Журнал Российского права, 2009, № 2

Издатель:
Юридическое
издательство
«Норма»

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

РОССИЙСКОГО ПРАВА

2

2009

(146)

Ñîäåðæàíèå

Российское законодательство:
состояние и проблемы
Андриченко Л. В., Чертков А. Н.
Взаимодействие Государственной
Думы и законодательных органов
субъектов Российской
Федерации ................................................................... 3

Цирин А. М. Антикоррупционные
инструменты и их применение
в федеральных органах
исполнительной власти ................................ 11

Зырянов С. М. Структура и содержание административноправового
статуса государственного
инспектора ................................................................ 17

Гулягин А. Ю. Административный
мандат органов юстиции
в сфере обеспечения единства
правового пространства ............................... 27

Теоретические проблемы
российского права
и государственности
Хабриева Т. Я. Доктринальное значение российской Конституции .................. 34

Актуальные вопросы
правоприменения
Киреева Е. Ю. Кадровый резерв муниципальной службы ............................................ 39

Каминская Е. И. Охрана авторским
правом части произведения ..................... 45

Трунина Е. В. О системе таможенных
органов Российской Федерации
в условиях административноправовой реформы ............................................ 56

Бродневская Я. В. Значение предмета
преступления при квалификации
деяний по статье 327 УК РФ .................... 61

Журнал российского права № 2 — 2009

Правосудие и судебная практика
Скобликов П. А. Преюдиция актов
арбитражных судов в уголовном
процессе: новое прочтение......................... 69

Чурилов Ю. Ю. Проблемы эффективности оправдания судом с участием
присяжных заседателей .............................. 82

Международное право
Канашеский В. А. Условия о форсмажоре во внешнеэкономических
контрактах ................................................................ 91

Россия и международноправовое
пространство
Морозов А. Н. Реализация международных договоров в Российской
Федерации: правовые основания ..... 100

Из истории права
Попова А. В. Общефилософские
проблемы права в трудах русских
неолибералов в конце XIX —
начале XX в. ......................................................... 111

Матиенко Т. Л. «Сыск» как специальное научное понятие:
историкоправовые доводы ................... 121

Трибуна молодого ученого
Черепанова Е. В. Оценочные понятия
в УК РФ и их влияние на эффективность применения уголовного
законодательства ............................................ 128

Юридическая жизнь. Хроника
Тиунов О. И. Всеобщая декларация
прав человека в нормах
международного и конституционного
права............................................................................ 135

Владимир Константинович Бабаев ... 144

Новые книги
Издано Институтом законодательства
и сравнительного правоведения
при Правительства РФ .............................. 145

Издательство «Норма»
выпустило в свет ............................................. 145

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 147.

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 148.

Российское законодательство: состояние и проблемы

Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции РФ открыло новую страницу в истории российского парламентаризма. Пятнадцатилетие
российской Конституции — достойное основание подвести определенные итоги и наметить перспективы развития в стране законодательной деятельности в условиях
федеративного устройства государства.
Конституция РФ впервые за всю
историю России предусмотрела
«классическую модель» общероссийского представительного органа.
Современный российский парламент является действительно представительным учреждением власти.
Его характеризует широкая коллегиальность обсуждения различных
вопросов государственной жизни
страны, принятие решений на основе подлинной конкуренции политических позиций, борьбы и сопоставления мнений. Эти квалифицирующие признаки парламентской деятельности отличают законодательРОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ

Взаимодействие Государственной Думы
и законодательных органов субъектов
Российской Федерации*

Л. В. Андриченко, А. Н. Чертков

ный орган от иных органов государственной власти, где данные признаки не имеют столь принципиального
значения. По сути, парламент —
самая широкая коллегия среди всех
институтов публичной власти1. Именно эти признаки  предопределяют
специфику законодательной деятельности, ее отличие от других видов государственной деятельности.
В условиях федеративного характера Российского государства особую роль приобретает широкое взаимодействие федеральных и региональных органов, олицетворяющих
собой единую по самой своей природе законодательную ветвь власти в
стране; при этом единство законодательной власти хотя и не закреплено прямо в Конституции РФ, предопределяется необходимостью обеспечения единства правовой системы
государства. От того, как развивается данное взаимодействие, во многом определяется эффективность
российского федерализма. Федерализм невозможен без активного участия в законотворчестве органов государственной власти субъектов
Федерации.
Взаимодействие Государственной Думы ФС РФ с законодательныАндриченко Людмила Васильевна — заведующая отделом правовых проблем федерализма ИЗиСП, доктор юридических наук,
доцент;
 Чертков Александр Николаевич — и. о. ведущего научного сотрудника отдела правовых проблем федерализма ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент.
 * Статья подготовлена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

1 См.: Овсепян Ж. Парламент как основа
демократического конституционного строя
(проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2. С. 13.

