Стратегическое управление и экономическая безопасность

АКАДЕМИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ МВД РОССИИ

В.А. АГАФОНОВ

Стратегическое управление и 
экономическая безопасность

монография

Москва - 2006

ББК 67.402

А 

Монография рассмотрена на заседании кафедры Документальных про
верок и экспертиз Академии экономической безопасности МВД России (протокол № __ от _________ 2005 года).

Обсуждена на заседании совета экономического факультета Академии 

экономической безопасности МВД России (протокол № __ от _____ 2005 года).

Рекомендована к изданию решением научно-технического совета Ака
демии экономической безопасности МВД России (протокол № _ от __________ 
2005 года).

Рецензенты:

– д.э.н., проф. М.В.Грачева – зав.кафедрой математических  методов анализа 

экономики  МГУ

– к.э.н. В.Б.Тореев – старший научный сотрудник Института социально
экономических проблем  народонаселения РАН

Агафонов В.А.

А
Стратегическое управление и экономическая безопасность: Монография. –
М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2006. – ______ с.

Монография посвящена вопросам стратегического управления развитием 

социально-экономической системы регионального уровня. Рассмотрены вопросы совершенствования системы государственного регулирования на основе 
применения целевых методов. В качестве основного объекта исследования фигурируют проблемы социально-экономического развития. Рассматриваются 
различные аспекты их анализа, процедуры формирования стратегии решения и 
разработки целевых программ, реализующих принятые стратегии.

Предназначена для специалистов в области стратегического менеджмента, 

работников федеральных и региональных органов  государственного управления, преподавателей, аспирантов и студентов экономических ВУЗов.

ББК 67.402

© Академия экономической безопасности МВД России, 2006.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.................................................................................................................. 6
ГЛАВА 1 СЦЕНАРИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ 

СТРАНЫ И ФАКТОРЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ..... 9

1.1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ .........9
1.2. СЦЕНАРИИ И ПОЛИТИКА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ 

СТРАНЫ ...............................................................................................................................21

1.2.1. «Сырьевой» сценарий социально-экономического развития .....................................21
1.2.2. «Технологический сценарий»........................................................................................28
1.2.3. Основные тенденции экономического развития и условия реализации 

«технологического» сценария........................................................................................30

1.2.4. Инновационно-прагматическая политика.....................................................................56

1.3. ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ ..................................................................................62

1.3.1. Основные задачи регулирования социально-экономических процессов на 

региональном уровне ......................................................................................................62

1.3.2. Основные функции государственного регулирования................................................64
1.3.3. Принципы формирования индикаторов эффективности государственного 

управления на региональном уровне.............................................................................67

1.4. ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ В РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ.......70

ГЛАВА 2. ПОТЕНЦИАЛ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ И ЗАДАЧА 

АКТИВИЗАЦИИ ТОЧЕК РОСТА ........................................................ 84

2.1. ПОНЯТИЕ ПОТЕНЦИАЛА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ............84
2.2. ЦЕЛИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА...........................96
2.3. ТОЧКИ РОСТА, КАК ФАКТОР СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ 113

2.3.1. Понятие точки роста .....................................................................................................113
2.3.2. Свойства точек роста ....................................................................................................115

ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА СТРАТЕГИЙ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ. 124

3.1. ПОНЯТИЕ ПРОБЛЕМНОЙ СИТУАЦИИ........................................................................124
3.2. АНАЛИЗ ПРОБЛЕМЫ .......................................................................................................134

3.2.1. Локализация проблемы.................................................................................................134
3.2.2. Анализ последствий существования проблемы.........................................................147
3.2.4. Формулирование критериев решения проблемы.......................................................151

ГЛАВА 4. ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ СТРАТЕГИИ РЕШЕНИЯ 

ПРОБЛЕМЫ .......................................................................................... 157

4.1. ПОНЯТИЕ СТРАТЕГИИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ........................................................157
4.2. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПАРАМЕТРЫ.................................................................................167
4.3. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ СТРАТЕГИИ .............................................171
4.4. АНАЛИЗ ФАКТОРОВ СУЩЕСТВОВАНИЯ ПРОБЛЕМЫ...........................................177
4.5. ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ АНАЛИЗА И ОЦЕНКИ СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО
ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ..................................................................................189

4.6. СИСТЕМНЫЕ ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ КОМПЛЕКСА ПРОЕКТОВ И 

