Журнал Российского права, 2007, № 10


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Юридическое издательство «Норма»


    Содержание


Российское законодательство: состояние и проблемы
Дубровина Е. П. Особенности развития законодательства о выборах в субъектах
Российской Федерации ............3

Андриченко Л. В., Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Муниципальная реформа в Вологодской области: закон и практика .8
Петухов Д. В. Конституционные аспекты поддержки и защиты Россией соотечественников за рубежом ..20
Бибик О. Н. Уголовная политика через призму культуры..........28

Теоретические проблемы российского права и государственности
Залесский В. В. Законы природы и законы юридические ..........35


Актуальные вопросы правоприменения
Кубарь И. И. Договорные преимущественные права в гражданском праве России.................42

Гасников К. Д. Применение законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем .............51
Крюков В Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы ..61

Международное право
Лисица В. Н. Обычаи и обыкновения в международном инвестиционном праве.........................71

Россия и международно-правовое пространство
Ануфриева Л. П., Спектор А. А.
Принцип национального режима в регулировании международной

торговли ....................78

Из опыта зарубежных стран
Трикоз Е. Н. Формирование уголовно-правовой системы Европейского
Союза .......................89

Из истории права
Рашидов О. Ш. Система законодательства о банках и иных кредитных учреждениях
Российской империи............108

Трибуна молодого ученого
Санин К. С. Публичное размещение акций как способ привлечения инвестиций ...................115

Ягудина Е. А. Сравнение критериев допустимости передачи споров на рассмотрение международных коммерческих арбитражей в отечественном и зарубежном законодательстве и правоприменительной практике..........121

   Юридическая жизнь. Хроника
Олегу Ивановичу Тиунову — 70 лет ......................127
Егорова Н. Е., Иванюк О. А., Потапенко В. С. Правовое обеспечение государственных реформ:
проблемы и пути их решения....130
Дискуссия
Страшун Б. А. Важная проблема теории права.................148
Арановский К. В., Князев С. Д.
Пользуясь приглашением........151
Новые книги
Издано Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительства РФ ........163

Издательство «Норма» выпустило в свет ..................... 164

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 167.



Содержание номера на английском языке публикуется на с. 168.

£1



РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ




&


    Особенности развития законодательства о выборах в субъектах Российской Федерации

Е. П. Дубровина

  Новейшая история России демонстрирует нам неоспоримые свидетельства ключевой роли института свободных выборов. Вопрос об отношении к выборам — это одновременно и вопрос об отношении к демократии. В условиях политических кризисов, противостояния в обществе выборы являются важнейшим инструментом восстановления гражданского мира, только они позволяют установить истинную расстановку политических сил, их фактическое, а не декларируемое влияние на общественные процессы. Отступление от этой демократической формулы, пренебрежение ею способно порождать кризисные процессы.
  Изначально, обращаясь к термину «избирательное право» и его определению на современном этапе развития юридической науки о выборах, полагаем необходимым напомнить, что само по себе понятие избирательного права можно трактовать в двух смыслах: объективном и субъективном.
  При анализе электоральных отношений, образующих предмет современного российского избирательного права, прежде всего, следует обратить внимание на то обстоятельство, что далеко не все опосредующие реализацию избира
  Дубровина Елена Павловна — член Центральной избирательной комиссии РФ, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

тельных прав российских граждан фактически складывающиеся общественные отношения требуют для своего возникновения и развития правового вмешательства.
  В объективном смысле избирательное право представляет собой совокупность общеобязательных правовых норм, утвержденных на законодательном уровне, регулирующие общественные отношения в сфере избирательного права и процесса. В субъективном смысле избирательное право представляет собой предусмотренную законом или иным правовым актом возможность лица обладать имущественным или неимущественным благом, действовать в определенной ситуации, воздержаться от совершения соответствующего действия, иными словами, установленную соотношением прав и обязанностей меру поведения конкретного субъекта, участвующего в избирательном процессе.
  Так, А. Е. Постников дает определение избирательному праву как совокупности правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и порядок осуществления этого права¹.
  Избирательное право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общест- ¹

  ¹ См.: Постников А. Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 13.