Журнал российского права № 2 — 2009

ми (представительными) органами
государственной власти субъектов
РФ по вопросам развития законодательства осуществляется как по
предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов. При этом законотворчество по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ —
это именно та сфера, где взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ
осуществляется наиболее тесно. Законотворчество в данной сфере развивается непросто, поскольку в нем
сразу участвуют два законодателя:
федеральный и субъектов Федерации. Законодательство субъектов РФ
имеет свое место и роль как в правовой системе России, так и в системе
законодательного регулирования в
сфере совместного ведения.
Преуменьшение роли законодательства субъектов РФ может ослабить необходимую инициативу субъектов Федерации в развитии собственной правовой базы и вообще
поставить под сомнение федеративный характер государства2. Федеральные законы в сфере совместного
ведения не всегда должны содержать
детальное регулирование, чтобы у
субъектов Федерации имелась возможность учитывать свои особенности. Законы субъектов РФ призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта и
правоприменительной практики.
Преувеличение же роли регионального законодательства может нарушить единство правового пространства страны. Только единство правового пространства позволит Российской Федерации эффективно осуществлять правовое регулирование по
всем сферам общественных отношений. И приоритет федерального законодательства в сфере совместного
ведения является действенным механизмом эффективного законодательного регулирования.
Федеральное законодательство
определяет содержание законодательства субъектов Федерации в
сфере совместного ведения, но не
предопределяет его полностью и тем
более не подменяет его. В целом в
масштабе федеративного государства законодательную деятельность
следует рассматривать как инструмент формирования отношений
между федеральным центром и
субъектами Федерации и совместную работу по правовому обеспечению государственного и общественного развития.
Законотворческая деятельность
субъектов РФ осуществляется, как
правило, по направлениям, обозначенным федеральным законодателем. С одной стороны, это свидетельствует о согласованной работе федеральных и региональных органов законодательной власти. С другой стороны, «боязнь» принимать законы, не
имеющие аналогов на федеральном
уровне или принятие которых прямо не предписано федеральным законодательством, зачастую способствует сохранению такого недостатка регионального законодательства,
как пробельность, неравномерное
развитие отраслей законодательства
в субъектах Федерации.
Если рассматривать более конкретно взаимодействие Государственной Думы и законодательных
органов субъектов РФ в сфере законотворчества, то можно выделить
несколько ключевых направлений:
реализация права законодательной инициативы законодательными
органами субъектов РФ в федеральном законодательном процессе;
согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Государственной Думой с органами государственной
власти (прежде всего законодательными) субъектов РФ;

2 См.: Хабриева Т. Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее
субъектов // Федерализм. 2003. № 2. С. 10.

Российское законодательство: состояние и проблемы

согласование общих позиций федерального и регионального законодательных органов по вопросам разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в рамках
различных межпарламентских процедур (парламентских чтений, «круглых столов», в деятельности Совета
законодателей при Совете Федерации, а также законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации и т. п.);
координация планов законопроектной работы Государственной
Думы и региональных законодательных органов и др.
Кроме того, взаимодействие федерального и региональных парламентов обеспечивается единством
юридикотехнических методов
подготовки законопроектов, методик оценки эффективности законодательства (в том числе антикоррупционной) и проведения правового мониторинга федерального и
регионального законодательства.
Успешному развитию такого взаимодействия во многом способствует наличие сходных процедур осуществления парламентской деятельности, связанной с принятием
этими органами законов, которые
продолжают развиваться и обновляться, сочетая в себе новые подходы и наработанные годами традиции.
Взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ выражается,
прежде всего, в форме использования последними своего права законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе
в рамках реализации ст. 104 Конституции РФ. Благодаря реализации
этого права законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут оказывать влияние на развитие
федерального законодательства как
по предметам ведения Российской
Федерации, так и по предметам совместного ведения Федерации и ее
субъектов.
Законодательные инициативы
региональных парламентов несут их
собственный, местный взгляд на
проблемы законодательного регулирования и могут быть учтены по существу в работе Государственной
Думы. Для того чтобы обеспечить
конструктивный характер взаимодействия в рамках данного направления, необходимо, чтобы законодательные инициативы региональных
парламентов не расходились с основными направлениями развития
российского законодательства.
К сожалению, качество таких законодательных инициатив не всегда
высоко. Объективно законодатель в
субъекте РФ нередко учитывает
лишь собственные условия и, как
правило, далеко не всегда может
предвидеть развитие ситуации в
других субъектах. Кроме того, имеет место недостаточная проработанность законопроектов как с юридикотехнической, так и с содержательной стороны.
Годами качество законодательных
инициатив субъектов РФ, прежде
всего их законодательных органов,
возрастает. Этому способствует и
механизм внутрипартийного взаимодействия, когда направления законопроектной работы определяются совместно партийным руководством и региональными отделениями партий. Тем не менее еще есть
над чем работать и в части содержания законодательных инициатив, и
в части механизма их внутрипартийного согласования. Следует заметить, что и при наличии формальных недостатков не следует игнорировать законодательные инициативы субъектов Федерации. Каждая
из них должна проходить детальный анализ по существу вопроса.
Нельзя не сказать и о другой проблеме, связанной с искажением воли
субъекта права законодательной
инициативы. Она касается уже не
только таких субъектов законода6

