Журнал Российского права, 2009, № 10
Бесплатно
Основная коллекция
Тематика:
Право. Общие вопросы
Издательство:
Юридическое издательство Норма
Наименование: Журнал Российского права
Год издания: 2009
Кол-во страниц: 142
Количество статей: 19
Дополнительно
Вид издания:
Журнал
Уровень образования:
Дополнительное профессиональное образование
Артикул: 640614.0137.99
Тематика:
ББК:
УДК:
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
Антикоррупционный анализ правовых актов Издатель: Юридическое издательство «Норма» Учредители: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Юридическое издательство «Норма» Основан в 1997 году Выходит ежемесячно РОССИЙСКОГО ПРАВА 10 2009 (154) Р е д а к ц и о н н а я к о л л е г и я : Р е д а к ц и о н н ы й с о в е т : Собянин С. С. (председатель), Зорькин В. Д., Иванов А. А., Лебедев В. М., Морозов О. В., Нургалиев Р. Г., Орлова С. Ю., Патрушев Н. П., Степашин С. В., Устинов В. В., Чайка Ю. Я. Хабриева Талия Ярулловна — главный редактор журнала, членкорреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Боголюбов Сергей Александрович — заместитель главного редактора журнала, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Доровских Елена Митрофановна — заместитель главного редактора журнала, кандидат юридических наук, научный сотрудник Института государства и права РАН; Автономов Алексей Станиславович— доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, главный редактор журнала «Государство и право»; Голиченков Александр Константинович — доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова; Жуйков Виктор Мартенианович — доктор юридических наук, профессор, заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Маковский Александр Львович — доктор юридических наук, профессор, первый заместитель председателя совета Исследовательского центра частного права при Президенте РФ;
Журнал российского права № 10 — 2009 Марченко Михаил Николаевич — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права и политологии юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова; Павлова Ольга Константиновна — кандидат юридических наук, генеральный директор Юридического издательства «Норма»; Тихомиров Юрий Александрович— доктор юридических наук, профессор, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Толстой Юрий Кириллович — академик РАН, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданского права СанктПетербургского государственного университета; Толстопятенко Геннадий Петрович — доктор юридических наук, профессор, декан Международноправового факультета МГИМО (У) МИД России; Яковлев Вениамин Федорович — членкорреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор, советник Президента РФ; Ярошенко Клавдия Борисовна — доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Антикоррупционный анализ правовых актов Антикоррупционный анализ правовых актов Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов........................................................ 5 Тихомиров Ю. А. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реализации правовых актов..................................................... 14 Цирин А. М. Методическая база оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность .................................... 22 Российское законодательство: состояние и проблемы Парягина О. А. Совершенствование правового регулирования ответственности сторон социального партнерства в сфере труда ....................... 30 Игнатюк Е. В. Правовое регулирование прозрачности бюджетного процесса ...................................................................... 42 Кудряшова Е. В. Вопросы правового регулирования государственного планирования......................................................... 51 Теоретические проблемы российского права и государственности Кауфман М. А. Нормативная неопределенность в уголовном законодательстве .............................................. 58 Актуальные вопросы правоприменения Доронин Ю. А. Договор о порядке осуществления прав участников хозяйственных обществ ............................... 63 Ямашева Е. В. К вопросу о восстановлении института административной преюдиции в уголовном законе России............................................................................ 69 Ñîäåðæàíèå Правосудие и судебная практика Белоковыльский М. С. Спорные вопросы проверки и оценки допустимости доказательств в ходе предварительного расследования ............................ 80 Сравнительноправовые исследования Слыщенков В. А., Левин А. Е. Некоторые особенности лицензирования открытого программного обеспечения ............................................................. 85 Международное право Королёв Г. А. Проблемы применения универсальной юрисдикции in absentia................................................................ 104 В государствах Содружества Гармонников С. Н. Теория и практика рассмотрения и решения спорных вопросов в сфере таможенного дела в Союзном государстве Беларуси и России ........................................ 112 Трибуна молодого ученого Елисеев С. Г. Конституционноправовая основа реализации военнослужащими права на жилье ................. 122 Мухина Э. Н. Принцип приоритета охраны подземных вод перед их использованием по природоресурсному законодательству России ......... 130 Юридическая жизнь. Хроника В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации ............................................................. 137 Новые книги Издательство «Норма» выпустило в свет ............................................. 138 Перечень сокращений, принятых в журнале ............................................................... 140 Аннотации статей на английском языке ........................................................................... 141