3

Журнал российского права №10 — 2007

венные отношения, складывающиеся или формирующиеся вокруг электоральных отношений, выборов, избирательного процесса и обеспечивающих реализацию права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также их права отзыва избранных лиц.
  Избирательное право в современных условиях нацелено не только на обеспечение действительного и полноценного участия граждан в формировании представительных основ народовластия, но и на придание механизму делегирования выборным государственным и муниципальным структурам публичных полномочий признаваемого и одобряемого гражданским сообществом характера. С этой точки зрения российское избирательное право еще не исчерпало всех своих возможностей в организации различных институтов политической власти. На федеральном уровне особенно остро ощущается необходимость распространения сферы его действия на формирование Конституционного Собрания. Любой иной способ образования Конституционного Собрания помимо прямых выборов его членов населением страны, будет выглядеть, исходя из буквы и духа Конституции, нелегитимным, поскольку принимать новую Конституцию может либо сам народ на референдуме, либо свободно выбранные им люди, тем самым непосредственно уполномоченные на то народом.
  Особо следует отметить актуальность вопроса о месте избирательного права в российской правовой системе, который и сегодня остается дискуссионным. Конечно, избирательное право занимает все большее место в российской политике, поскольку является прямым механизмом ее же формирования и в общей системе российского законодательства требует к себе все большего внимания. Некоторые ученые рассматривают избирательное

право как институт конституционного права². Другие полают, что избирательное право не институт, а подотрасль конституционного права³.
    На современном этапе развития конституционного права полагаем, что избирательное право справедливо выделяют в самостоятельную отрасль права, имеющую свой предмет, метод и систему. С развитием избирательного законодательства и его реализацией при проведении отечественных выборов сформировалось мнение, что процесс формирования избирательного права как самостоятельной отрасли получил дальнейшее развитие, и на современном этапе государственно-правового развития сложились политические, формально-юридические и практические основания рассматривать избирательное право в качестве межотраслевого комплексного института⁴'
    Полагаем, что последнее мнение наиболее полно отражает действительное положение избирательного права в системе отечественного права. За годы своего формирования и развития избирательное право приобрело еще большую значи

   ² Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М., 1998. С. 30.

   ³ См.: Постников А. Е. Указ. соч. С. 13—14; Веденеев Ю. А., Лысенко В. И. Современное избирательное право и решения Конституционного Суда РФ: юридическая структура и развитие // Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда РФ (1992—1999). М., 2000. С. 61; Пылин В. В. Избирательное и рефе-рендумное право Российской Федерации: Учебник. СПб., 2001. С. 7; Кудилинский М. Н. Проблемы правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 7—8.

   ⁴ См.: Дмитриев Ю. А., Журавлева И. А. Правовое регулирование выборов депутатов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. М., 1999. С. 34.

4

Российское законодательство: состояние и проблемы

  мость и не потеряло свою актуальность. От точности механизмов его реализации зависят точность волеизъявления и свобода выбора электората, способность всех участников избирательного процесса полностью реализовать принцип открытости выборов, а также установление результатов голосования, референдума. При этом нельзя говорить о таком значении избирательного права только на федеральном уровне. Полагаем, особого внимания заслуживает определение и значение избирательного права на уровне субъектов Российской Федерации.
  Избирательное право субъектов Федерации, регулируемое до принятия Конституции РФ 1993 г. законами РФ «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов» и «О выборах глав администрации», не было настолько важным, как сегодня, в реализации свободы выборов и формирования органов законодательной власти на местах.
  И только в рамках действующей Конституции РФ значение и уровень избирательного права субъектов Федерации были подняты на новый, ранее недоступный им уровень. Субъекты получили право принимать собственные нормативные правовые акты. Право субъектов Федерации иметь собственный основной закон, конституцию, устав было закреплено в гл. 1 Конституции РФ, а нормы этой главы не могут быть изменены, т. е. отмена действия этих правовых норм возможна только с принятием новой Конституции.
  Важнейшими источниками избирательного права субъектов Федерации являются соответствующие законы субъектов Федерации. Они могут регулировать проведение одного или нескольких видов выборов либо всех выборов в субъекте Федерации, а также выборов, референдумов, опросов и отзывов. Особое место в избирательном законо

