Менеджмент в публичной политике

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

М. А. Пономарева, 

Н. В. Стариков,
Е. В. Шандулин

МенеджМент 

в публичной политике

Учебное пособие 

для студентов бакалавриата и магистратуры 

Ростов-на-Дону

Издательство Южного федерального университета

2008

УДК 65.0:32
ББК 66.6+65.290

П 56  

Ответственный редактор

Стариков Н. В.

Учебное пособие посвящено проблемам управления в области публич
ной политики, предполагающим выявление основных принципов обязательного равного взаимодействия между субъектами политического процесса в 
условиях современной России (конец ХХ – начало XXI в.). Менеджмент в 
публичной политике обосновывается как реализация интересов государства 
и общества посредством раскрытия механизмов деятельности государственных органов и структур гражданского общества. Государственное участие 
рассматривается с точки зрения мобилизации общественного мнения на разработку актуальных проблем. Раскрывается основное понятие менеджмента 
в публичной политике, место и роль субъектов публичной политики в процессе принятия и реализации политических решений.

Предназначено для студентов бакалавриата и магистратуры, изу
чающих учебные дисциплины в рамках специальностей и специализаций: 
«Регионоведение», 
«История», 
«Историческая 
политология», 

«Документоведение», «Государственное управление», а также для всех интересующихся региональными политическими исследованиями.

ISBN 978-5-9275-0429-9
УДК 65.0:32
ББК 66.6+65.290

© Пономарева М. А., 2008
© Стариков Н. В., 2008
© Шандулин Е. В.,  2008
©  Южный федеральный университет, 2008
©  Оформление. Макет. Издательство 
   Южного федерального университета, 2008

Пономарева М. А.

Менеджмент в публичной политике: учебное пособие для 

студентов бакалавриата и магистратуры / М. А. Пономарева, 
Н. В. Стариков, Е. В. Шандулин. – Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 
2008. – 160 с.

ISBN 978-5-9275-0429-9

П 56 

Учебное пособие подготовлено и издано в рамках национального проекта 
«Образование» по «Программе развития федерального государственного 
образовательного учреждения высшего профессионального образования 

”Южный федеральный университет” на 2007–2010 гг.»

Печатается по решению редакционно-издательского совета

Южного федерального университета

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение ............................................................................................................
5

Раздел 1.  Менеджмент в публичной политике                                  

как теоретическая и прикладная дисциплина .....................
8
1.1.  Теоретические вопросы 
       менеджмента в публичной политике ..........................................
8

1.2.  Публичная политика: понятие и реальность ............................
15

1.3.  Этапы развития менеджмента                                               

публичной политики в России ......................................................
20

Раздел 2.  Информационное обеспечение менеджмента                    

в публичной политике .................................................................
25

2.1.  Функции и значение коммуникации                                                

в публичной политике .....................................................................
25

2.2.  Стратегии и технологии информационного менеджмента               

в публичной политике ....................................................................
35

2.3  Средства массовой коммуникации и особенности                               

их использования в менеджменте публичной политики .........
47

Раздел 3. Институциональная сторона менеджмента .........................
54
3.1.  Власть, общественное мнение                                                  

и общественное участие ...............................................................
54

3.2.  Менеджмент органов государственной власти: 

согласование интересов ..............................................................
72

3.3.  Менеджмент структур гражданского общества .......................
91

Раздел 4.  Правовые и этические нормы реализации    

менеджмента в публичной политике .....................................
107
4.1.  Правовая база функционирования 
       и взаимодействия органов государственной власти 
       и общественных структур 
       в области публичной политики ....................................................
107

4.2. Этика менеджмента в публичной политике .............................. 125

Раздел 5.  Технологии менеджмента в публичной политике .............. 137
5.1.  Технологии реализации власти и общественного участия                 

в публичной политике .................................................................... 137

5.2. РR-технологии и практика их реализации ............................
151

ВВЕдЕНИЕ

Политический менеджмент в публичной политике – новая область практической и теоретической деятельности в России. Ее  
освоение и распространение связано с расширением и интенсификацией политической борьбы в изменившихся условиях информационного общества, а также с переходностью социально-политических процессов в нашей стране. 

Сегмент политической реальности, особый вид управления в 

политике, политический менеджмент охватывает различные сферы, является одним из инструментов сознательного, планомерного 
регулирования системы общественных отношений, а также поиска 
новых способов включения людей и их интересов в процесс преобразования жизни. Практика современной политической жизни 
подтверждает необходимость научного знания о политическом менеджменте.

Как научно обоснованный и специфический вид человеческой 

деятельности политический менеджмент выделился в результате 
поиска способов повышения эффективности достижения поставленных политических целей. В свою очередь, менеджмент в публичной политике как один из видов политического менеджмента 
также формируется на стыке различных научных направлений и 
практических разработок; естественно, методология его познания 
аккумулирует в себе различные подходы и концепции.

