Журнал Российского права, 2008, № 6

Религиозный экстремизм как одна из угроз безопасности российской государственности

Издатель:
Юридическое
издательство
«Норма»

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

РОССИЙСКОГО ПРАВА

6

2008

(138)

Ñîäåðæàíèå

Забарчук Е. Л. Религиозный экстремизм как одна из угроз безопасности
российской государственности ................3

Российское законодательство:
состояние и проблемы
Князев С. Д. Местное самоуправление
в Российской Федерации:
конституционная природа
и значение для муниципального
права ............................................................................. 11

Барциц И. Н. О концептуальных
направлениях развития системы
государственной службы
Российской Федерации ............................... 21

Теоретические проблемы
российского права
и государственности
Богданов Е. В. Влияние научных взглядов Леона Дюги на развитие
гражданского права ....................................... 32

Мотовиловкер Е. Я. Предмет исковой
давности .....................................................................39

Актуальные вопросы
правоприменения
Габов А. В., Молотников А. Е.
Корпоративный шантаж
как правовое явление ...................................48

Егорова М. А. Особенности содержания
и состава предмета соглашений об изменении или о расторжении договора....... 63

Правосудие и судебная практика
Дикарёв И. С. Принцип диспозитивности в уголовном процессе России ......... 73

Сравнительноправовые
исследования
Хоцанов Д. А. Основания применения
иностранного частного права
в доктрине, законодательстве
и судебной практике
Англии, США и России................................. 79

Журнал российского права №6 — 2008

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 147.

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 148.

Из опыта зарубежных стран
Терновая О. А. Договор страхования
имущества по законодательству
Франции ................................................................... 87

Шрам В. П. О реформе пенсионного
обеспечения в Сербии
и Хорватии .............................................................. 94

Из истории права
Серов Д. О. Ревизионнорешающий
порядок в уголовном процессе России
конца XV— первой четверти
XVIII вв. ................................................................... 102

Трибуна молодого ученого
Нанба С. Б. Понятие и структура
компетенции муниципальных
образований ......................................................... 110

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Май 2008 года .................................................... 118

Юридическая жизнь. Хроника
Юбилей Талии Ярулловны
Хабриевой ............................................................. 122

Тиунов О. И., Манов Б. Г. Принцип
соблюдения международных
договоров: коллизии международного
и национального права ............................... 124

Новые книги
Издано Институтом законодательства
и сравнительного правоведения
при Правительстве РФ ............................. 143

Издательство «Норма»
выпустило в свет ............................................ 144

Религиозный экстремизм как одна из угроз безопасности российской государственности

С начала 90х гг., после распада
СССР, в России участились конфликты на межэтнической и межконфессиональной почве, проявления
национальной, расовой и религиозной неприязни. Данная тенденция
характерна не только для Северного Кавказа, но и для других регионов страны. Примеры драматических событий в Москве, СанктПетербурге, Воронеже, в Поволжье
демонстрируют опасность таких
проявлений, чреватых социальными взрывами. Нередко в подобных
событиях в той или иной степени
присутствуют элементы религиозного экстремизма.
Общее понятие экстремизма раскрывается в Федеральном законе от
25 июля 2002 г. № 114ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Экстремистская деятельность
(экстремизм) рассматривается, в частности, как деятельность, направленная на насильственное изменение
основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; возбуждение социальной,
расовой, национальной или религиозной розни; пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой
принадлежности или отношения к
религии; нарушение прав, свобод и заРелигиозный экстремизм как одна из угроз
безопасности российской государственности

Е. Л. Забарчук

конных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной,
расовой, национальной, религиозной
или языковой принадлежности или
отношения к религии и т. д.1
Религиозный экстремизм является одной из форм экстремизма. Однако что следует считать религиозным экстремизмом, законодательно
не определено. Поэтому сегодня среди специалистов ведутся споры относительно этого понятия. Существуют полярные точки зрения: от
полного отрицания самого этого явления до придания религиозному
фактору в его экстремистских проявлениях неоправданно ключевого
значения. Представляется, что, как
всегда, истина находится посередине. Появление данного понятия и
дискуссии вокруг него не оставляют
сомнений в его праве на существование. Представляется, что под религиозным экстремизмом следует
понимать деятельность в сфере
межрелигиозных отношений, находящую свое выражение в насильственных попытках навязывания
обществу определенной системы
религиозных воззрений, а также
обоснование либо оправдание такой
деятельности.
Религиозный экстремизм представляет серьезную опасность для
безопасности страны. Концепция
национальной безопасности Российской Федерации, определяя национальные интересы во внутриполи1 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.