МЕРОПРИЯТИЙ ПРОГРАММЫ.....................................................................................195

4.7. ПОСТАНОВКА ЗАДАЧИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ НОРМАТИВНЫХ ХАРАКТЕРИСТИК

ПРОЕКТОВ ПРОГРАММЫ..............................................................................................200

4.8. МОДЕЛЬ ПОСТРОЕНИЯ ИНТЕГРАЛЬНЫХ ХАРАКТЕРИСТИК 

ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОГРАММЫ ...............................................................................202

ГЛАВА 5. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ 

СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ........................ 209

5.1. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ КОНКУРСА ПРОЕКТОВ ............................................209
5.2. МЕХАНИЗМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ ПРОЕКТОВ ПРОГРАММЫ 213

5.2.1. Основные формы стимулирования предприятий – участников программы...........213
5.2.2. Проектный принцип стимулирования мероприятий в программы ..........................224
5.2.3. Формирование стратегии развития инфраструктуры................................................228

5.3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ПЕРВООЧЕРЕДНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ 

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В 
РЕГИОНЕ............................................................................................................................233

5.3.1. Основные функции системы стратегического управления в регионе .....................233
5.3.2. Основные направления совершенствования системы стратегического управления

.........................................................................................................................................238

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ....................................................................................................... 248
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ....................................................................................... 254

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время, можно с печалью констатировать, что государствен
ная экономическая политика проработана недостаточно. Возможно, что это 
связано с объективными причинами, важнейшими из которых являются: современная макроэкономическая ситуация, экономико-географические, социальные и политические особенности развития нашей страны.

Можно согласиться с позицией, что основная цель государственного уча
стия в негосударственном секторе экономики обусловлена попыткой компенсировать локальную неэффективность рыночного механизма в отдельных областях хозяйственной деятельности, и, тем самым, способствовать развитию 
или снизить издержки структурных изменений, связанных с переходом к рыночным отношениям. В то же время, необходимо контролировать процессы, 
связанные с разработкой и реализацией экономической политики, с тем, чтобы 
попытки органов власти оказать стабилизирующее воздействие на экономику 
не привели к консервации неэффективной структуры экономики, сдерживанию 
конкуренции, не давали бы отдельным предприятиям и бизнес–группам нерыночных конкурентных преимуществ.

В современных условиях роль государственного управления социально
экономическим развитием не только не становится меньшей по сравнению с 
предыдущим периодом плановой экономики, а напротив, существенно возрастает, так как задачи управления становятся гораздо более сложными.

Это обусловлено тем, что смена форм собственности большим количест
вом предприятий привела к ликвидации у органов государственного управления возможности использования прежних директивных методов. Задачи же 
управления стали гораздо сложнее и ответственнее, так как возникли новые 
проблемы осуществления структурной перестройки народного хозяйства, развития рыночной инфраструктуры, оптимального распределения ограниченных 
ресурсов между организациями, ориентированными на решение социальных 
или стратегических проблем, поддержания технологического потенциала, 
управления долей государственного имущества приватизированных предприятий, обеспечения согласованной деятельности государственных и негосударственных предприятий и пр.

Определение перспективных производств, нуждающихся в государствен
ной поддержке, выбор оптимальных форм, методов и организационного механизма этого процесса, разработка мероприятий по привлечению частных инвесторов и пр., все это означает усиление роли федеральных и региональных органов власти в управлении экономикой в целом по сравнению с системой, сложившейся в последнее время.

Но в то же время, каждый проект реализуется в рамках определенного 

предприятия на вполне конкретной территории. Следовательно, необходимо 
создать такие условия, такую экономическую среду реализации проектов, вы

полняемых в соответствии с государственными целевыми приоритетами, чтобы 
в ходе их реализации удовлетворялись коммерческие, социальные и общеэкономические интересы участников, в роли которых выступают суверенные хозяйственные субъекты и региональные администрации. В ходе достижения 
приоритетных целей социально-экономического развития, обеспечения экономической безопасности общества необходимо ориентироваться на негосударственные инвестиции. Но для этого необходимо обеспечить инвестиционную 
привлекательность реализуемых целевых проектов. Таким образом, из сказанного следует, что исполнение функций регулирования экономических процессов со стороны государства в современных рыночных условиях не только не 
означает ослабление рыночных механизмов, а напротив, предполагает значительное повышение их эффективности.