Журнал российского права № 10 — 2009 Contents AntiCorruption Expertise of Legal Acts Formation of Legal Basis for AntiCorruption Expertise of Normative Legal Acts by T. Ya. Khabrieva .............................................. 5 Practical Aspects of Carrying out of AntiCorruption Analysis and Assessment of Realization of Legal Acts by Yu. A. Tikhomirov ...................................... 14 Methodological Base of Assessment of Normative Legal Acts on Corruption Factors by A. M. Tsirin ....................................................... 22 Russian Legislation: Current State and Problems Improvement of Legal Regulation of Responsibility of the Parties of Social Partnership by O. A. Paryagina ............................................. 38 Legal regulation of Budgetary Process Transparency by E. V. Ignatyuk ................................................. 42 Questions of Legal Regulation of Governmental Planning by E. V. Kudryashova ...................................... 51 Theoretical Problems of the Russian Law and Statehood Normative Equivocation as One of the Determiners of Criminogenity of Criminal Legislation by M. A. Kaufman .............................................. 58 Pressing Issues of Application of Law Contract of Procedure of Exercise of Rights of Participants of Business Companies by Yu. A. Doronin ............................................... 63 On a Question of Restoration of the Institution of Administrative Prejudice in Russian Criminal Law by E. V. Jamasheva ............................................ 69 Justice and Judiciary Practice Questions at Issue of Verification and Evaluation of Admissibility of the Evidence in Preliminary Investigation by M. S. Belokovilsky ....................................... 80 ComparativeLegal Research Certain Features of Open Source Software Licensing by V. A. Slyschenkov, A. E. Levin .......... 85 International Law The Problems of Assertion of Universal Jurisdiction in Absentia by G. A. Korolyev .............................................. 104 In the States of CIS Theory and Practice of Consideration and Solution of Customs Issues in the Union State of Russia and Belarus by S. N. Garmonnikov .................................. 112 Young Scientist’s Tribune Constitutional Law Aspects of Certain Problems of Realization of Right to Home by Servicemen by S. G. Eliseev ................................................... 122 Realization of Principle of Priority of Groundwater Protection over Its Use in Russian Natural Resource Legislation by E. N. Muhina ................................................. 130 New Books «Norma» Publishing House New Editions ........................................................ 138
Коррупция АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ АНАЛИЗ ПРАВОВЫХ АКТОВ Право, являясь важнейшим фактором жизнедеятельности любого современного общества и государства, регулируя общественные отношения, призвано не только способствовать развитию прогрессивных тенденций, но и использовать свой потенциал против негативных социальных явлений, к числу которых относится коррупция. Заметное место здесь занимает антикоррупционная экспертиза правовых актов. Ее значение связано с возможностями выявления коррупциогенных факторов в нормативных документах, формированием позитивных требований к разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих их необходимое качество, а также направленностью на превенцию коррупционных практик. Этот механизм получил правовую основу и реализуется на международном, федеральном и региональном уровнях. Международный уровень включает, прежде всего, Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции1 , которая закрепляет стремление государствучастников периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Т. Я. Хабриева определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Указанный уровень имеет тенденцию к развитию в связи с подключением все большего количества государств, рассматривающих борьбу с коррупцией как общегосударственный приоритет. Но одной из проблем остается расхождение в трактовке ключевого понятия — коррупции — у законодателей различных государств, а также у международных организаций, включая Организацию Объединенных Наций и Совет Европы2. Например, в 1999 г. Всемирный банк в своем специальном докладе «Коррупция в Польше» дал широкое и трудно соотносимое с другими трактовками определение коррупции: как «использование публичного учреждения в личных целях». К федеральному уровню нормативной правовой базы антикоррупционной экспертизы, прежде всего, относится Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273ФЗ «О противодействии коррупции»3 (далее — Закон о противодействии коррупции), закрепляющий рассматриваемую экспертизу в качестве меры по профилактике коррупции. Учитывая возможности коррупционных Хабриева Талия Ярулловна — директор ИЗиСП, членкорреспондент РАН, заслуженный юрист РФ. 1 СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780. 2 См.: Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (СЗ РФ. 2006. № 31. Ст. 3424). 3 СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.
