Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2011

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ 
КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ

«О ПЕРЕВОДЕ ЗЕМЕЛЬ 
ИЛИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ 
ИЗ ОДНОЙ КАТЕГОРИИ 
В ДРУГУЮ»

(постатейный)

(с учетом новейших подзаконных актов)

В. А. Буров

Буров, В. А.

Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 де-
кабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из 
одной категории в другую» (постатейный) / В. А. Буров. — М. : Юстицин-
форм, 2011. — 128 с. — (Серия «Комментарий специалиста»).

ISBN 978-5-7205-1087-9.    

В предлагаемом комментарии дается толкование норм одного из 
важнейших законов, регулирующих земельные отношения — Федераль-
ного закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или 
земельных участков из одной категории в другую».
В текст комментария включены примеры из судебной практики и 
необходимые статистические данные.
Данное издание в первую очередь будет интересно для специалистов, 
работающих в сфере недвижимости, а также практикующих юристов, 
Однако оно будет полезно и студентам высших учебных заведений 
юридического профиля, аспирантам, научным работникам, а также 
профессорско-преподавательскому составу.
Автор будет благодарен за любые предложения и замечания по вы-
сказанным в комментарии позициям.

УДК 349.412.3(094.072)
ББК 67.407
          Б90

ISBN 978-5-7205-1087-9

Б90

УДК 349.412.3(094.072)
ББК 67.407

© ЗАО «Юридический Дом «Юстицинформ», 2011

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ
«О ПЕРЕВОДЕ ЗЕМЕЛЬ 
ИЛИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ 
ИЗ ОДНОЙ КАТЕГОРИИ В ДРУГУЮ» 

(в ред. федеральных законов от 21 июля 2005 г. № 111-ФЗ,
от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ,
от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ,
от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ, от 30 октября 2007 г. № 240-ФЗ,
от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ, от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ,
от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, от 14 марта 2009 г. № 32-ФЗ,
от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ, от 25 декабря 2009 г. № 340-ФЗ)

5 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 декабря 
2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной 
категории в другую» (далее — Закон о переводе), принятый во испол-
нение п. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ, устанавливающего необходи-
мость урегулирования отношений по переводу земель и земельных уча-
стков из одной категории в другую специальным федеральным законом.
С принятием Закона о переводе связывались значительные ожи-
дания, обусловленные необходимостью четкой регламентации про-
цедуры изменения целевого назначения земельных участков (основ-
ного способа определения их правового режима), достижения ра-
зумного баланса частных и публичных интересов при реализации 
данного государственного полномочия.
С момента принятия Закон о переводе претерпел 10 редакций, 
однако поправки не привели к единообразной практике примене-
ния его положений, поскольку в качестве оснований совершения тех 
или иных действий Закон оперирует оценочными критериями и тер-
минами, значение которых легально не закреплено.
Все это приводит к многочисленным трудностям в уяснении 
смысла статей Закона о переводе и произволу со стороны право-
применителей.
Изложенное обусловило интерес к подготовке данного Коммен-
тария, содержащего постатейное толкование положений Закона о 
переводе земель и являющегося попыткой дать разумные ориенти-
ры для правоприменительной практики.

ГЛАВА 1
Общие положения

Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих 
в связи с переводом земель или земельных участков 
в составе таких земель из одной категории в другую
Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с пере-
водом земель или земельных участков в составе таких земель из одной 
категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской 
Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральны-
ми законами и принимаемыми в соответствии с ними иными норматив-
ными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными 
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Действующей Конституцией РФ1 (ст. 36) установлено право феде-
рального законодателя определять особые правила, порядок и усло-
вия землепользования.
Реализуя указанные правомочия, федеральный законодатель за-
крепил в действующем Земельном кодексе РФ2 принцип целевого 
характера землепользования, согласно которому назначение явля-
ется основанием деления земель на категории и основным спосо-
бом определения прав и обязанностей участников земельных пра-
воотношений (ст. 1, 7, 8). 
В развитие данного принципа установлена обязанность правооб-
ладателей использовать земельные участки в соответствии с установ-
ленным назначением (ст. 40—42 ЗК РФ), а нарушение данной обя-
занности отнесено к основаниям прекращения прав на земельные 
участки (ст. 45—47 ЗК РФ).
В связи с этим институт деления земель на категории по крите-
рию их целевого назначения является, по нашему мнению, осново-
полагающим институтом отечественного земельного права, его «кон-
цептуальным каркасом».
Нормы, регулирующие отношения по переводу земель и земель-
ных участков, а также последствия такого перевода, содержатся в 
настоящее время в следующих федеральных нормативных право-
вых актах:

1  Российская газета. — 1993. — № 237.