дательстве субъектов Федерации занимают законы об избирательной комиссии субъекта Федерации, об отдельных видах избирательных комиссий, о системе избирательных комиссий в субъекте Федерации, а также об установлении перечня труднодоступных и отдаленных местностей.
  Совокупность предметов ведения субъектов Федерации определяется в соответствии со ст. 73 Конституции РФ по остаточному принципу. Все, что не относится к ведению Российской Федерации, а также к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относится к ведению субъектов РФ. Статья 73 Конституции РФ связывает федерального законодателя и позволяет ему регулировать общественные отношения только по предметам исключительного ведения Российской Федерации, а по предметам совместного ведения обязывает его оставлять поле и для законодательного регулирования субъектами Федерации.
  Тем не менее, Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос, в чьем ведении находится правотворчество в сфере избирательного права. Споры о том, как трактовать отдельные положения Конституции применительно к избирательному законодательству, ведутся уже много лет⁵. Некоторые ученые-юристы считают, что избирательное законодательство регулирует отношения, относящиеся как к общефедеральному ведению, так и к совместному ведению субъектов Российской Федерации⁶.

 ⁵ Постников А. Е. Указ. соч. С. 708; Пы-лин В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 19—23.

 ⁶ См.: Алехичева Л. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 1. С. 32—35; Кокотов А. Н. // Выборы и референдумы. 2001. № 1 (6). С. 46—48.

5

Журнал российского права №10 — 2007

  Споры усилились после принятия Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Возможность самостоятельно определять свой статус, систему и структуру, а также наличие органов законодательной власти субъектов Федерации естественно поставило вопрос о развитии самостоятельной системы избирательного законодательства, основанного на принципах и началах федерального законодательства, но при этом учитывающего национальные, социальные и территориальные особенности субъекта Федерации.
  По мнению Д. Б. Сергеева, проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного права имеют гораздо более глубокий характер, чем несовершенство законодательства о выборах. Необходима коренная реформа федеративного устройства Российского государства, основными принципами которой должны стать сохранение и укрепление единой российской государственности, гармоничное развитие субъектов Федерации, а магистральными направлениями реформы — изменение количественного и качественного состава субъектов Федерации и перераспределение предметов ведения между ними и Российской Федерацией. Как считает Д. Б. Сергеев, одним из аспектов реформы состава субъектов РФ должно стать объединение укрупненных субъектов Федерации в образования, схожие с нынешними федеральными округами. В современных условиях, по его мнению, невозможно образование таких гигантских субъектов Федерации, а более целесообразно двухуровневое распределение предметов ве

                                6

дения — на уровне субъектов Федерации и на уровне округов⁷.
  Региональное законодательство, постоянно изменяющееся, не может не влиять на развитие всего массива избирательного законодательства и его совершенствование. В отечественной науке региональное законодательство рассматривается как составная часть единого российского права, представляющая собой совокупность федеральных и региональных правовых норм, функционально объединенных определением правового статуса субъектов Федерации, их органов, территориальных сообществ граждан субъектов Федерации и их отдельных составляющих, выделяя в рамках российского права федеральное право, региональное право (право субъектов Федерации) и муниципальное право.
  Региональное законодательство регулирует формирование органов государственной власти — законодательных, исполнительных и судебных — субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Правовое регулирование порядка формирования законодательных органов государственной власти субъектов РФ в региональном избирательном законодательстве обладает особенностями, имеющими в своем большинстве историко-национальные корни. Так, например, в республике Дагестан законодательным органом является Народное Собрание, состоящее из 72 депутатов, в Республике Ингушетия — Народное Собрание, состоящее из 34 депутатов, в Республике Бурятия представительным и законодательным органом является Народный Хурал Республики, состоящий из 65 депутатов; депутаты избираются сроком на четыре года на осно

 ⁷ См.: Сергеев Д. Б. Избирательное право субъектов Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2003.