Журнал российского права № 2 — 2009

тельной инициативы, как законодательные органы государственной
власти субъектов Федерации, но
является общей для всех субъектов
такой инициативы. Это относится,
прежде всего, к случаям, когда внесенный законопроект в ходе его обсуждения «обрастает» таким количеством поправок и дополнений, что
от его первоначального текста уже
мало что сохраняется. Подчас это
приводит к изменению самой концепции внесенного законопроекта.
В связи с этим следует подумать о
необходимости установления дополнительных гарантий субъектам
права законодательной инициативы, гарантий, которые были бы связаны с более детальной (в этой части) регламентацией федерального
законодательного процесса.
В целом растет положительный
опыт взаимодействия законодательных органов субъектов РФ с
Государственной Думой в отношении законодательных инициатив
субъектов Федерации. За последнее
время представители регионов не
раз положительно отмечали деятельность Правового управления
Аппарата Государственной Думы по
содействию законодательным органам субъектов РФ в определении
предмета законодательных инициатив, в предварительной правовой
оценке их концептуальных положений, методической помощи в организации правовой экспертизы подготовленных к внесению в Государственную Думу законопроектов. Пожелания о расширении со стороны Государственной Думы такой
помощи, как правило, встречают
положительный отклик
Участие в федеральном законодательном процессе законодательных
органов субъектов РФ выражается
и в том, что они дают отзывы на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения. Данное
полномочие законодательных органов государственной власти субъектов Федерации реализуется в рамках согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Государственной
Думой РФ с органами государственной власти субъектов Федерации.
Как известно, подобное согласование законопроектов широко развито и в зарубежной практике ряда
федеративных государств, например в Швейцарии и Германии.
В России дискуссии о необходимости установления гарантий учета
позиций субъектов Федерации по
законопроектам в сфере совместного
ведения велись с момента принятия
Конституции РФ 1993 г. и не прекращались до тех пор, пока необходимые
положения не были закреплены в Федеральном законе от 24 июня 1999 г.
№ 119ФЗ «О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 13). Впоследствии они  перешли в Федеральный
закон от 6 октября 1999 г. № 184ФЗ
«Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» (ст. 26.44).
Законодательное установление такого механизма способствовало развитию регулирования соответствующих процедур в Регламенте Государственной Думы РФ.
Согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов РФ — не
только существенная гарантия самостоятельности субъектов РФ, но
и реализация права принятия окончательного решения федеральным
законодателем. Процедура согласования не означает права органов государственной власти субъектов
Федерации наложить вето на федеральный закон. Учет позиций, установленных в отзывах субъектов РФ,
носит, скорее, законосовещательный характер и не может вести к установлению какихлибо жестких

Российское законодательство: состояние и проблемы

санкций, что подтверждается правовой позицией Конституционного
Суда3. Принятие федеральных законов — прерогатива федерального законодателя (ст. 71, 76 Конституции
РФ). Поэтому поиск механизмов взаимодействия с региональными парламентами и их выбор ведется самим
федеральным законодателем и обусловлен его волей. Однако от того,
насколько удачным будет этот выбор, во многом зависит сбалансированный характер отношений и интересов федерального центра и регионов.
Согласование проектов федеральных законов — одна из форм
координации осуществления государственной власти в федеративном
государстве и кооперации в процессе осуществления власти по предметам совместного ведения. Понятие
«координация» употребляется в
Конституции РФ только при определении предметов совместного ведения, и это не случайно, так как
именно в данных вопросах сферы деятельности Федерации и ее субъектов тесно переплетаются.
Участие региональных законодательных органов в работе над проектами федеральных законов по
предметам совместного ведения
способствует не только более эффективному применению и конкретизации федеральных законов в законодательстве субъектов РФ, но и
лучшей ориентации федерального
законодателя в региональных проблемах, требующих законодательного решения. Следует отметить,
что установленный единый тридцатидневный срок для согласования по
всем законопроектам, в том числе
комплексным, вносящим изменения
в десятки федеральных законов, не
всегда обеспечивает возможность