2  Там же. — 2001. — № 211—212.

Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом 
земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. 
№ 136-ФЗ3 (ст. 1, 7, 8, 14, 42, 45, 46, 57, п. 3 ст. 95, п. 2 ст. 99); 
Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29 декаб-
ря 2004 г. № 190-ФЗ4 (ст. 9, 10, 14, 19, 23, 34); 
Гражданском кодексе Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. 
№ 51-ФЗ5 (п. 2 ст. 260, 263, 276, 280, 284, 285);
Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введе-
нии в действие Градостроительного кодекса Российской Федера-
ции»6 (ст. 4.1); 
Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О перево-
де земель или земельных участков из одной категории в другую»7; 
Федеральном законе от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении 
в действие Лесного кодекса Российской Федерации»8 (ст. 9); 
Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских 
портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдель-
ные законодательные акты Российской Федерации»9 (ст. 6, 39);
Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих 
принципах организации законодательных (представительных) и ис-
полнительных органов государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации»10 (подп. 10 п. 2 ст. 26.3);
Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об орга-
низации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Па-
ралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии го-
рода Сочи как горноклиматического курорта и внесении измене-
ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации»11 
(п. 13.1 ст. 15); 
Федеральном законе от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ «Об организации 
проведения встречи глав государств и правительств стран — участ-
ников форума “Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотруд-

3   Российская газета. — 2001. — № 211—212.
4   Там же. — 2004. — № 290.
5   Там же. — 1994. — № 238—239.

6   Там же. — 2004. — № 290.
7   Там же.

8   Там же. — 2006. — № 277.
9   Там же. — 2007. — № 254.

10  Там же. — 1999. — № 206.

11  Там же. — 2007. — № 272.

Глава 1. Общие положения

ничество” в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра 
международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регио-
не и внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос-
сийской Федерации»12 (п. 9 ст. 6);
Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государ-
ственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с 
ним»13 (п. 6 ст. 12);
Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101 «Об обороте земель 
сельскохозяйственного назначения»14 (п. 1 ст. 4 );
постановлении Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 48 «О со-
ставе и порядке подготовки документации о переводе земель лесно-
го фонда в земли иных (других) категорий»15;
постановлении Правительства РФ от 23 марта 2008 г. № 198 «О по-
рядке подготовки и согласования проекта схемы территориального 
планирования Российской Федерации»16;
постановлении Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 
«Об утверждении правил проведения государственной кадастровой 
оценки» (п. 4);
постановлении Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 
«Об утверждении правил ведения Единого государственного реест-
ра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (п. 67);
Методических указаниях по определению кадастровой стои-
мости вновь образуемых земельных участков и существующих зе-
мельных участках в случаях изменения категории земель, вида 
разрешенного использования или уточнения площади земельно-
го участка (утв. приказом Минэкономразвития России от 12 авгу-
ста 2006 г. № 222);
ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения» (утв. постанов-
лением Госстандарта СССР от 28 октября 1985 г. № 3453)17.
В 39 субъектах РФ также приняты правовые акты, регламен-
тирующие содержание ходатайства о переводе земель сельско-

12  СЗ РФ. — 2009. — № 19. — Ст. 2283.

13  Российская газета. — 1997. — № 145.
14  Там же. — 2002. — № 137.

15  Там же. — 2006. — № 37.
16  СЗ РФ. — 2008. — № 13. — Ст. 1303.

17  Государственные стандарты. Охрана природы. Земли. — М.: ИПК Изд-во 
стандартов, 1998. — С. 29.

Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом 
земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

хозяйственного назначения в земли иных категорий и устанав-
ливающие уполномоченные на изменение категории земель и 
земельных участков исполнительные органы государственной 
власти.
В силу прямого указания в Земельном кодексе РФ (п. 1 ст. 8) про-
цедура изменения категории земель и земельных участков может рег-
ламентироваться только федеральным законодательством.
Указанное подтверждается судебной практикой, например, 
решением Калининградского областного суда от 10 мая 2007 г. 
№ 3-77/07 признаны недействующими и не подлежащими приме-
нению с момента вступления в силу решения суда нормы Закона 
Калининградской области от 21 декабря 2006 г. № 105 «Об особен-
ностях регулирования земельных отношений на территории Ка-
лининградской области», предоставляющие правительству Кали-
нинградской области устанавливать порядок рассмотрения хода-
тайств о переводе.
Как указал суд, порядок рассмотрения ходатайств о переводе зе-
мель или земельных участков в составе таких земель из одной кате-
гории в другую регламентирован ст. 3 Федерального закона от 21 де-
кабря 2004 г. № 172-ФЗ.
При этом указание на необходимость дополнительного право-
вого регулирования субъектом Российской Федерации установлен-
ного федеральным законодательством порядка рассмотрения хода-
тайства о переводе земель из одной категории в другую (в отличие 
от содержания такого ходатайства) в федеральном законодатель-
стве отсутствует.
Относительно возможности принятия органами местного само-
управления нормативных правовых актов, регламентирующих при-
менение изучаемых институтов, считаем верным суждение М.В. По-
пова о том, что, по смыслу действующего законодательства (ст. 1 
Закона о переводе), правовое регулирование отношений в области 
перевода земель из одной категории в другую не может осуществ-
ляться нормативными правовыми актами органов местного само-
управления18.

18   Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону от 23 декабря 2004 г. 
«О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». — 
М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. — С. 17.

Глава 1. Общие положения

В связи с этим сомнительна юридическая сила таких нормативных 
правовых актов, как Положение о переводе земель или земельных 
участков из одной категории в другую на территории Орехово-Зу-
евского муниципального района Московской области (утв. Советом 
депутатов Орехово-Зуевского муниципального района Московской 
области 28 июня 2007 г. № 60/6)19.
Поскольку нормы закона являются в том числе и совокупностью 
понятий, для целей их надлежащего применения к общественным 
отношениям важно надлежащее понимание используемого поня-
тийного аппарата, включая определение терминов «целевое назна-
чение земель» и «категории земель».
При обсуждении проекта действующего Закона о переводе из 
него, несмотря на заключения отраслевых комитетов, была необос-
нованно исключена статья, закреплявшая легальные определения 
использовавшихся в законе понятий.
В частности, в ней раскрывалось и содержание термина «кате-
гория земель» как «части земель в Российской Федерации, харак-
теризующейся единым целевым назначением земельных участков, 
включенных в нее»20.
В связи с этим в части, не противоречащей действующему зако-
нодательству, сохраняет силу легальное определении категории зе-
мель, закрепленное в ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определе-
ния» (утв. постановлением Госстандарта СССР 28 октября 1985 г. 
№ 3453), как части единого государственного земельного фонда, 
выделяемой по основному целевому назначению и имеющей опре-
деленный правовой режим.
Данным легальным определением до настоящего времени опери-
руют некоторые правоприменительные органы, в частности Счет-
ная палата РФ21.

19  Документ официально не был опубликован.
20  Проект федерального закона № 358797-3 «О переводе земель из одной ка-
тегории в другую» (ред., принятая ГД ФС РФ в первом чтении 4 февраля 2004 г.).

21  Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического ме-
роприятия «Правовое обеспечение владения, пользования и распоряжения 
земельными участками и отдельные вопросы деятельности государственной 
власти и местного самоуправления по управлению землей в Российской Фе-
дерации» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. — 2008. — 
№ 10 (130). 