Существует общественная потребность в людях, обладаю
щих научными знаниями в области политико-технологического 
управления, прошедших соответствующую профессиональную 
подготовку.

Сегодня политический менеджер в сфере публичной политики – это квалифицированный специалист, обладающий умениями не только профессионально и быстро находить эффективное 
решение в конкретной управленческой ситуации, но и координировать деятельность различных политических или общественных 
организационных структур, опираясь в своих решениях на теоретические знания, отечественный и зарубежный политико-управленческий опыт.  

Как понятие политический менеджмент, в том числе в сфере 

публичной политики, неоднозначно трактуется в литературе. Одни 
авторы представляют его как систему управления политическими 
событиями, подчиненного задачам реализации политических интересов тех или иных участников политических событий. Для дру

гих авторов это вид управленческих отношений в сфере политике. 
Так, Г. В. Пушкарева полагает, что «субъект управления, стремясь 
к воздействию на объект управления, не обладает возможностями 
опереться на право легитимного насилия, использовать статусные 
ресурсы политической власти и ограничен в нормотворчестве, поэтому он вынужден использовать специфические приемы, методы, 
которые в конечном итоге начинают определять отличительные 
особенности данного вида управления». В этом плане политический менеджмент как вид управленческих отношений в политике 
связывается с решением многих задач: проектированием политических кампаний, созданием позитивных образов партий, государственных учреждений, общественных организаций, формированием электоральных предпочтений населения, организацией политических союзов и т. д. Такой подход предопределяет включение 
в политический менеджмент самых разных видов деятельности, 
связанных с достижением политических целей: имиджмейкинга, 
технологий регулирования конфликтов, лоббизма и др. 

С учетом того, что политико-технологическое управление – со
циальное явление и процесс,  представляющий собой определенную 
последовательность действий людей, вовлеченных в разработку, 
принятие и реализацию управленческого решения. Менеджмент в 
публичной политике не представляется исключением, он обладает 
всеми общими чертами управленческого процесса, но вместе с тем 
имеет ряд особенностей. 

С одной стороны, можно говорить об особой области научного 

политико-технологического знания, позволяющего выявлять устойчивые ориентиры в постоянно меняющейся картине реальной 
политической жизни. С другой стороны, это конкретный политикотехнологический управленческий процесс, связанный с анализом 
поведения людей, инициирующих политический управленческий 
процесс, а также вовлекаемых в него. Это поведение противоречиво и не всегда последовательно, что не позволяет однозначно описывать и объяснять практику менеджмента. Как следствие  – появление различных объяснительных схем и методов.

Особенности менеджмента проявляются также в области ком
муникации и структуризации в политике, поскольку политические взаимодействия предстают перед исследователем одновременно и как структурированное поле отношений, и как субъективная 
деятельность людей, преследующих свои цели. 

Технология менеджмента в публичной политике – это ком
плексная система методов и способов воздействия на объект по

литики с целью достижения определенных целей через структуры 
гражданского общества и представительных органов власти. Сфера 
применения технологий публичной политики лежит, как  правило, 
в плоскости практической деятельности политических субъектов 
по осуществлению выработанного политического курса и достижению конкретных политических целей и задач посредством общественного участия.

Развитие методов менеджмента, их эффективное применение в 

практике управления процессами публичной политики позволяет 
достигать ощутимых результатов, продвигаться по пути все большей открытости власти к общественному участию, вовлечению 
граждан в общественно-политические процессы. Эти составляющие публичной политики отражают тенденции перехода к эффективному управлению, социальному партнерству как условиям решения насущных проблем, преодоления отчуждения, коррупции, 
бюрократизма. Процедуры выявления общественного мнения и 
учета предложений организованных групп интересов, общественная экспертиза, другие формы общественного участия позволяют 
раскрыть потенциал гражданского общества, повысить эффективность и ответственность власти. 
Публичность – условие преодоления социально-политических 

проблем, эффективного распоряжения ресурсами. Повышение мотивации и овладение технологиями эффективного управления и общественного участия позволяют обеспечить реальное продвижение в 
плане самоуправления, создания полноценного рынка, гражданского воспитания населения.  С учетом этого очевидна  необходимость 
организации соответствующих школ, курсов, проведение семинаров, 
разработка образовательных программ, направленных на обучение 
простых граждан, муниципальных служащих, местных управленцев, депутатов, руководителей некоммерческих организаций основам менеджмента в публичной политике. Достижения современной 
политической  науки, использование интенсивных и интерактивных 
методов увеличивают возможности деятельности в сфере публичной 
политики, менеджмента, политической психологии, выработки навыков защиты и продвижения общественных интересов, в том числе 
таких, как публичные слушания, создание коалиций, сетевое гражданское действие, цивилизованное лоббирование и др.