быстро и качественно сформировать
позицию региональных органов. Тем
самым снижается эффективность
самой процедуры предварительного согласования законопроектов.
Поэтому органами государственной
власти субъектов РФ уже неоднократно поднималась проблема увеличения сроков согласования проектов
федеральных законов по предметам
совместного ведения Федерации и
ее субъектов.
В то же время простое увеличение
такого срока, например, в полторадва раза может существенно снизить динамику законотворческого
процесса на федеральном уровне,
что недопустимо. Полагаем, что правильнее было бы установить более
гибкий временной режим этапа согласования законопроектов. Одновременно следует, очевидно, согласиться также и с предложением о
том, чтобы сократить количество
согласований с двух до одного. Сейчас Государственная Дума направляет проект федерального закона в
субъекты Федерации после его поступления в Государственную Думу
и регистрации, а также после принятия проекта закона в первом чтении. Но до принятия законопроекта
в первом чтении могут быть внесены альтернативные проекты, внесенный проект может быть отклонен. Поэтому представляется, что
согласовывать законопроекты с
органами власти субъектов Федерации следует только после их принятия в первом чтении. Право вносить
поправки к проектам федеральных
законов может быть реализовано
законодательными органами субъектов РФ непосредственно в отзыве
законодательного органа субъекта
Федерации на проект соответствующего федерального закона, который уже прошел первое чтение.
Особый аспект проблемы согласования законопроектов — согласование позиций федерального и региональных законодателей по вопросам
разграничения полномочий. Совершенствование процедур участия

3 См.: Постановление КС РФ от 23 апреля
2004 г. № 8П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской
Федерации в связи с запросом Мурманской
областной Думы // СЗ РФ. 2004. № 18.
Ст. 1833.

Журнал российского права № 2 — 2009

субъектов РФ в федеральном законодательном процессе необходимо
синхронизировать с процессом совершенствования разграничения
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти ее субъектов по
предметам их совместного ведения,
поэтапно вводя дополнительные
процедуры согласования с субъектами РФ изменений, вносимых в федеральные законы, затрагивающих
их собственные полномочия.
Взвешенный подход и тщательное
согласование позиций между Российской Федерацией и ее субъектами при
подготовке изменений федерального
законодательства, связанных с разграничением полномочий, — основа
гармоничного осуществления государственной власти. В связи с этим
требуется законодательное ограничение внесения необоснованных изменений в федеральное законодательство по вопросам разграничения полномочий. Следует проводить более
глубокую оценку целесообразности
принятия соответствующих поправок
с учетом всестороннего анализа возможностей реализации полномочий
органами государственной власти
субъектов Федерации.
Один из вариантов решения проблемы — включение дополнительных процедур в механизм принятия
федеральных законов о разграничении полномочий по предметам совместного ведения в Регламент Государственной Думы. По данным
проектам федеральных законов целесообразно проводить в каждом
случае парламентские слушания,
обсуждения в субъектах РФ. Хотя
указанные федеральные законы не
подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106
Конституции РФ), необходимо учитывать, что разграничение полномочий — это центральный вопрос федеративных отношений. Поэтому подобные федеральные законы целесообразно также в обязательном порядке рассматривать на заседании

Совета Федерации, что потребует
отражения в Регламенте палаты.
В целом Совет Федерации также
активно участвует во взаимодействии федерального и региональных парламентов, являясь палатой
представительства регионов в Федеральном Собрании РФ. Нет сомнений, что этой палате принадлежит
ведущая роль в данной сфере взаимодействия.
Вместе с тем Государственная
Дума РФ также представляет население, проживающее в субъектах
Федерации, депутаты ведут работу
с избирателями по территориальному принципу. Взаимодействие конкретного депутата Государственной
Думы с законодательными органами субъекта Федерации может выражаться в координации деятельности по реализации различных функций парламентария, согласовании
законодательных инициатив, обращений, запросов и т. д. В свою очередь, взаимодействие региональных
законодателей с Государственной
Думой РФ осуществляется путем
вхождения и работы их представителей в создаваемые Государственной Думой рабочие группы по подготовке законопроектов.
Взаимодействие Государственной Думы РФ и законодательных
органов субъектов Федерации связано и с осуществлением региональными парламентами собственного
«опережающего» регулирования по
предметам совместного ведения.
Региональные законодатели неоднократно пользовались правом «опережающего» законотворчества по
предметам совместного ведения.
В 90е гг. данная практика была
весьма развита, что позволяло восполнять пробелы федерального законодательства, стимулировало
развитие законодательства субъектов РФ. Например, многие субъекты Федерации приняли в свое вре
мя законы «Об обращениях граждан» еще до принятия Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59ФЗ
«О порядке рассмотрения обраще9