В условиях переходного периода от централизованной экономики к ры
ночной на государственном уровне легче преодолеть объективную сложность 
процессов управления в отдельных сферах деятельности. При этом создаются 
предпосылки для существенного повышения ответственности как законодательных, так и исполнительных органов субъектов Федерации за устанавливаемые законодательные рамки принятия решений в социальной и экономиче-
ской сфере, а также за сами принимаемые управленческие решения.

То есть можно сформулировать парадигму управления на современном 

этапе как усиление государственного управления экономикой за счет активизации, укрепления, развития рыночных механизмов во всем их потенциальном 
спектре. Объектами же регулирования и «точечного» управления со стороны 
органов управления субъектов Федерации должны быть наиболее острые социально-экономические проблемы, которые играют роль «узких мест» или факторов, препятствующих экономическому росту и социальному развитию.

Об 
эффективности 
государственного 
регулирования 
социально
экономических процессов невозможно говорить вне контекста экономической 
политики. Это обусловлено тем, что любой критерий эффективности какихлибо управляющих или регулирующих мероприятий предполагает соотнесение 
затрат и результатов. В качестве оценки результативности деятельности государственных органов управления выступают показатели достижения целей социально-экономического развития страны. 

Если мы говорим об эффективности, то речь должна идти не о разовых 

актах оценки, а о постоянном анализе. То есть можно говорить, на наш взгляд, 
о мониторинге экономической эффективности деятельности государственных 
органов управления, в сфере компетенции которых находится
решение про
блем социально-экономического развития и достижением целей развития общества. 

В ситуации недостаточной проработки общегосударственной экономиче
ской политики и реализующих ее программ социально-экономического развития, особую важность имеет возможность сформулировать варианты социально-экономической политики и разработать реализующие ее стратегии на региональном уровне. Практика свидетельствует, что на уровне субъектов Феде

рации важнейшими приоритетами экономической политики являются: осуществление прогрессивных структурных преобразований в экономике, сохранение научно-промышленного потенциала региона, его поддержания и последующего развития, обеспечение социальной стабильности. Сами по себе эти 
цели или приоритеты носят достаточно декларативный характер, но все дело в 
том, что на уровне субъекта Федерации объекты принятия решений более конкретны и существует объективная возможность отслеживать обратную связь 
«решение – действие – результат».

Как показывает практика, в настоящее время деятельности региональных 

систем государственного управления, отвечающих за выработку и реализацию 
экономической политики на региональном уровне присущи такие недостатки, 
как определенный догматизм в целевых установках, отсутствие эффективной 
системы мониторинга экономической ситуации, в частности, результатов принимаемых решений, и, как следствие, не вполне обоснованное принятие экономических решений, часто имеет место недостаточно эффективное управление государственной собственностью, не вполне обоснованное использование 
экономических рычагов, механизмов поддержки и стимулирования развития 
отдельных секторов экономики. Кроме того, не всегда в полной мере обосновывается эффективность инвестиционных проектов и программ, реализуемых 
при поддержке государства. 

В условиях незначительных объемов средств, выделяемых в региональ
ных бюджетах на поддержку проектов, «работающих» на цели социальноэкономического развития, целесообразно использовать в максимальной степени мультипликативные эффекты стимулирования инвестиционных процессов в 
этих отраслях. 

В качестве основного инструмента реализации региональной социально
экономической политики выступают целевые программы. В сложившейся ситуации представляется актуальным рассмотреть основные направления совершенствования системы стратегического планирования и управления на региональном уровне. При этом следует выделить два аспекта: совершенствование 
методики разработки стратегий социально-экономического и основные направления повышения эффективности деятельности органов регионального 
управления по внедрению принципов стратегического управления. С учетом 
этого, в работе значительное внимание уделено основным аспектам разработки 
стратегии: рассмотрению целей социально-экономической политики, анализу 
потенциала региональной социально-экономической системы региона, основным принципам и положениям формирования экономической стратегии, реализующей сформулированную политику, наконец, вопросам оценки эффективности системы стратегического планирования и направлениям ее совершенствования. 

ГЛАВА 1 СЦЕНАРИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО 

РАЗВИТИЯ СТРАНЫ И ФАКТОРЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ 

БЕЗОПАСНОСТИ

1.1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ 

БЕЗОПАСНОСТИ 

Современный взгляд на развитие человеческого общества выдвигает на 

первый план задачу устойчивого безопасного развития. Развития, которое 
удовлетворяет потребности настоящего времени и не ставит под угрозу возможности процветания будущих поколений. Одним из условий такого развития 
является обеспечение безопасности во всех аспектах. Поскольку экономика является базисом развития общества, постольку акцент на проблемах экономической безопасности также актуален, как, например, анализ военной безопасности.