Российское законодательство: состояние и проблемы

ве всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В некоторых республиках парламенты являются двухпалатными, поэтому способы их формирования несколько отличаются от формирования однопалатных парламентов. Так, в Кабардино-Балкарской республике Парламент состоит из двух палат — Совета Республики (состоит из 36 депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам в основном с равным количеством избирателей) и Совета Представителей (состоит из 36 депутатов, представляющих административно-территориальные единицы республики, избираемых по трехмандатным округам путем тайного голосования).
  Все изложенное выше говорит о том, что спецификой избирательного права в целом и избирательного права субъектов РФ, в частности, является то, что с его помощью формируются органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также обеспечивается реализация избирательных прав граждан, т. е. права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, закрепленного ст. 32 Конституции РФ.
  Проблематичным остается вопрос установления дополнительных гарантий избирательных прав граждан в законах субъектов РФ при правовом регулировании выборов в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления из-за многочисленных коллизий в этой сфере. Дополнительные

гарантии избирательных прав могут устанавливаться законами субъектов Федерации в силу «диспозитивного», «рамочного» характера некоторых норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», реализация которых отдана на усмотрение законодателей субъектов Российской Федерации⁸.
  На сегодняшнем этапе развития избирательного права в Российской Федерации непосредственно избирательное законодательство субъектов Федерации еще только проходит стадию практического утверждения на опыте проведения региональных выборов. Поэтому в процессе анализа правотворчества субъектов РФ в области избирательного права правильнее говорить об основных, перспективных направлениях, о возможных моделях избирательных систем, которые могут быть восприняты в будущем законодательстве субъектов Федерации, а могут быть ими и отвергнуты. Прогнозируя состояние регионального избирательного законодательства, следует иметь в виду, что изменения в федеральном избирательном законодательстве неминуемо повлияют и на содержание регионального избирательного законодательства.

  ⁸ Письмо секретаря Центральной избирательной комиссии Российской Федерации O. K. Застрожной от 20 августа 2002 г. № 05-15/2334 на имя Президента Фонда «ИНДЕМ» Г. А. Сатарова, опубликовано на сайте Фонда «ИНДЕМ»: // httpwww.indem.ru/

—

7

    Муниципальная реформа в Вологодской области: закон и практика


Л. В. Андриченко, В. И. Васильев, А. В. Павлушкин, А. Е. Постников

  В 2006—2007 гг. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — Институт) проводилось исследование реализации правотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления Вологодской области в сфере организации местного самоуправления. Целью данного исследования было выявление основных проблем правового регулирования реализации муниципальной реформы в субъекте Российской Федерации.
  В ходе исследования были изучены законы Вологодской области, принятие которых предусмотрено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), в том числе законы, принятие которых обусловлено требованиями гл. 12 «Переходные положения» названного Федерального закона, законы области, регулирующие наделение органов местного самоуправления отдель
  Андриченко Людмила Васильевна — заведующая отделом правовых проблем федерализма ИЗиСП, доктор юридических наук;
  Васильев Всеволод Иванович — главный научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ;
  Павлушкин Алексей Владимирович — ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук;
  Постников Александр Евгеньевич — заведующий отделом конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

ными государственными полномочиями, а также распоряжения Губернатора Вологодской области и постановления Правительства Вологодской области, направленные на реализацию федеральных законов и законов Вологодской области в сфере местного самоуправления. Помимо этого, были изучены также правовые акты ряда муниципальных образований Вологодской области: Белозерского муниципального района, Воскресенского сельского поселения Череповецкого муниципального района, Калининского сельского поселения Тотем-ского муниципального района, муниципального образования «город Тотьма».
    В основном работа сотрудников Института, выезжавших в Вологодскую область, проводилась в отраслевых департаментах Правительства Вологодской области. Наряду с этим состоялись также поездки для знакомства с практикой работы администраций сельского поселения Калининское Тотемского муниципального района, городского поселения Тотьма, Белозерского муниципального района. Была изучена реализация правотворческих полномочий органов местного самоуправления в сфере организации местного самоуправления, состоялись встречи с руководителями и депутатами представительных органов указанных муниципальных образований. Кроме того, было организовано несколько рабочих встреч с представителями администраций Кирилловского муниципального района, Череповецкого муниципального района и Воскресенского сельского поселения Череповецкого муниципального района.
    Анализ деятельности органов государственной власти, а также ор-8