Российское законодательство: состояние и проблемы

ний граждан Российской Федерации», что позволило обеспечить полноту реализации конституционного
права граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления.
В свою очередь, право «опережающего» регулирования не означает,
что субъекты Федерации приобретают право устанавливать правила
взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и принципы осуществления на территории субъекта
РФ. Но без решения этих вопросов
интерес некоторых региональных
законодателей к осуществлению
данного права заметно снижался.
Ранее субъекты Федерации нередко шли на превышение пределов
своей компетенции. Сегодня эта проблема в целом решена.
В настоящее время высокие темпы развития федерального законодательства позволяют регионам законодательствовать в пределах установленной компетенции. Принятие законов субъектов РФ во многом
обусловлено принятием федеральных законов (особенно в сфере совместного ведения), затрагивающих
компетенцию субъекта Федерации.
Ответной реакцией со стороны региональных законодателей является приведение своего законодательства в соответствие с федеральными актами, а также правовое обеспечение выполнения новых
или измененных полномочий региональных органов.
Планомерное научно обоснованное и прогнозируемое развитие законодательства субъектов Федерации требуется не только в аспекте
«опережающего» регулирования.
Планирование законотворчества
выступает сегодня как принцип качественной законопроектной работы
парламентов и как фактор развития
российского законодательства, эффективное развитие которого невозможно без координации планов законопроектной работы Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ.

Эффективное планирование предполагает скоординированность планов и программ законотворческой
деятельности Российской Федерации и ее субъектов. Координация в
данной сфере способствует взаимовлиянию и взаимообогащению содержания программ законопроектных работ Государственной Думы и
законодательных программ субъектов РФ. Следует позитивно оценить
практику реализации принципа координации законопроектной деятельности региональных законодательных органов с работой Государственной Думы. Нормативное закрепление формирования программ
и планов работы законодательных
органов субъектов Федерации с учетом программ и планов работы федеральных органов, прежде всего,
Государственной Думы, имеется во
многих субъектах РФ (например, в
Архангельской, Калининградской,
Астраханской, Иркутской, Нижегородской областях, Краснодарском
крае и др.). Данный опыт может быть
распространен на все субъекты Федерации.
Эффективная координация не
только планов и программ, но и самой законопроектной работы связана с единством юридикотехнических методов подготовки законопроектов, методик оценки эффективности законодательства (в том числе
антикоррупционной) и проведения
правового мониторинга.
Планируемый к принятию закон
субъекта Федерации должен:
иметь необходимые системные
связи с федеральным законодательством и законодательством данного
субъекта РФ;
обеспечивать в совокупности с
другими нормативными правовыми
актами необходимую степень полноты и детализации правового регулирования соответствующих отношений;
содержать экономически обоснованные, реально исполнимые, не противоречащие друг другу нормативные положения;

Журнал российского права № 2 — 2009

предусматривать (в единстве с
другими нормативными правовыми
актами) организационные, финансовые, правовые и иные средства обеспечения (механизм реализации) содержащихся в акте нормативных
положений.
Региональные законопроекты
проходят антикоррупционную и общественную (проводимую Общественной палатой РФ) экспертизу по
тем же методикам, что и федеральные. В положениях о региональных
органах исполнительной власти
включены нормы о функциях органов исполнительной власти по осуществлению мониторинга законодательства, правоприменительной
практики, собственных полномочий органов, что позволяет своевременно выявлять нежелательные
отклонения реальных результатов
действия правового решения от
запланированного и помогает поддерживать в постоянно актуальном состоянии законодательство
субъекта РФ.
В рамках деятельности законодательных органов как Федерации,
так и ее субъектов создаются системы правового мониторинга. При этом
определяются правовые основы мониторинга, создаются предпосылки
для его осуществления, разрабатывается механизм организации и проведения мониторинга, проводится
мониторинг правоприменительной
практики некоторых законов.
Законодательные органы субъектов РФ не только проводят собственный правовой мониторинг, но и систематически отслеживают результаты мониторингов нормотворчества других субъектов Федерации,
проводимых Федеральным Собранием, Министерством юстиции РФ
и другими федеральными органами,
на предмет выявления там замечаний и предложений в отношении
федерального законодательства. На
основании этого готовятся аналитические материалы, позволяющие в
последующем своевременно устранять пробелы законодательного регулирования.
Представляется целесообразным
расширение сотрудничества Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ в разработке совместных мероприятий по
оценке эффективности законодательства как социального регулятора и оценке эффективности законодательной процедуры с точки зрения ее оптимальной организации и
соответствия современным потребностям развития общества и государства.