 Забарчук Евгений Леонидович — кандидат юридических наук, заслуженный юрист
РФ (г. Москва).

Журнал российского права №6 — 2008

тической сфере, характеризует их
как сохранение стабильности конституционного строя, обеспечение
гражданского мира и национального согласия, правопорядка, а также
нейтрализацию причин и условий,
способствующих возникновению
политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их последствий — социальных, межэтнических и религиозных конфликтов,
терроризма2.
Среди основных задач обеспечения национальной безопасности
Концепция выделяет неуклонное
соблюдение закона всеми гражданами, общественными и религиозными организациями. Приоритетное
значение имеет формирование системы мер действенной социальной
профилактики, направленной на защиту прав и свобод каждого человека независимо от его расовой, национальной, языковой и религиозной
принадлежности.
Следует отметить, что религиозный экстремизм имеет догматическую основу, поскольку каждая религия стремится утвердить собственный абсолютный и всеобъемлющий характер и ложность других
религиозных учений. Вместе с тем
подобная доктринальная конфликтность религиозных систем далеко
не всегда проявляет себя в виде непримиримого противостояния. Так,
российская история являет наиболее яркий пример возможности бесконфликтного сосуществования
различных конфессий: православия, ислама, иудаизма, буддизма,
протестантизма и др.
Межрелигиозные конфликты, в
которых находят наиболее яркое
выражение экстремистские проявления, практически никогда не выступают в своем «чистом» виде. Как
правило, религиозный фактор используется в качестве идеологической и организационной поддержки
для реализации вполне конкретных
интересов различных сил и субъектов политического действия. Использование религиозных лозунгов зачастую способно привлечь значительные массы верующих и представителей духовенства, что придает конфликтам особенно ожесточенный и
деструктивный характер. Как правило, религиозный экстремизм используют в своих интересах деятели радикальных националистических и
конфессиональных движений.
Наибольшую остроту религиозный экстремизм приобретает в случае использования религиозной
идеологии в националистических и
сепаратистских целях, что особенно актуально в случаях совпадения
религиозной и этнической самоидентификации народов. Особо следует выделить такие проявления
религиозного экстремизма, которые
осуществляются по инициативе и
при поддержке внешних политических субъектов, стремящихся обеспечить свое доминирование в том
или ином регионе мира.
Действительно, анализ большинства военных конфликтов, террористических актов и вообще насильственных действий на южных и югозападных границах евразийского
материка (на границах столкновения «исламской» и «христианской»
цивилизаций) выглядит как проявление религиозного экстремизма.
Вместе с тем представляется, что
дело заключается не в «конфликте
цивилизаций», а в противодействии
незападных культурносоциальных
общностей, основанных на религиозной традиции, агрессивному давлению западного сообщества. При
этом внешне данное противодействие выглядит как сопротивление
навязыванию секулярногедонистических ценностей «общества потребления». Тогда как на самом деле
данное сопротивление обусловлено
тем местом в мировом распределении рынков труда и ресурсов, которое отводят западные страны «раз2 См.: Указ Президента РФ от 10 января
2000 г. № 24 «О Концепции национальной
безопасности Российской Федерации» // СЗ
РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

Религиозный экстремизм как одна из угроз безопасности российской государственности