Раздел 1

МЕНЕджМЕНТ В ПубЛИчНОй ПОЛИТИкЕ 
кАк ТЕОРЕТИчЕскАя И ПРИкЛАдНАя дИсцИПЛИНА

1.1. Теоретические вопросы 

менеджмента в публичной политике

Объект и предмет политического менеджмента, его особенности

Политический менеджмент – относительно новая научная дисци
плина. Научное знание о политическом менеджменте, в том числе в 
сфере публичной политики, находится в стадии становления. Вместе с тем уже сейчас можно говорить о системе теорий, концепций, 
объясняющих данный вид политического управления. Одновременно 
это совокупность методов, позволяющих расширять представления о 
данном объекте политической реальности. 

Знание о политическом менеджменте отличается от обыден
ного знания о политике тем, что опирается на апробированные 
методы изучения, определенность категориального аппарата. Оно 
исключает фрагментарность, предполагает анализ всей совокупности фактов для обобщений, имеет собственный интерпретационный потенциал. В рамках научного знания о политическом 
менеджменте, включая сферу публичной политики, обеспечивается открытость концепции для обсуждения и критического осмысления. 

Как междисциплинарная область менеджмент публичной по
литики носит всеобщий, универсальный, типический характер. 
Следует учитывать, что управленческие отношения носят объективный характер, складываются, существуют и развиваются не 
по воле людей, а в соответствии с логикой политической жизни, 
которая вынуждает в определенных ситуациях прибегать к соответствующим действиям. При этом сохраняются национально-исторические черты менеджмента публичной политики, поскольку 
индивиды, вовлеченные в этот тип политических отношений, всегда привносят в его формы и проявления особые, неповторимые 
образы, действия, делают его всякий раз по-своему уникальным и 
неповторимым. 

В системе социальных наук менеджмент публичной политики 

находится на стыке таких дисциплин, как социология, психология, политология, теория управления. При этом одни авторы 

полагают, что его пока нельзя выделять в качестве самостоятельного объекта научного исследования. Другие, напротив, считают 
необходимым подчеркнуть самостоятельность как следствие все 
возрастающего влияния данного вида управленческого процесса. 
Так, Г. В. Пушкарева отмечает, что «это право подтверждается 
тем, что сама логика политических властных отношений в обществе все больше перетекает в плоскость такого воздействия на 
личность, когда та, находясь под внешним влиянием, не испытывает при этом гнетущего ощущения давления, принуждения, 
насилия. Речь не идет о предложении сегодня же предоставить 
самостоятельный статус этой отрасли знания, а лишь о том, что 
высокая значимость данного типа политического управления для 
общества должна привести к объединению усилий ученых, исследующих данный объект социальной реальности». 

Постепенно утверждается точка зрения, что развитие ме
неджмента в публичной политике возможно посредством интеграции предметных полей и методологических подходов, созданных и апробированных в рамках других научных дисциплин. При этом в литературе выделяется то обстоятельство, 
что разнообразие, неповторимость и подвижность деятельности 
людей в сфере политического управления  заметно «размывают» границы объекта, исключают возможность строгого описания всей совокупности конкретных проявлений менеджмента 
в публичной политике. Методологические решения возможны 
на путях выявления в сфере публичной политики и связанных 
с нею политико-технологических отношений всей совокупности 
устойчивых, повторяющихся начал, определение логики этих 
отношений.

Предмет менеджмента в публичной политике – политическое 

управление как процесс, в котором реализуются субъектно-объектные отношения. Элементы предмета – условия возникновения, 
структуры, факторы влияния, тенденции развития управления. 
Одновременно в предмет менеджмента в публичной политике органично включены внутриличностные процессы, влияющие на мотивацию и поведение людей, вовлеченных в политико-технологический процесс. Научное знание о менеджменте публичной политики 
предполагает исследование факторов, подталкивающих людей воспроизводить данный вид политического управления в обществе, а 
также изучение особенностей этого взаимодействия, тенденций его 
развития и условий эффективности, в том числе применительно к 
конкретной ситуации.

С другой стороны, необходимо сделать акцент на назначение 

научного знания, его практическую  значимость. Сами по себе 
знания о менеджменте носят одновременно теоретический и конкретно-прикладной характер. При этом каждый вид такого знания 
имеет свое назначение, свои пределы изучения, требует определенного инструментария.  

Теоретические знания – совокупность концепций, объясняющих 

природу и специфику отношений, складывающихся в поле политики.
Теоретические знания  определяют характер, формы развития управленческого процесса в политике. Они позволяют лучше понимать события, их внутренние тенденции, благодаря чему можно правильно 
проектировать технологическую деятельность.

Прикладные знания  – это реализуемые в управленческой прак
тике навыки и умения познания, исследования конкретных ситуаций. Они позволяют вырабатывать практические рекомендации об 
условиях и путях решения конкретных управленческих задач.