Проблемы обеспечения экономической безопасности России как обяза
тельного условия ее экономического и духовного подъема привлекают к себе 
все более пристальное внимание политических и научных кругов, а также широких слоев населения. Масштабы угроз и реальный урон в экономической и 
социальной сфере, понесенный страной, делают проблемы безопасности весьма актуальными для исследования.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29.04.96 

№608 «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской 
Федерации (Основных положениях)» экономическая безопасность России характеризуется как состояние защищенности экономических интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, основанное на независимости, эффективности и конкурентоспособности экономики страны. 
Объектами экономической безопасности Российской Федерации, в соответствии с Указом, являются личность, общество, государство и основные элементы 
экономической системы, включая систему институциональных отношений. То 
есть, экономическая безопасность может рассматриваться на разных уровнях: 
государственном, региональном, на уровне хозяйствующих субъектов. 

Правительством РФ, принято Постановление «О первоочередных мерах 

по реализации Государственной стратегии экономической безопасности РФ», 
где приведен перечень мер по предотвращению угроз экономической безопасности: 

сокращение имущественной дифференциации населения в целях обеспечения относительного баланса социальных интересов; 
предотвращение дальнейшего деформирования структуры российской 
экономики, в том числе: 
снижение уровня неравномерности социально-экономического развития 

регионов; 
выявление и устранение причин, приводящих к криминализации общества и хозяйственной деятельности. 
Особое место в Стратегии отводится экономическим приоритетам стра
ны, среди которых отмечается: стратегия экономики, структурные преобразования, финансовые и кредитно-денежные отношения, бюджетные приоритеты, 
научно-техническая политика, аграрная политика, ликвидация преступности, 
региональная политика, внешнеэкономическая деятельность, отношения со 
странами СНГ, сырьевая политика. 

Таким образом, государственная стратегия экономической безопасности, 

являясь неотъемлемой частью национальной безопасности России, преследует 
цель обеспечения стабильного улучшения качества жизни, эффективного решения внутренних экономических и социальных задач, защиты государственных интересов во внешнеполитической сфере, эффективной интеграции в мировые хозяйственные связи, в устранении ее зависимости от зарубежных стран 
в вопросах экономического и технического сотрудничества. Ситуация, сложившаяся в экономике России, требует выработки стратегии экономической 
безопасности, отвечающей этим глобальным целям. Несмотря на сложность 
переходного периода, Россия имеет достаточный потенциал для обеспечения 
своей экономической безопасности. 

Категория экономической безопасности является одной из важнейших, 

используемых при выработке стратегии социально-экономического развития 
систем различного уровня. Важность ее обусловлена рядом обстоятельств. Вопервых, принятие управленческих решений в социально-экономической сфере 
предполагает анализ внутреннего состояния управляемой системы и состояния 
внешней среды. Одним из аспектов анализа состояния является оценка уровня 
экономической безопасности. Уровень экономической безопасности является 
одним из важнейших критериальных показателей состояния системы и при 
оценке их ожидаемых результатов. Во-вторых, весьма актуальным представляется диагностирование кризисных явлений, анализ и оценка возможных причин его возникновения, выработка мероприятий, направленных на противодействие кризисным явлениям и причинам их возникновения. Таким образом, состояние системы с точки зрения критерия экономической безопасности в свою 
очередь влияет на принятие стратегических решений. 

Понятие безопасности, по определению, предполагает наличие, по край
ней мере, сравнительных и порядковых оценок. «Высокая безопасность», «низкая безопасность», «более безопасный», «менее безопасный», уровень безопасности – подобные оценки постоянно встречаются в военно-политической сфере, в хозяйственной практике, в политическом и экономическом анализе. Традиционно, экономической безопасностью называют такое состояние социально-экономической системы, которое обеспечивает ее динамичное, эффективное 
и сбалансированное развитие, а также позволяет решать широкий круг социальных проблем с целью повышения уровня жизни населения. То есть в цитируемом выше Указе Президента от 29.04.96 имеется в виду высокий уровень 

экономической безопасности.

Для адекватной диагностики состояния социально-экономической систе
мы, прежде всего, необходимо определить показатели, характеризующие уровень экономической безопасности. Это позволит четко разделить возможные 
варианты решений на приемлемые и неприемлемые. 