витой демократии» странам «третьего мира».
Тот факт, что до настоящего времени в мире не получили сколько либо
заметного развития религиозные экстремистские проявления, базирующиеся на христианских вероучениях,
не позволяет говорить о том, что религиозный экстремизм в современном мире в значительной мере выступает и как следствие, и как форма экстремизма секулярного.
При этом не секрет, что деятельность экстремистских религиозных
организаций активно используется
международными структурами,
стремящимися к мировому господству, как средство разрушения существующих государственных образований, наций и культурноцивилизационных общностей.
В Российской Федерации деятельность религиозных организаций четко регламентирована законом и может осуществляться только в рамках закона. Религиозные
организации и религиозные группы
являются самостоятельными формами религиозных объединений.
Основополагающим нормативным
правовым актом, определяющим
статус религиозных общественных
объединений, является Федеральный закон от 26 сентября 1997 г.
№ 125ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»3. Религиозные объединения могут создаваться только в целях, определенных указанным Федеральным законом, а именно: совместного исповедания и распространения веры.
Федеральный закон от 25 июля
2002 г. № 112ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в
связи с принятием Федерального
закона «О противодействии экстремистской деятельности»4, в том числе внес изменения и дополнения в
законодательство, определяющее
деятельность религиозных объединений. В соответствии с п. 6 ст. 14
Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» деятельность религиозного
объединения может быть приостановлена, религиозная организация
ликвидирована, а деятельность религиозного объединения, не являющегося религиозной организацией,
запрещена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии
экстремистской деятельности».
Данным законом запрещаются создание и деятельность религиозных
объединений, их организаций, цели
и действия которых направлены на
осуществление экстремистской деятельности (ст. 7, 9).
В случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности религиозного объединения признаков экстремизма, Генеральным прокурором РФ или подчиненным ему соответствующим
прокурором религиозному объединению выносится предупреждение
о недопустимости осуществления
такой деятельности. В предупреждении устанавливается срок, составляющий не менее двух месяцев
со дня его вынесения, для устранения нарушений. Если предупреждение не было обжаловано в суд, если
в установленный в предупреждении
срок религиозным объединением
(организацией) не были устранены
допущенные нарушения, либо если
в течение 12 месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие об
экстремистской деятельности этого
религиозного объединения (организации), оно подлежит ликвидации, а
деятельность религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, подлежит запрету5.
Религиозный экстремизм может
служить основанием для привлече3 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.
4 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3029.

5 См. также: Комментарий к Федеральному закону «Об общественных объединениях»
(постатейный) // Под ред. В. И. Шкатуллы.
М. 2003.

Журнал российского права №6 — 2008

ния к административной или уголовной ответственности. Статья
20.28 КоАП РФ предусматривает
ответственность за организацию деятельности религиозного объединения, в отношении которого действует имеющее законную силу решение
о приостановлении его деятельности, а также за участие в такой деятельности. Действия, направленные
на возбуждение ненависти, вражды,
на унижение достоинства человека
либо группы лиц по признакам расы,
национальности, отношения к религии, наказываются в уголовном порядке (ст. 282 УК РФ). Создание экстремистского сообщества, т. е. организованной группы лиц для подготовки или совершения преступлений экстремистской направленности, а также создание объединения
организаторов, руководителей или
иных представителей частей такого сообщества в целях разработки
планов и (или) условий для совершения преступлений экстремистской
направленности влекут ответственность по ст. 2821 УК РФ.
Таким образом, анализ законодательства позволяет сделать вывод о
достаточно развитой системе нормативных актов, направленных на
противодействие тем формам религиозного экстремизма, которые имеют политический характер. Однако,
как справедливо отмечает В. В. Лапаева, собственно религиозный экстремизм, специфика и различные
проявления его не получили еще
скольконибудь удовлетворительного отражения в законодательстве6 .
Между тем религиозный экстремизм приобретает все большую
опасность. После распада СССР
объектом экспансии с его стороны
становится Россия. При поддержке
некоторых международных структур деструктивными силами внутри страны радикальные религиозные доктрины, как правило, используются в качестве идеологической
поддержки этнического сепаратизма и криминального терроризма.
Феномен религиозного экстремизма
в России в значительной мере является результатом целенаправленных действий антироссийских сил,
направленных на разрушение единого социальноэкономического
пространства российского государства. При этом они активно используют кризисные явления и разрушительные тенденции в социальнополитической и духовной сферах
жизни общества, ставшие следствием политического и социальноэкономического курса страны в 90е гг.
прошлого столетия.
Наибольшую угрозу для безопасности страны в настоящее время
представляет использование радикальной религиозной идеологии
этносепаратистскими силами и
группировками, стремящимися к
расчленению страны. Данные силы
активно используют в своих целях
такие социальные раздражители,
как: агрессивная экспансия западной массовой культуры, секулярногедеонистических воззрений, распространение аморальности, коммерциализация межличностных отношений, неконтролируемая миссионерская и прозелитистская деятельность
зарубежных религиозных организаций на территории страны с использованием значительных финансовых средств, экспансия новых религиозных движений деструктивного
характера, имеющих как зарубежное, так и внутрироссийское происхождение, возникновение сектантских течений экстремистского характера внутри традиционных российских религиозных организаций
как следствие их институционального ослабления в условиях духовного и социальнополитического
кризиса российского общества, понижения его культурного уровня.
Эти факторы, в свою очередь, в качестве ответной реакции вызывают

6 Лапаева В. В. Политический и религиозный экстремизм: проблемы совершенствования законодательства // Законодательство
и экономика. 2001. № 10. С. 5.