Статья 1. Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом 
земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую

Понятие «перевод земель» выработано в настоящее время судеб-
ной практикой и раскрывается как «установление порядка, условий, 
предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии 
с категориями земель»22. 
Собственно, под термином «земли» предлагаем понимать всю 
земную поверхность в границах государства, являющуюся совокуп-
ным объектом земельных правоотношений, а целевым назначени-
ем земель — юридически закрепленный общий, основной характер 
их использования, устанавливаемый в зависимости от выполняемой 
в общественных отношениях роли и с учетом природных, социаль-
ных, экономических и иных факторов.
В земельно-правовой литературе природа целевого назначения 
земель трактуется преимущественно с позиций публичного права как 
способа реализации управленческой функции государства.
Так, О.И. Крассов квалифицирует деление земель на категории 
по целевому назначению как основной способ определения право-
вого режима земель23.
Е.А. Галиновская, в свою очередь, также указывает, что деле-
ние земель по целевому назначению является одним из основных 
методов регулирования земельных отношений: установление в зе-
мельном законодательстве закрытого перечня категорий земель и 
возможность изменения их количества только в самом Земельном 
кодексе РФ (а не актами органов государственной власти субъек-
тов РФ или органов местного самоуправления) позволяют прово-
дить единую государственную земельную политику, направленную 
на выполнение организующей функции государства по «регулиро-
ванию хозяйственной деятельности», обеспечению «различных ви-
дов хозяйствования и социальной жизни определенной террито-
риальной базы»24.

22  Так раскрывается значение данного термина в Определении Верховного 
Суда РФ от 19 сентября 2007 г. № 5-В07-51, постановлении ФАС Центрально-
го округа от 18 августа 2009 г. по делу № А68-1276/2009.
23  Крассов О.И. Земельное право: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — 
М.: Юристъ, 2006. — С. 60.
24  Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатей-
ными материалами и судебной практикой / под ред. С.А. Боголюбова. — М.: 
Юрайт-Издат, 2006. — Комментарий к ст. 1.

Глава 1. Общие положения

С.А. Боголюбов характеризует целевое назначение как «основу 
определения особенностей правовых режимов охраны и использо-
вания земель»25.
А.П. Анисимов указывает, что деление земельного фонда на ка-
тегории является «элементом публично-правового регулирования 
земельных отношений», порождающим «четкие правовые послед-
ствия, выражающиеся в особом содержании их прав и обязанностей 
по использованию и охране земель»26.
Правомочие устанавливать целевое назначение связывается боль-
шинством отечественных ученых с полномочиями государства по 
управлению земельными ресурсами и проведением государствен-
ной земельной политики27. 
Согласно доктринальному толкованию Конституционного 
Суда РФ28 правомочие государства определять порядок и условия 
землепользования обусловлено конституционной характеристи-
кой земли как основы жизни и деятельности народов, проживаю-
щих на соответствующей территории, предопределяющей требова-
ние ее рационального и эффективного использования всеми участ-
никами общественных отношений29.
Право государства при осуществлении земельной политики 
устанавливать «социально-экономические и правовые предпи-
сания, которые определяют, как должна использоваться земля» 
признается и зарубежными исследователями, при этом призна-
ется, что конкретные способы реализации данного права вы-

25  Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник — М.: Высшее образование, 
2007. — С. 76.
26  Анисимов А.П. О делении земельного фонда на категории // Правоведе-
ние. — 2006. — № 5.

27   Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. — М.: Госюриздат, 
1958. — С. 355; Фабри В. Некоторые вопросы чехословацкого земельного пра-
ва // Советское государство и право. — 1965. — № 4. — С. 138—143; Галинов-
ская Е.А. Кто в России решает, как использовать землю // ЭЖ-Юрист. — 2003. 
— № 23; и др.
28  Конституционный Суд РФ в постановлениях от 28 февраля 2006 г. № 2-П, 
от 18 июля 2008 г. № 10-П и др. называет свои правовые позиции доктриналь-
ными и развивающими положения Основного закона. Данный тезис не ставит-
ся под сомнение в правовой литературе. См., напр.: Лазарев В.В. Поиск пра-
ва // Журнал российского права. — 2004. — № 7.
29  Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П.