Теоретические и прикладные знания различаются по ряду 

позиций: направленности исследования, практическому назначению, способам и пределам изучения политической реальности. 
Теоретическое знание представляет менеджмент публичной политики как особый специфичный вид управления, сегмент политической реальности. В то же время прикладное знание имеет 
в виду конкретный политико-технологический управленческий 
процесс. В плане практического назначения теоретическое знание ориентировано на описание, объяснение, определение общих 
тенденций развития политико-технологического процесса, тогда 
как прикладное знание связано с выявлением механизмов контроля и управления конкретной политической ситуацией. С точки зрения способа изучения различия касаются самих моделей 
построения: в одном случае построение в рамках определенной 
парадигмы теоретической модели, имеющей универсальный характер; в другом – моделирование конкретной управленческой 
ситуации. Наконец, различия относительно пределов изучения 
определяются научным интересом и возможностями исследователя (теоретическое знание) и реальными задачами, требующими 
решения в определенный срок (прикладное знание).

Методология менеджмента в публичной политике

Теоретические и прикладные знания о менеджменте в публич
ной политике имеют свою методологию.

Выделяют две группы теоретических методов, объясняющих 

политико-технологическое управление и нацеленных на решение 
различных познавательных задач. 

Первая группа методов ориентирована на изучение систем
но-функционального 
контекста 
политико-технологического 

управления, выработку оптимального способа его изучения как 
объективно существующего развивающегося процесса и предназначена для аналитического конструирования политико-технологического управления. К этой группе относятся структурализм, 
топологический анализ, функционализм и системный анализ. В 
совокупности они позволяют изучать политико-технологическое 
управление как объективное социальное явление, результат деятельности людей, создавших особый тип взаимодействий, связей 
и отношений, как особый сегмент социальной реальности. Объект 
анализа здесь – субъекты и объекты управления, функции, группы и организации, статусы и роли, информационные каналы и 
системные отношения.

Вторая группа методов подчинена задаче поиска механиз
мов понимания политической деятельности индивидов, ориентирована на исследование действий участников политико-технологического управленческого процесса. Само это управление предстает как деятельность людей, преследующих собственные цели, 
реализующих свои интересы и потребности. Задача – понять и 
объяснить мотивы, толкающие людей к участию в данном виде 
взаимодействий. К этой группе относятся теории рационального 
выбора, теории обмена, теории личности, бихевиоральные теории, когнитивные теории. В совокупности они позволяют сделать то, что невозможно в рамках методологических подходов, 
ориентированных на конструирование социальной реальности. 
Внутренний мир, сознание отдельного человека, его установки 
не могут быть описаны в рамках тех же понятий и категорий, 
что и объективный мир политических отношений, институтов, 
норм и организаций. Менеджмент в публичной политике как 
особый вид управления реализуется не только путем создания 
нормативных ограничений для объекта управления, но и путем 
воздействия на мотивацию людей, вовлеченных в управленческий процесс. 

Менеджмент в публичной политике 

и принципы конструирования политических ситуаций

Задачи, решаемые политическим менеджментом, разнообразны: 

повышение доверия правительству, лоббирование законопроекта, 
победа на выборах, выход из конфликтной ситуации и т. д. Потребности знания об объектах воздействия, формирования имиджевых 
стратегий, решения многих других проблем предполагают направленный поиск информации, подчиненный решению важной методологической задачи – аналитического конструирования ситуации. 
В литературе отмечается потребность создания модели, способной 
выразить совокупность факторов, влияющих на поведение, в том 
числе на электоральное поведение избирателей. 

Главную проблему для политических технологов составляет 

подвижность, изменчивость ситуации, когда каждый раз необходимо заново ее исследовать, изучать, чтобы принимать эффективные управленческие решения.

Конструирование ситуации осуществляется поэтапно и может 

быть представлено в виде схемы.

Ориентация на цель делает процесс сбора информации направ
ленным, задает алгоритм поиска. Само направление поиска информации формулируется, как правило, в простых вопросах, суть которых сводится к одному: что делать, чтобы достичь цели. Однако 
для ответов на эти вопросы необходимо проделать исследовательскую работу.

Познанию ситуации соответствует теоретическое моделирова
ние. С его помощью можно выявить и наглядно представить наиболее существенные стороны объекта, связать воедино составляющие 
его элементы. Теоретическая модель задает общую направленность 
исследованию, с другой стороны, она  представляет собой абстрактную конструкцию ситуации, поэтому требует методологического 
обоснования. Значение модели заключается в том, что она позво
Выбор 

теоретической 

концепции
(модели)

Операционализация

Использова
ние эмпирических
методов
для сбора

информации

Анализ 
данных. 
Конструирование
ситуации

Определение

основных

направлений

поиска

информации