Религиозный экстремизм как одна из угроз безопасности российской государственности

экстремистские действия со стороны приверженцев традиционных
для России религий; использование
религиозных лозунгов экстремистскими политическими силами и
группировками; сращивание религиозного экстремизма и криминальной деятельности.
Низкий уровень воцерковленности большинства представителей
традиционных религий при высокой
религиозной активности религиозных меньшинств, в ряде случаев
чуждых российским традициям, в
условиях социальной нестабильности чреват конфликтным потенциалом и способен создать благоприятную среду для экстремистских
проявлений.
На первый взгляд может показаться, что плохое знание вероучений или полное равнодушие к догматическим различиям религиозных систем способствуют формированию толерантного отношения к
приверженцам других религий. Однако в условиях ухудшения социальнополитической обстановки (инфляционные процессы, стагнация
производства, безработица и т. д.)  отсутствие устойчивых воззрений, основанных на традиционных религиозных ценностях, зачастую порождает сектантское квазирелигиозное
сознание, которое становится питательной средой для формирования
деструктивных псевдорелигиозных
течений. Это, в свою очередь, создает благоприятную ситуацию для активизации религиозного экстремизма самого различного толка, создающего угрозу безопасности страны.
Причинами возникновения религиозного экстремизма вомногом являются бедность и тяжелые социальные условия, деятельность экстремистских националистических
группировок, наплыв мигрантов, этническая преступность и др. Среди
политических причин наиболее весомыми являются использование
провокаций в политической борьбе,
популистские действия и выказывания отдельных политиков, а также

деятельность зарубежных агентов
влияния. Из причин собственно духовнорелигиозного и идеологического характера можно указать прежде всего на распространение экстремистской литературы и размещение
экстремистских сайтов в Интернете, а также на деятельность иностранных миссионеров, распространение деструктивных культов и сект,
склонность к религиозности и мистицизму.
Таким образом, главные причины
возникновения религиозного экстремизма лежат в социальноэкономической и политической плоскости, которые приобретают особую
остроту, проявляясь в межнациональных противоречиях.
Негативное отношение верующих
вызывают распространение алкоголизма и наркомании, дискредитация института семьи, засилье массовой культуры на телевидении и
дискредитация традиционных нравственных норм. Стойкое неприятие
вызывает также дискредитация
отечественной истории и культуры.
В качестве потенциальных экстремистов в наибольшей степени воспринимаются приверженцы ислама. В
данном случае сказываются не только последствия военного конфликта
на Северном Кавказе и террористические акты в российских городах,
связанные с действиями сторонников
так называемого радикального ислама, но и соответствующие международные события (активизация «исламской дуги нестабильности»).
Особо следует отметить возможные негативные последствия слабой
вовлеченности в религиозную жизнь
значительной части российских мусульман, чья религиозная самоидентификация зачастую является всего лишь следствием этнической принадлежности («татарин — значит,
мусульманин»), а не сознательного
духовного выбора. Подобная ситуация создает благоприятные условия
для воздействия на них радикальных исламских сил и выступающих
под исламскими лозунгами этничес8