Российское законодательство: состояние и проблемы

Как показывает анализ практики
борьбы с коррупцией, деятельность
органов исполнительной власти
больше других органов власти подвержена коррупции, поскольку
здесь сосредоточено оперативное
управление материальнотехническими, экономическими, финансовыми, информационными, кадровыми и
иными ресурсами1.  Повышенную
подверженность коррупции органов
исполнительной власти детерминируют высокая интенсивность контактов с физическими и юридическими лицами, существенность принадлежащих органам исполнительной власти функций, отсутствие
реальной ответственности за коррупционные проступки, относительно невысокий уровень вознаграждения государственных служащих.
Для решения различных задач,
направленных на создание правовых и организационных условий
эффективного противодействия
коррупции, в соответствии с Указом
Президента РФ от 19 мая 2008 г.
№ 815 «О мерах по противодействию коррупции»2 был образован
Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции. Создание государственных институтов
по противодействию коррупции
весьма важно для проведения соответствующих реформ и координаАнтикоррупционные инструменты
и их применение в федеральных органах
исполнительной власти

А. М. Цирин

ции деятельности по вертикали.
Однако функционирование этих
институтов само по себе не означает осуществление реформ в остальных органах власти. Поэтому необходимо вовлечение в указанную
работу федеральных органов исполнительной власти, где эти реформы должны быть непосредственно проведены.
Концептуальное значение для
формирования законодательства о
противодействии коррупции имеет
утверждение 31 июля 2008 г. Президентом РФ Национального плана
противодействия коррупции3. В числе прочих мер по совершенствованию государственного управления в
целях противодействия коррупции,
предусмотренных указанным планом, следует отметить меры, непосредственно затрагивающие деятельность федеральных органов исполнительной власти:
детализация механизмов контроля за выполнением публичных функций федеральными органами государственной власти, включая введение  административных регламентов по каждой из таких функций и
системы оценки качества их выполнения (подп. «д» п. 1 раздела II);
разработка и внедрение стандартов государственных услуг и регламентов исполнения государственных функций, а также оптимизация
и конкретизация полномочий государственных органов и работников,
которые должны быть закреплены
в административных регламентах
(подп. «е» п. 2 раздела II);
рассмотрение вопроса о целесообразности создания в составе кадровых служб федеральных государЦирин Артём Михайлович — и. о. ведущего научного сотрудника отдела административного законодательства и процесса
ИЗиСП, кандидат юридических наук.
1 Четвериков В. В. Административноправовые меры противодействия коррупции в
деятельности исполнительной власти //
Право и политика. 2008. № 2. С. 304.
2 СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429.
3 РГ. 2008. 5 авг.

Журнал российского права № 2 — 2009

ственных органов (кроме федеральных органов исполнительной власти,
в которых предусмотрены военная и
специальные виды службы) подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений с возложением на них следующих функций (п. 3 раздела II): а) обеспечение
соблюдения государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа
2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;
б) обеспечение деятельности комиссий по разрешению конфликта интересов; в) принятие мер по предотвращению конфликта интересов, в
том числе после ухода государственного служащего с государственной службы; г) оказание консультативной помощи по вопросам,
связанным с применением на практике общих принципов служебного
поведения государственных служащих; д) обеспечение реализации
обязанности государственных служащих сообщать о ставших им известными в связи с выполнением
своих должностных обязанностей
случаях коррупционных или иных
правонарушений, а также осуществление проверки достоверности
таких сведений и сведений о доходах, имуществе и обязательствах
имущественного характера, представляемых государственными служащими; е) проведение служебных
расследований случаев коррупционных проявлений; ж) взаимодействие с правоохранительными органами.
Концепция административной реформы в Российской Федерации в
2006—2010 гг. одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789р4, в качестве
неотъемлемого условия достижения
своих целей предусматривает разработку действенных механизмов
противодействия коррупции:

подготовку и реализацию антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации;
внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых
актов и механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти и т. д.
Перечисленные выше меры требуют тщательного анализа и проработки механизмов их реализации в
федеральных органах исполнительной власти.
Антикоррупционные инструменты, предназначенные для применения в федеральных органах исполнительной власти, можно в зависимости от их направленности условно разделить на: 1) институционализацию противодействия коррупции;
2) повышение риска от коррупционных действий; 3) устранение условий, порождающих коррупцию;
4) доступ к информации о фактах
коррупции; 5) совершенствование
кадровой политики, совершенствование антикоррупционной составляющей кадровой работы; 6) внутренний финансовый контроль. Рассмотрим приведенные антикоррупционные инструменты более подробно.
1. Среди антикоррупционных инструментов, применяемых на сегодняшний день в федеральных органах
исполнительной власти, можно выделить меры организационного характера, направленные на институционализацию противодействия коррупции (определение структур по
противодействию коррупции) в федеральном органе исполнительной
власти. К таким мерам на сегодняшний день можно отнести:
а) образование комиссии по противодействию коррупции. При
этом функции по противодействию
коррупции могут быть возложены
на комиссию по соблюдению требований к служебному поведению го4 СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

Российское законодательство: состояние и проблемы

сударственных гражданских служащих Российской Федерации и
урегулированию конфликта интересов;
б) возложение функций по противодействию коррупции на уполномоченные структурные подразделения5. Указанные меры реализуются путем утверждения руководителем федерального органа исполнительной власти приказа о комиссии
по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.
Утверждение такого приказа  производится на основании и во исполнение Указа Президента РФ от
3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях
по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»6. Кроме
того, подготавливается и утверждается приказ о возложении функций
по координации выполнения мероприятий по противодействию коррупции на уполномоченные структурные подразделения.
Совершенствование деятельности антикоррупционных комиссий и
комиссий по соблюдению требований
к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию
конфликтов интересов в области модернизации антикоррупционного законодательства может заключаться
в активизации их вовлечения в мониторинг правоприменительной
практики; рассмотрение обращений
граждан и должностных лиц, связанных с конфликтом интересов и
возможными коррупционными проявлениями; подготовку предложений по реализации антикоррупционных мер в федеральных органах
государственной власти.
2. Большое значение имеет реализация в федеральных органах исполнительной власти мер, направленных на повышение риска от коррупционных действий. К таким мерам относятся утверждение перечня должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции
(коррупционных должностей), и
внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности государственных гражданских служащих, замещающих
коррупциогенные должности.
Формирование указанного перечня может осуществляться в соответствии со следующими критериями:
непосредственным предоставлением государственных услуг заявителям, а также иными непосредственными контактами с гражданами и организациями;
осуществлением контрольных и
надзорных мероприятий;
подготовкой и принятием решений о распределении бюджетных
средств, субсидий, межбюджетных
трансфертов, а также распределением ограниченного ресурса (квоты,
частоты, участки недр и др.);
подготовкой и принятием решений, связанных с осуществлением
государственных закупок;
подготовкой и принятием решений по выдаче лицензий и разрешений;
осуществлением регистрационных действий;
подготовкой и принятием решений
по федеральным целевым программам, федеральным адресным инвестиционным программам и другим
программам, предусматривающим
выделение бюджетных средств;
подготовкой и принятием решений, связанных с назначениями на
коррупциогенные должности.
Формирование указанного перечня
может осуществляться с использованием результатов проведения соответствующих исследований: социоло5 См., например: Пункт 1.2 Плана реализации Программы противодействия коррупции в деятельности Федерального агентства
по образованию, утвержденной Приказом
Федерального агентства по образованию от
16 августа 2007 г. № 1518 // Бюллетень Минобрнауки РФ. 2007. № 11.
6 СЗ РФ. 2007. № 11. Ст. 1280.

Журнал российского права № 2 — 2009

гических, функционального анализа
деятельности федерального органа
исполнительной власти, анализа правоприменительной практики.
Нормативное оформление перечня коррупциогенных должностей
достигается путем разработки приказа федерального органа исполнительной власти об утверждении
Перечня коррупциогенных должностей. Механизмы дополнительного
внутреннего контроля деятельности
государственных гражданских служащих, замещающих коррупциогенные должности, могут заключаться в
применении технических средств
контроля деятельности должностных
лиц в процессе предоставления государственных услуг и исполнения
государственных функций, связанных с непосредственным взаимодействием с гражданами и организациями, оговоренного в служебных
контрактах. Могут использоваться
средства видеонаблюдения в местах
предоставления государственных
услуг, где происходит прием и непосредственное общение с заявителями.
В административных регламентах исполнения государственных
функций и предоставления государственных услуг целесообразно закрепить возможность личного взаимодействия с заявителем только в
определенных местах, оборудованных соответствующими техническими средствами внутреннего контроля без возможности произвольного отключения данных средств.
В первоочередном порядке система
внутреннего информирования должна применяться в отношении тех
структурных подразделений федерального органа исполнительной
власти, которые исполняют наиболее коррупциогенные полномочия.
3. К антикоррупционным инструментам, направленным на устранение условий, порождающих коррупцию, следует отнести:
а) стандартизацию и регламентацию исполнения (предоставления)
государственных функций (услуг);