Журнал российского права № 10 — 2009 проявлений в законодательстве, был разработан и принят специальный законодательный акт — Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»4 (далее — Закон об антикоррупционной экспертизе). Последним существенно расширена объектная сторона деятельности антикоррупционной экспертизы (наряду с проектами нормативных правовых актов экспертизе должны подвергаться действующие нормативные правовые акты); расширен перечень субъектов антикоррупционной экспертизы (включен новый субъект — прокуратура Российской Федерации) и др. Важным элементом федерального уровня законодательства являются соответствующие подзаконные акты Президента РФ5 и Правительства РФ, среди которых необходимо отметить постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»6 и № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»7. Анализ федеральных правовых актов позволяет сделать вывод, что основная нагрузка по осуществлению антикоррупционной экспертизы пока ложится на федеральные органы исполнительной власти и прокуратуру Российской Федерации8. Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают выявление и устранение коррупциогенных факторов из разрабатываемых ими нормативных правовых актов, а также из действующих нормативных правовых актов при мониторинге их правоприменения. В большинстве федеральных органов исполнительной власти утверждены программные документы, предусматривающие в числе иных антикоррупционных мероприятий проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)9. 4 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609. 5 См.: Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» (СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429); Указ Президента РФ от 18 декабря 2008 г. № 1799 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи» (СЗ РФ. 2008. № 51. Ст. 6140); Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1756). 6 СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1240. 7 СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1241. 8 Проведение анализа норм о противодействии коррупции в действующем или проектируемом законодательстве фактически имеет место в большинстве зарубежных стран. Поскольку необходимость в проведении такой оценки нормативных правовых актов существует ныне везде, в тех странах, где антикоррупционная экспертиза не регламентирована в отдельном нормативном акте, она осуществляется по факту комитетами парламентов, президентской администрацией, правительством, а по его поручению — министерством юстиции соответствующей страны. 9 При подготовке большинства таких антикоррупционных программ за основу взята Типовая программа противодействия коррупции в деятельности федерального органа исполнительной власти на 2007—2008 гг., разработанная Минэкономразвития России и одобренная Правительственной комиссией по административной реформе. Указанная программа разрабатывалась до принятия Закона об антикоррупционной экспертизе и утверждения методики ее проведе7 Антикоррупционный анализ правовых актов Законом об антикоррупционной экспертизе предусмотрено, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится в порядке, установленном соответствующими федеральными органами исполнительной власти, с применением методики, определенной Правительством РФ. Вместе с тем акты, устанавливающие порядок проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, приняты лишь в нескольких федеральных органах исполнительной власти10. Анализ данных документов позволяет сделать вывод, вопервых, о неполноте их процедурной части, что снижает эффективность работы по проведению антикоррупционной экспертизы11 , а вовторых, об отсутствии единого подхода в определении порядка проведения антикоррупционной экспертизы. Четко установленные процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов создают стабильный режим обеспечения высокого качества последних. Эта задача не может быть достигнута в условиях принятия множества производных подзаконных актов (в том числе и локальных), вносящих неоправданную вариативность в регулирование этой сферы. Представляется, что большая часть проблем такого рода могла бы быть преодолена за счет разработки типового акта федерального органа исполнительной власти о порядке проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Как упоминалось, на нынешнем этапе правового регулирования антикоррупционной экспертизы изменилась объектносубъектная сторона этого вида юридической деятельности. Законом об антикоррупционной экспертизе предусмотрено осуществление экспертизы нормативных правовых актов при мониторинге их применения. Это предполагает выстраивание связей антикоррупционной экспертизы с технологией правового мониторинга. Концепция такого мониторинга правоприменения соответствует широкому пониманию данного понятия, поддерживаемому Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — Институт)12. Она включает в себя мониторинг не только непосредственно правоприменительной деятельности федеральных органов ния, поэтому требуется расширение содержания указанных ведомственных программ в части включения в них положений о проведении антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов при мониторинге их применения. 10 Это Минюст России (приказ Минюста РФ от 18 мая 2009 г. № 136 «Об организации работы по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»); Минздравсоцразвития России (приказ Минздравсоцразвития России от 30 апреля 2009 г. № 227н «Об организации работы в Министерстве здравоохранения и социального развития РФ по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции») и МЧС России (приказ МЧС России от 27 апреля 2009 г. № 266 «О мерах по реализации постановлений Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 и от 5 марта 2009 г. № 196»). 11 Указанные нормативные правовые акты регламентируют сроки проведения антикоррупционной экспертизы, меры по обеспечению независимой антикоррупционной экспертизы, форму заключения по результатам антикоррупционной экспертизы (Минюст России). 12 См.: Правовой мониторинг. М., 2009.