Журнал российского права №6 — 2008

ких сепаратистских группировок.
При определенных обстоятельствах
такой «формальный» мусульманин,
фактически не знакомый с догматами своей религии, может принять за
истинный ислам то, что не имеет к
нему никакого отношения.
На протяжении ряда лет на территории Республики Татарстан и
некоторых других субъектов РФ
осуществляло деятельность международное религиозное объединение
«Нурджулар» (дословный перевод —
«лучи света»), которое было основано в Турции после Первой мировой
войны муллой Саидом Нурси, проповедовавшим крайне радикальные
взгляды. Позднее, в 70х гг. прошлого века, идеи С. Нурси по установлению шариата активно стал проповедовать имам Фетхулла Гюлен Хаджи эфенди, в связи с чем он неоднократно привлекался к уголовной и
административной ответственности
и в самой Турции.
«Нурджулар» является многоуровневой, четко структурированной организацией. Одним из главных направлений ее деятельности
являются внедрение и продвижение
своих адептов в органы власти и управления как в Турции, так и в России и других странах СНГ. Особое
внимание «Нурджулар» уделяет
пропаганде в различных странах исламских и пантюркистских идей путем создания подконтрольных светских и религиозных учебных заведений различного уровня. Так, в России
было открыто более 20 учебных заведений.
Общая направленность воспитания и общения в них, учитывая их
ярко выраженную антироссийскую
направленность, преследует цель
создания протурецки настроенной
прослойки российского общества,
которая в перспективе будет формировать «турецкое лобби»7.

Последователи «Нурджулар»
осуществляют на территории России издание, перевод и распространение книг С. Нурси, которые содержат информацию, направленную на
возбуждение религиозной розни
(между верующими и неверующими людьми), а также информацию,
обосновывающую и оправдывающую необходимость распространения указанных утверждений и заявлений.
Признание в судебном порядке
книг С. Нурси экстремистской литературой (судебной коллегией по
гражданским делам Московского
городского суда 18 сентября 2007 г.
решение Коптевского районного
суда г. Москвы оставлено без изменения) явилось одним из оснований
для обращения Генерального прокурора РФ в Верховный Суд РФ с заявлением о признании международного религиозного общества «Нурджулар» экстремистским и о запрете его деятельности на территории
России. Решением Верховного Суда
РФ от 10 апреля 2008 г. требования
Генерального прокурора РФ удовлетворены на основании требований
ч. 2 ст. 9 Федерального закона «О
противодействии экстремистской
деятельности». Суд пришел к выводу, что деятельность структурных
подразделений «Нурджулар» на
территории Российской Федерации
угрожает межнациональной и межконфессиональной стабильности в
обществе, территориальной целостности государства.
Рассматривая проблему противодействия распространению религиозного экстремизма, необходимо отметить, что одним из главных препятствий на его пути должно стать
конструктивное взаимодействие
приверженцев различных религий
и их сотрудничество во имя достижения общих целей.
Основой такого сотрудничества
служат принципы международного
права, исключающие какую бы то ни
было нетерпимость к лицам иного
вероисповедания. Декларация ООН

7 См.: Давыдов М. Н. Деятельность турецкой религиозной секты «Нурджулар» //
http: // www.iimes.ru/rus/stat/2007/0311076.htm

Религиозный экстремизм как одна из угроз безопасности российской государственности

о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений 1981 г. провозглашает право каждого человека на
свободу совести и религии. В соответствии со ст. 2 дискриминация на
основе религии и убеждений является оскорблением достоинства человеческой личности и отрицанием
принципов Устава Организации
Объединенных Наций, осуждается
как нарушение прав человека и основных свобод. Все государства,
подчеркивается в ст. 4 Декларации,
должны принимать эффективные
меры для предупреждения и ликвидации дискриминации на основе религии или убеждений, должны прилагать все усилия по принятию законодательства для запрещения
любой подобной дискриминации, а
также для принятия всех мер по
борьбе против нетерпимости на основе религии. Российская Федерация
присоединилась к Международной
конвенции о ликвидации всех форм
расовой дискриминации1965 г., Шанхайская Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом 2001 г. также создает правовую
базу для сотрудничества на постсо
ветском пространстве по пресечению
религиозного экстремизма8.
Однако среди основных направлений межрелигиозного сотрудничества нейтрализация экстремистских действий и пропаганды пока не
выступает как приоритетное. Данное обстоятельство, а вернее, отсутствие сколько либо заметного влияния представителей традиционных
конфессий в сфере профилактики
религиозных экстремистских проявлений, а в ряде случаев, к сожалению, и прямая вовлеченность отдельных представителей духовенства в указанную деятельность, предопределяет необходимость более
жесткого правового регулирования
правоотношений, связанных с реализацией прав граждан на свободу
совести и деятельность религиозных объединений. В этой связи в качестве неотложных мер представляется необходимым более четко
урегулировать вопросы миссионерской деятельности, духовного образования, деятельности незарегистрированных религиозных объединений (групп).
Пресечение религиозного экстремизма требует объединения усилий
религиозных организаций, правоохранительных органов, общественности и граждан, создания атмосферы
неприятия любой формы религиозной нетерпимости.
Недостаточная эффективность
правоприменительной практики в
определенной мере обусловлена законодательными пробелами в этой
сфере. Так, Федеральный закон «О
свободе совести и о религиозных
объединениях» предусматривает
возможность запрета на деятельность религиозной организации или
религиозной группы в судебном порядке, но при этом не содержит
норм, устанавливающих специфические последствия применения к
религиозным объединениям института запрета, что фактически стирает различие между запретом на
деятельность религиозного объединения и его ликвидацией9. Указанный закон должен более четко определить правовые последствия с учетом особенностей проявления религиозного экстремизма, которые не
регулируются законодательством,
направленным на борьбу с иными
формами экстремизма (например,
политическим экстремизмом).