б) внедрение  информационнокоммуникационных технологий в
деятельность федерального органа
исполнительной власти;
в) совершенствование деятельности организации по размещению государственных заказов в федеральном органе исполнительной власти;
г) создание систем материальной
и нематериальной мотивации служащих;
д) организацию антикоррупционной экспертизы подготавливаемых
(согласуемых) проектов нормативных правовых актов.
В рамках проводимой в стране
административной реформы большое внимание уделяется разработке и внедрению стандартов и административных регламентов исполнения (предоставления) государственных функций (услуг). За прошедший период федеральными
органами исполнительной власти
было утверждено около 240 административных регламентов исполнения (предоставления) государственных функций (услуг). Около 300 проектов административных регламентов исполнения (предоставления)
государственных функций (услуг)
находятся в разработке. В  административных регламентах фиксируется  процедура досудебного обжалования, которая может способствовать снижению коррупционных
проявлений в органах публичной
администрации, способствовать
оперативному (по сравнению с судебной процедурой) рассмотрению
жалобы. Кроме того, получив сигнал
о недобросовестном поведении подчиненного, руководитель может
применить к нему меры дисциплинарного воздействия. Таким образом, механизм досудебного обжалования способствует заинтересованности органов администрации самостоятельно разрешать возникшие
проблемы и не доводить их решение
до вышестоящих инстанций, а тем
более до суда.
Внедрение информационнокоммуникационых технологий в деятель15

Российское законодательство: состояние и проблемы

ность федеральных органов исполнительной власти способно сократить
количество контактов служащих с
гражданами и организациями, обеспечить возможность дистанционного
направления и оформления запросов
и документов, электронный документооборот между ведомствами. Данное направление тесно связано с
предыдущим. В его рамках федеральный орган исполнительной власти должен обеспечивать максимальную автоматизацию административноуправленческих процессов
с целью сокращения непосредственных контактов государственных служащих с гражданами и организациями при исполнении государственных функций (предоставлении государственных услуг). Это может быть
достигнуто в том числе путем дистанционного предоставления государственных услуг, выполнения отдельных административных действий или административных процедур в рамках предоставления государственных услуг (запись на прием
по телефону либо с использованием
электронной почты, прием заявления, принятие решения по заявлению, информирование заявителя об
этапах и результатах рассмотрения
и т. д.). Таким образом, производится
устранение коррупционных практик, основанных на непрозрачности
и искусственном усложнении административных процедур.
Федеральный закон от 21 июля
2005 г. № 94ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд»7 содержит определенный потенциал для повышения эффективности размещения государственных
заказов. Вместе с тем правоприменительная практика обладает рядом
существенных недостатков. В частности, нарушаются требования к составу комиссии по размещению заказов и конкурсной документации,
порядку опубликования сведений,

допуска к конкурсам и определения
их победителей. Как правило, указанным нарушениям  аккомпанируют коррупционные проявления.
К важнейшим направлениям совершенствования организации деятельности по размещению государственных заказов в федеральном
органе исполнительной власти относятся: формирование системы эффективного контроля за соблюдением законодательства в области закупок для соблюдения гласности и открытости каждой закупки; ведение
открытого и доступного всем реестра государственных контрактов;
расширение средств автоматизации
в процессе размещения государственных заказов; установление
жесткой регламентации процедур
закупок для государственных нужд.
Для достижения целей по указанным направлениям могут быть рекомендованы разработка и утверждение методики проведения сравнительного анализа закупочных и
среднерыночных цен на закупаемую
продукцию; проведение сравнительного анализа закупочных и среднерыночных цен на закупаемую продукцию; формирование конкурсных
комиссий по профессиональному
признаку; разработка и внедрение
антикоррупционных стандартов
размещения государственного заказа; утверждение административного регламента проведения контроля
соблюдения антикоррупционных
стандартов размещения государственного заказа в сфере государственных закупок, проведение процедуры обязательной экспертизы
всех документов в сфере государственных закупок.
Кроме того, информация о результатах контроля соблюдения
указанных стандартов должна размещаться на официальном интернетсайте федерального органа исполнительной власти.
 В условиях недостаточного уровня материального обеспечения и
ухудшения социальной защиты
служащих создаются условия для
7 СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. I. Ст. 3105.