Журнал российского права № 10 — 2009 государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и мониторинг действующих нормативных правовых актов. Это подтверждается содержанием целей проведения мониторинга правоприменения: своевременная корректировка законодательства Российской Федерации и повышение его качества13. Полагаем, что необходима корректировка действующих правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы в части увязывания их с технологиями мониторинга правоприменения. Антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное в том числе с технологией правового мониторинга, а выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности. По этой причине методические основы антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке ведомственных нормативных правовых актов. Обобщенно их можно сформулировать как отсутствие в тексте ведомственных нормативных правовых актов положений, способствующих проявлениям коррупции при их применении. К таким требованиям, например, относятся: обеспечение свободного доступа заинтересованных лиц к информации о подготовке и принятии нормативных правовых актов; соблюдение иерархии нормативных правовых актов; отсутствие в нормативном правовом акте или его проекте необоснованного превалирования интересов отдельных групп и лиц, а также ущемления прав иных лиц и групп; соблюдение установленного порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов; определенность оснований, условий и сроков принятия решений (совершения действий) органами власти и должностными лицами. Нормативные правовые акты готовятся федеральными органами исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Полагаем целесообразным включение в него антикоррупционных требований к нормативным правовым актам и их подготовке, соблюдение которых позволило бы их разработчикам избежать появления в тексте нормативных правовых актов коррупциогенных факторов. Требуется внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства РФ, посвященные организации федеральных органов исполнительной власти и их взаимодействию, — Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30. Соответствующие изменения должны найти свое отражение и в действующих регламентах федеральных органов исполнительной власти. В общей системе механизма противодействия коррупционным нарушениям важное место занимает деятельность органов прокуратуры 13 В настоящее время Минюстом России подготовлены проекты указа Президента РФ «О мониторинге правоприменения», утверждаемого им Положения о мониторинге правоприменения, а также проект постановления Правительства РФ «Об утверждении методики проведения мониторинга правоприменения». Эти документы разработаны во исполнение Национального плана противодействия коррупции и поручений Президента РФ.
Антикоррупционный анализ правовых актов Российской Федерации. Значительный профилактический потенциал имеет проводимая органами прокуратуры антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, а также их проектов. Хотя данная обязанность возложена на прокуратуру Российской Федерации только с принятием Закона об антикоррупционной экспертизе, Генеральная прокуратура РФ уже несколько лет осуществляет такую деятельность на основе специально разработанной методики14 . Предметом данной экспертизы являются нормативные акты, касающиеся: 1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; 2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; 3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. Предварительный анализ определенных результатов работы прокуратуры15 позволяет сделать некоторые выводы. Вопервых, несмотря на то что прокуратура Российской Федерации осуществляет антикоррупционный анализ только в отношении определенной группы актов, такая экспертная деятель14 Вопросам противодействия коррупции, организации выполнения установленных федеральными законами и постановлениями Правительства РФ положений о проведении антикоррупционной экспертизы были посвящены: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31 марта 2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» (в ред. приказа Генеральной прокуратуры РФ от 27 марта 2009 г. № 93), приказ Генеральной прокуратуры РФ от 13 августа 2008 г. № 160 «Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции», приказ Генеральной прокуратуры РФ от 19 сентября 2008 г. № 188 «О Комиссии Генеральной прокуратуры РФ по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов», приказ Генеральной прокуратуры РФ от 6 мая 2009 г. № 142 «О порядке уведомления прокурорскими работниками и федеральными государственными гражданскими служащими руководителей органов и учреждений прокуратуры РФ о фактах обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и организации проверок поступающих уведомлений». 15 Так, прокурорами в 2008 г. выявлено около 12,5 тыс. нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, содержащих коррупционные факторы. В этих актах содержалось почти 14 тыс. коррупциогенных норм, притом свыше 9,5 тыс. нормативных документов вообще противоречили федеральному законодательству (см.: Доклад Генерального прокурора РФ на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 13 мая 2009 г.). В продолжение этой практики органов прокуратуры в первой половине 2009 г. активность деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупционным проявлениям при анализе нарушений законодательства о противодействии коррупции нашла свое выражение в выявлении более 173 тыс. таких нарушений. На незаконные правовые акты, содержащие коррупционные факторы, было принесено 29,4 тыс. протестов, внесено 31,6 тыс. представлений, по результатам которых 19 тыс. должностных лиц были наказаны в дисциплинарном порядке (см.: Доклад первого заместителя Генерального прокурора РФ на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 24 июля 2009 г., посвященном работе за первое полугодие 2009 г. // http://genproc.gov.ru/ files/doklad%20Buksmana.doc).
