населения и формирования гражданского 
общества может проявляться на разных уровнях и в различных 
качествах, 
формах 
своего 
бытия, 
предопределяющих, 
соответственно, широту, многогранность социально-правовых 
характеристик статуса человека и гражданина в обществе в 
целом и в системе местного самоуправления в 
частности. 
Основываясь на общеметодологических подходах к категории 
свободы. 
выработанных в отечественной и зарубежной

9