Уровень безопасности социально-экономической системы или ее отдель
ных подсистем – это такое состояние, при котором вероятность изменения 
присущих данной подсистеме качеств и свойств (иногда используют термин 
«качественная определенность») ниже определенного значения. Следует сразу 
отметить, что эти пороговые значения задаются, как правило, экспертно, на основании сложившегося исторического опыта и результатов межстранового и 
межрегионального сравнительного анализа. Можно ввести понятие «желательного» состояние подсистемы, характеризующееся, в динамике, определенным 
сочетанием целевых параметров ее функционирования. Следует отметить, что 
желательное состояние не является жестко заданным единственным вариантом. 
Скорее можно зафиксировать динамику предельно допустимых значений определенных параметров. При этом относительно близкие к предельному уровню 
значения одних параметров могут компенсироваться «хорошими» значениями 
для других в каждый момент планируемого (анализируемого) периода. 

Формирование государственной стратегии экономической безопасности 

предполагает:

1) определение внешних и внутренних факторов, влияющих на уровень 

экономической 
безопасности 
России, 
на 
устойчивость 
социально
экономической системы в краткосрочной и среднесрочной перспективе;

2) определение критериев и параметров социально-экономического раз
вития, характеризующих национальные интересы в области экономики и отвечающих требованиям экономической безопасности страны;

3) формирование экономической политики, стратегии институциональ
ных и структурных преобразований и необходимых механизмов, позволяющих 
устранить или смягчить воздействие факторов, подрывающих устойчивость 
социально-экономического развития.

Уровень экономической безопасности системы можно считать высоким, 

если ее экономический потенциал с высокой вероятностью гарантирует достижение ею тех или иных вариантов желательных состояний в заданные моменты 
времени.

Состояние социально-экономической системы, характеризующееся опре
деленным уровнем экономической безопасности, описывается в следующих 
аспектах.

1. Степень экономической независимости, которая определяется:

возможностью контроля государства за национальными ресурсами, 
достижением такого уровня эффективности производства, который 

обеспечивает его конкурентоспособность и позволяет на равных участвовать в 
мировой торговле и обмене научно-техническими достижениями.

2. Уровень политико-правовой стабильности и устойчивости националь
ной экономики, предполагающие защиту собственности во всех ее формах, 
создание надежных условий и гарантий для предпринимательской активности, 
борьба с криминальными структурами в экономике, недопущение серьезных 
разрывов в распределении доходов, грозящих вызвать социальные потрясения, 
и т.д.

3. Уровень потенциала развития, что особенно важно в современном ди
намичном мире. Степень благоприятности климата для инвестиций и инноваций, динамика процессов модернизации производства, характеристики профессионального, образовательного и общекультурного уровня населения. 

4. Процессы и тенденции в социально-экономической системе и ее внеш
нем окружении, которые могут негативно повлиять на ее целевые характеристики развития, то есть те факторы, которые можно отнести к потенциальным 
угрозам.

5. Основные направления государственной экономической политики и 

реализующие данную политику стратегии, которые направлены на ослабление 
или противодействие, или компенсацию возможных угроз.

Таким образом, уровень экономической безопасности определяется сово
купностью значений параметров, характеризующих условия и факторы, 
влияющие на степень достижения таких целей социально-экономического развития, как независимость национальной экономики, ее стабильность и устойчивость, способность к постоянному обновлению и совершенствованию.

Меры и механизмы экономической политики, разрабатываемые и реали
зуемые на федеральном и региональных уровнях, должны быть направлены на 
предотвращение внутренних и внешних угроз экономической безопасности 
Российской Федерации. В сфере совершенствования системы государственного 
управления среди первоочередных мер можно отметить. 

1. Мониторинг состояния социально-экономической системы, анализ 

факторов, определяющих угрозы экономической безопасности Российской Федерации и их прогнозирование. 

2. Разработка критериев и пороговых значений параметров, характери
зующих уровень экономической безопасности Российской Федерации. Среди 
важнейших параметров можно выделить:

динамику и структуру валового внутреннего продукта;
показатели объемов и темпов промышленного производства;
отраслевую и региональную структуру хозяйства и динамику отдель
ных отраслей;

динамику и структуру инвестиций;
состояние 
природно-ресурсного, 
производственного 
и 
научно
технического потенциала страны;

способность действующих хозяйственных механизмов адаптироваться 

к меняющимся условиям внутренней и внешней среды;