8 Ратифицирована Федеральным законом
от 10 января 2003 г. № 3ФЗ // СЗ РФ. 2003.
№ 2. Ст. 155.

9 На это обстоятельство обращает внимание В. В. Лапаева (См.: Лапаева В. В. Политический и религиозный экстремизм: проблемы совершенствования законодательства // Законодательство и экономика. 2001.
№ 10), а также Т. Е. Мельник (См.: Мельник
Т. Е. Приостановление и запрет деятельности общественных объединений: направления совершенствования // Журнал российского права. 2003. № 4).

Журнал российского права №6 — 2008

Наиболее успешно развивается
законодательство по пресечению религиозного экстремизма в субъектах
Российской Федерации, для которых
эта проблема особенно актуальна.
В Республике Дагестан действует
Закон РД «О запрете ваххабитской и
иной экстремистской деятельности
на территории Республики Дагестан». В КабардиноБалкарской Республике принят Закон КБР «О запрете экстремистской религиозной
деятельности и административной
ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением
религиозной деятельности»; в нем, в
частности, дается понятие экстремистской религиозной деятельности,

содержится ряд новых составов правонарушений, на основании которых
религиозное объединение может
быть ликвидировано или запрещено.
При этом следует подчеркнуть,
что законодательное регулирование
ни в коем случае не должно нарушать основополагающих принципов
свободы совести и вероисповедания,
должно исключать вмешательство в
канонические вопросы деятельности религиозных объединений и в то
же время обеспечить действенный
контроль со стороны государства за
соблюдением требований о недопустимости экстремистских проявлений в деятельности представителей
всех религиозных направлений.

Российское законодательство: состояние и проблемы

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Становление и развитие российского муниципального права в его
современной интерпретации неразрывно связано с местным самоуправлением. Именно возрождение в
нашей стране в начале 90х гг. прошлого столетия различных форм и
институтов самоуправления потребовало соответствующего изменения законодательства о местных
органах власти, а затем обусловило
необходимость принятия специальных законов об основах местного самоуправления. Фактически с этого
времени и начался отсчет формирования российского муниципального
права как самостоятельного правового феномена.
Вследствие этого самой распространенной характеристикой муниципального права является его
идентификация с местным самоуправлением, выступающим в качестве предмета муниципальноправового регулирования. Нередко по
этой причине муниципальное право
отождествляется с правом местного самоуправления1, а иногда в дополнение к этому воспринимается
также как алгоритм муниципальной
самоорганизации (местных сообМестное самоуправление в Российской
Федерации: конституционная природа
и значение для муниципального права

С. Д. Князев

ществ) в ее юридическом значении2.
И такой подход не вызывает принципиальных возражений, поскольку
за рамками местного самоуправления муниципальное право объективно существовать не может.
Однако при всей значимости местного самоуправления для уяснения
сущности муниципального права
нельзя не отметить, что только констатация неразрывной связи этих
двух взаимообусловленных явлений
не позволяет увидеть содержательное отличие муниципального права
от иных отраслей российского права. Представляется, что для этого
важно определить конституционную природу местного самоуправления как предмета муниципального
права, а также уяснить специфику
складывающихся в сфере муниципальной самоорганизации населения отношений, объективно предполагающих необходимость отраслевой автономизации юридических
норм, призванных урегулировать
весь комплекс вопросов, связанных
с организацией и осуществлением
местного самоуправления3.