Журнал российского права № 10 — 2009 ность должна строиться на критериях, установленных федеральными законами и методическими основами. Вовторых, поскольку не все акты входят в сферу антикоррупционного анализа прокуратуры, требуется выработка механизмов их отбора. В рамках совершенствования этой деятельности перспективным направлением является разработка методических рекомендаций и создание юридических и информационных технологий. Региональный уровень нормативной правовой базы об антикоррупционной экспертизе включает законодательство субъектов РФ. Проведенный анализ и последующее обобщение позволили отметить следующие характеристики правового регулирования антикоррупционной деятельности субъектов РФ: а) реализация программ по противодействию коррупции; б) наличие специальных антикоррупционных законов субъектов Российской Федерации и принятие отраслевых законов, регулирующих отдельные вопросы антикоррупционной деятельности (в большинстве случаев это государственная и муниципальная служба, реформа ЖКХ и др.); в) разработка на основе договоров и планов НИОКР антикоррупционных методик и рекомендаций. Правовой мониторинг показал, что в субъектах РФ нормативная регламентация вопросов противодействия коррупции, в том числе вопросов антикоррупционной экспертизы, развивалась со значительным опережением федерального уровня16 . Изучение этого уровня нормативноправовой базы позволяет значительно обогатить практическую сторону антикоррупционного анализа, поскольку опыт субъектов РФ в целом заслуживает положительной оценки. В то же время отсутствие единых подходов к реализации антикоррупционных мероприятий препятствует эффективному противодействию коррупции в масштабах страны. Принятие Закона о противодействии коррупции и Закона об антикоррупционной экспертизе, а также правил и методики проведения экспертизы установили правовую осно ву единообразной антикоррупционной оценки нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и их проектов. При этом основным направлением деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции провозглашено проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции (ст. 7 Закона о противодействии коррупции), что предполагает унификацию не только законодательного регулирования противодействия коррупции в целом, но и применение единой системы критериев оценки нормативных правовых актов и иных документов в Российской Федерации. Определенная конкретизация норм федерального законодательства на уровне субъектов РФ необходима с учетом специфики регионов (например, принятие антикоррупционных программ). В то же время антикоррупционная экспертиза не может осуществляться по различным оценочным критериям и факторам в рамках Российской Федерации. Разработанная Минэкономразвития России Типовая антикоррупционная программа субъекта РФ на 2007—2008 гг. стала по существу основой принятия различных методик антикоррупционной экспертизы в ряде субъектов РФ (Свердловская, Калужская области). Развернутая информация о реализации таких методик еще отсутствует, но существует вероятность копирования федеральных методик. При этом 16 Во многих субъектах РФ приняты собственные законы о противодействии коррупции (например, в Республике Татарстан, Свердловской, Челябинской, Калужской, Тверской, Тюменской областях).