Князев Сергей Дмитриевич — заведующий кафедрой государственного и административного права Дальневосточного государственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный
юрист РФ.
1 Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994 С. 6.

2 Королёв С. В. Теория муниципального
управления. М., 1999. С. 9.
3 Вместе с тем значение местного самоуправления как предмета муниципального
права вовсе не означает, что для уяснения
сущности последнего можно абстрагироваться от присущего данной отрасли права
метода правового регулирования. Следует
признать, что как раз метод муниципальноправового регулирования отражает специ12

Журнал российского права №6 — 2008

Говоря о сути местного самоуправления как элемента политической системы общества, нельзя не
отметить, что его наличие подразумевает, что наряду с интересами
личности и интересами государства
признаются и гарантируются также
и местные (муниципальные) интересы, непосредственно связанные с
решением вопросов обеспечения
жизнедеятельности населения отдельных территорий. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равнозначные.
Местное самоуправление — это
неотъемлемая часть единой общероссийской системы народовластия.
Конституция РФ (ст. 12) не только
рассматривает его в качестве одной
из основ конституционного строя, но
и гарантирует обеспечение исполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления и
непосредственно населения муниципальных образований, принятых
в пределах их компетенции. При
этом за субъектами муниципальной
власти резервируется возможность
в случае нарушения утвержденных
законом прав использовать для их
восстановления и защиты механизмы государственного принуждения
и судебного разбирательства.
Проблема осуществления властных полномочий в сфере непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения своим главным
целевым ориентиром имеет реализацию прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ (ст. 18) устанавливает, что права и свободы
человека и гражданина определяют
деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. В отношении местного
самоуправления это конституционное требование не просто является
дополнением к государственным
процедурам обеспечения соблюдения и защиты прав и свобод, а отражает сущность и целевое предназначение муниципальной власти как
самостоятельной формы народовластия. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (ст. 4)4
прямо рассматривает в качестве одного из отличительных признаков
местного самоуправления его максимальную приближенность к гражданам. Решение вопросов местного
значения, создание условий для
обеспечения удовлетворения повседневных потребностей каждого
человека в отдельности и населения
в целом — это и есть реализация
одного из ключевых прав человека
и гражданина в демократическом
обществе — права на достойную
жизнь. Уровень гарантированности
этого права и его значение в качестве
показателя состояния демократии в
стране вполне можно рассматривать
в связи с обеспечиваемой посредством муниципальной самоорганизации граждан необходимой децентрализацией государственного управления, способствующей разнообразию жизненных условий, уклада
жизни на разных территориях и в
конечном итоге — свободе и полноте реализации жизненных устремлений российских граждан5.
 Еще одним существенным аспектом местного самоуправления как
элемента системы народовластия
является использование муниципальных институтов в качестве
структур, позволяющих оптимизировать расходование государственфику характерного для муниципального
права специального отраслевого юридического режима, представляющего собой сочетание особых принципов и приемов правового воздействия на самоуправленческие
(муниципальные) отношения. Но для отраслевого «самовыражения» муниципального
права приоритет бесспорно имеет государственноправовая природа такого социальнополитического института, как местное самоуправление. См.: Костюков А. Н. Муниципальное право как отрасль российского
права. М., 2003. С. 120—121.

4 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
5 Васильев В. И. Местное самоуправление.
М., 1999. С.10.

Российское законодательство: состояние и проблемы

ных ресурсов. Местное самоуправление в странах, где оно развито,
осуществляет свою деятельность в
значительной мере за счет государственного финансирования, которое
при этом экономически выгодно центральной власти. Обеспечение гарантированности минимума текущих потребностей граждан является задачей общенационального масштаба и, следовательно, должно
производиться за счет государственных средств независимо от наличия или отсутствия на местах муниципальной власти. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего
состава, из людей, знающих все нюансы проблем соответствующей
территории и подотчетных населению, действующей в буквальном
смысле на глазах своих избирателей, объективно являются наилучшей публичной формой властного решения вопросов местного значения, экономически наиболее эффективной для каждого отдельно
взятого муниципального образования6 . Тем самым местное самоуправление не только берет на себя
решение всех вопросов местного
значения, но и позволяет федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации
сконцентрироваться на решении
общегосударственных и региональных проблем, способствует оптимальному сочетанию государственных и муниципальных начал в управлении делами общества.
Юридическое определение местного самоуправления содержится в
различных нормативных правовых
актах и документах. Однако следует отметить, что Конституция РФ
непосредственно не предлагает исчерпывающей юридической трактовки местного самоуправления,
вследствие чего создается иллюзия

допустимости чрезмерно широкой
интерпретации данного феномена в
российских условиях. Многообразие
конституционных характеристик
местного самоуправления, сопряженное с их известной противоречивостью и неупорядоченностью, на
первый взгляд, позволяет с одинаковым успехом говорить как об абсолютной самостоятельности (изоляции) муниципальных институтов
от системы управления государством, так и о самой жесткой зависимости от нее7. При такой «эластичности» конституционных понятий и категорий особое значение для
уяснения сущности местного самоуправления имеет Европейская
хартия местного самоуправления.
Согласно ст. 3 данного документа под
ним понимаются право и реальная
способность местных властей регламентировать значительную часть
публичных дел и управлять ею,
действуя в рамках закона, под свою
ответственность и в интересах местного населения. А Декларация о
принципах местного самоуправления в государствах — участниках
Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств —
участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г.,
определяет местное самоуправление как систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного
значения в соответствии с законами
государства (ст. 1). При этом в Декларации специально подчеркивается, что территориальные сообщества имеют право решать все вопросы местного значения как через
избираемые ими органы местного
самоуправления, так и непосредственно, а само это право гаранти6 Замотаев А. Местное самоуправление//
Муниципальная власть. 1997 № 1. С. 73.

7 Волков В. Э. Местное самоуправление:
конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований. Автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Челябинск, 2007. С. 3.

Журнал российского права №6 — 2008

руется конституциями и действующим законодательством.
В Российской Федерации понятие
местного самоуправления на федеральном уровне закрепляется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г.
№ 131ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (далее —
Федеральный закон № 131ФЗ)8, в соответствии со ст. 1 которого местное
самоуправление представляет собой форму осуществления народом
своей власти, обеспечивающую в
пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами
субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность
решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов
населения с учетом исторических и
иных местных традиций. Эта федеральная норма имеет основополагающее значение в оценке местного
самоуправления в Российской Федерации и воспроизводится в тех
или иных вариантах в законодательстве практически всех субъектов РФ. Так, Конституцией Республики Башкортостан предусматривается, что местное самоуправление
в ней осуществляется с учетом исторических и местных традиций в
городских, сельских поселениях и на
других территориях, изменение границ которых допускается только с
учетом мнения их населения (ст. 109)
и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование
и распоряжение муниципальной
собственностью (ст. 110). В Конституции Республики Мордовия содержится положение о том, что местное
самоуправление осуществляется
населением путем референдума,
выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 108), а также подчеркивается, что для реализации
функций местного самоуправления
образуются выборные и иные органы местного самоуправления, избираются и назначаются должностные
лица местного самоуправления, наделяемые соответствующими полномочиями (ст. 110). А в Конституции Республики Ингушетия особо
отмечается значение традиций и
обычаев народа Ингушетии для осуществления местного самоуправления (ст. 103).
Несмотря на определенные различия, присущие юридически значимым версиям местного самоуправления, международные, федеральные и региональные нормативные документы, нельзя не признать,
что в целом достаточно полно отражают природу и назначение муниципальной деятельности. Опираясь
на них, можно проследить наиболее
характерные признаки и отличительные свойства местного самоуправления, раскрывающие его сущность и конституционноправовую
организацию.
Прежде всего местное самоуправление представляет собой право
граждан, проживающих на территории соответствующих муниципальных образований, на решение вопросов местного значения. Это обстоятельство имеет принципиальное
значение, поскольку ориентирует на
восприятие и оценку самоуправления исключительно с точки зрения
права, а не обязанности самоуправляющихся граждан. В этой связи, к
сожалению, нельзя не отметить, что
Федеральный закон № 131ФЗ не
содержит прямого указания на то,
что самоуправление должно восприниматься только в формате конституционного права граждан на решение вопросов местного значения.
Подобная позиция федерального
законодательства допускает двоякую интерпретацию природы местного самоуправления, вследствие
чего в юридической литературе
можно встретить утверждение, что
рассматривая самоуправление в ка8 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.