Антикоррупционный анализ правовых актов принятие абсолютно идентичного нормативного правового акта на федеральном и региональном уровне противоречит требованию системности правового регулирования. В свою очередь, установление иной методики оценки нормативных правовых актов и их проектов в субъектах РФ противоречит принципу законности в проведении антикоррупционной экспертизы, поскольку вступает в противоречие с нормами указанных выше федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации. Полагаем, что нормотворческие полномочия субъектов РФ по реализации положений федерального законодательства в сфере антикоррупционной экспертизы следует реализовывать путем: внедрения норм, направленных на обеспечение проведения антикоррупционной экспертизы в нормативные правовые акты о служебных контрактах, об аттестации и т. д., а также в должностные регламенты и инструкции; заключения специальных соглашений в области противодействия коррупции между органами власти17. Это достаточно эффективный механизм, позволяющий максимально учесть региональную специфику. Важно, чтобы соглашения не противоречили федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ в данной сфере18 . Кроме того, требуется координация деятельности исполнительной власти субъектов РФ по принятию подзаконных актов, развивающих положения федеральных актов об антикоррупционной экспертизе, в том числе путем методического обеспечения. Таким образом, можно констатировать наличие возможностей по совершенствованию правовых основ противодействия коррупции. В то же время эффективное использование различных механизмов противодействия коррупции, в том числе антикоррупционного анализа проектов нормативных правовых актов и иных документов, связано не только с наличием полноценного правового обеспечения, значительными временными и материальными затратами, но требует и достаточной кадровой базы, обладающей необходимой квалификацией. Переход от отдельных мер реагирования к применению системного подхода в сфере преодоления коррупции предполагает, с одной стороны, повышение правовой культуры граждан, а с другой — повышение профессионального уровня управленческих кадров, для деятельности которых наиболее характерно возникновение коррупционных рисков. Несмотря на официально признанную масштабность коррупции в Российской Федерации, системной и комплексной программы противодействия ей посредством образова17 Например, заключено Соглашение от 11 марта 2009 г. о взаимодействии в области борьбы с коррупцией между губернатором Калужской области, прокуратурой Калужской области, Управлением Федеральной антимонопольной службы РФ по Калужской области, Управлением внутренних дел по Калужской области, Управлением Министерства юстиции РФ по Калужской области, Управлением Федеральной службы безопасности России по Калужской области, Управлением Федеральной налоговой службы по Калужской области, Управлением Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков по Калужской области, Управлением Федеральной службы судебных приставов по Калужской области. 18 Согласно ст. 4 Соглашения стороны определили, что координацию деятельности, направленную на борьбу с коррупцией, осуществляют администрация губернатора Калужской области и прокуратура Калужской области, что противоречит Федеральному закону, поскольку координационные органы формируются по решению Президента РФ в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных лиц.
Журнал российского права № 10 — 2009 тельной и просветительской деятельности не имеется. В связи с этим возникает задача организации обучения государственных служащих, независимых экспертов, а также иных лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу. Учебные программы, направленные на предотвращение коррупции, применяются во многих иностранных государствах. Программы по предотвращению коррупции, в основном в рамках курсов повышения квалификации руководящих кадров, существуют в Мексике, США, Великобритании, Франции, Италии, ФРГ и других государствах. В последние годы учебные курсы, направленные на предупреждение коррупции, создаются и международными организациями (ООН, Всемирным банком, Интерполом). В целом в мире совершенно отчетливо прослеживается тенденция к созданию специализированных учебных программ по предупреждению коррупции в государственной службе. Для образовательного аспекта преодоления коррупционных проявлений существенное значение имеет овладение государственными служащими навыками антикоррупционного анализа нормативных правовых актов. В рамках данного направления Институтом подготовлены соответствующие научнопрактические пособия19, а также разработана базовая учебная программа «Коррупция: причины, проявления, противодействие», одобренная Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции 23 января 2009 г. В программе большое внимание уде лено вопросам проведения антикоррупционной экспертизы, анализу способов выявления деформированных норм, применению критериев оценки их коррупциогенности. Участие Института в обобщении опыта реализации Методики проведения антикоррупционной экспертизы будет способствовать дальнейшему обогащению практической составляющей указанной учебной программы. Использование базовой учебной программы в рамках курсов повышения квалификации государственных служащих позволяет с минимальными потерями времени начать предусмотренный Национальным планом противодействия коррупции процесс повышения профессионального уровня управленческих кадров. Учебная программа может быть адаптирована с учетом профессиональных интересов различных групп и категорий государственных служащих. Учебная программа может стать обязательным элементом государственного стандарта высшего образования по ряду специальностей, в частности: «государственное и муниципальное управление» (061000), «менеджмент» (521500), «управление персоналом» (062100), «налоги и налогообложение» (351200), «юриспруденция» (521400), «таможенное дело» (350900) и др. Изучение правовых основ противодействия коррупции в отношении указанных специ19 В пособии «Правовые акты: антикоррупционный анализ» (М., 2010) подробно рассмотрены официально утвержденные правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также методические рекомендации, используемые в данной сфере. Авторами обобщен практический опыт деятельности по осуществлению антикоррупционного анализа правовых актов, обоснована методическая база данной деятельности, даны полезные рекомендации участникам правотворческого процесса и правоприменения. В пособии «Правовой мониторинг» (М., 2009) анализируется существующий опыт проведения правового мониторинга, рассматриваются вопросы о природе правового мониторинга, его понятии, целях, принципах, видах, субъектах, информационном обеспечении, способов оценки и использования результатов. Пособие содержит методические рекомендации по проведению правового мониторинга.