Российское законодательство: состояние и проблемы

ганов местного самоуправления в Вологодской области показал достаточно высокую степень наполненности правовой основы местного самоуправления на уровне Вологодской области. Органы государственной власти области проводят систематический анализ федерального законодательства на предмет реализации полномочий органов власти области в сфере организации местного самоуправления, оказывают правовую, методическую, информационную и организационную поддержку муниципальным образованиям.
  Развивается правовая база на уровне местного самоуправления. Издание муниципальных правовых актов осуществляется достаточно интенсивно как представительными органами, так и главами муниципальных образований: менее чем за два года существования муниципальных образований была урегулирована основная часть вопросов местного значения в большинстве сфер, по которым должно осуществляться местное самоуправление. Активно развивается правовая база местного самоуправления в экономической и финансовой сферах. Во всех муниципальных образованиях приняты местные бюджеты, осуществляется процесс перераспределения объектов собственности.
  В целом, оценивая правовую основу осуществления местного самоуправления в Вологодской области, необходимо отметить, что существующее правовое регулирование муниципальной реформы в Вологодской области в основном соответствует требованиям федерального законодательства, осуществлялось и осуществляется достаточно полно и своевременно. Органы государственной власти области используют многообразные формы взаимодействия с органами местного самоуправления, влияя на содержание и методы работы муниципалитетов, достаточно четко обозначая свою позицию по отношению к тому, что

                                 9

происходит в сфере местного самоуправления, и добиваясь развития муниципалитетов в нужную (с точки зрения федерального законодателя) сторону с учетом областных особенностей и условий.
  Исходя из требований Федерального закона № 131-ФЗ, в Вологодской области принято значительное число законов, которыми:
  установлены наименования органов местного самоуправления муниципальных образований;
  регламентируется реестр муниципальных должностей муниципальной службы в муниципальных образованиях;
  определяются условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами области;
  устанавливаются предельные (максимальные) нормативы размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
   устанавливаются показатели, используемые для формирования расходов областного бюджета на текущее содержание учреждений, финансируемых из областного бюджета, для формирования фондов финансовой поддержки муниципальных образований;
  устанавливается административная ответственность за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления, а также регламентируются другие вопросы.
  Кроме того, в Вологодской области были приняты законы в целях

Журнал российского права №10 — 2007

реализации переходных положений Федерального закона № 131-ФЗ.
  Органы государственной власти Вологодской области не воспользовались предоставленной федеральным законодателем возможностью отложить до 2009 г. введение указанного Федерального закона в полном объеме. Законодательством области установлено, что в переходный период вновь образованные муниципальные образования (городские и сельские поселения) решают все вопросы местного значения, предусмотренные ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ. Это свидетельствует о готовности к реализации реформы местного самоуправления на территории Вологодской области не только со стороны областных органов государственной власти, но и со стороны органов местного самоуправления муниципальных районов и вновь образованных поселений. Это не в последнюю очередь связано с тем, что работа по подготовке проведения реформы местного самоуправления в муниципальных образованиях началась еще со второго полугодия 2002 г., когда Федеральный закон № 131-ФЗ только разрабатывался. Проект данного Федерального закона изучался и обсуждался в Вологодской области на учебных семинарах с участием представителей органов местного самоуправления, заседаниях органов местного самоуправления, собраниях жителей муниципальных образований.
  Органами государственной власти области была также проделана значительная работа по подготовке к государственной регистрации уставов муниципальных образований. Эта работа включала в себя как оказание организационной и методической помощи муниципальным образованиям, так и экспертную работу по разработке, принятию и государственной регистрации уставов. При этом проводились еженедельные селекторные и «кустовые» совещания непосредственно в му
  ниципальных образованиях. Данная работа принесла свои плоды: уставы всех муниципальных образований были зарегистрированы в запланированный срок — до 1 сентября 2005 г. Это, в свою очередь, позволило органам местного самоуправления вовремя приступить к полноценной деятельности по реализации Федерального закона № 131-ФЗ.
    Органы государственной власти Вологодской области провели значительную работу по подготовке кадров для реализации реформы местного самоуправления. На первоначальном этапе была проведена оценка кадрового потенциала органов местного самоуправления. Это позволило уже более целенаправленно осуществлять профессиональную подготовку и повышение квалификации должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных служащих (семинары, стажировки и др.). При этом все мероприятия осуществлялись и осуществляются на плановой основе в соответствии с ежегодно устанавливаемым графиком. Проведение указанных мероприятий в большей степени затрагивало глав муниципальных образований, руководителей городских, поселковых и сельских администраций, а также муниципальных служащих. Представляется, однако, что этот весьма полезный опыт целесообразно было бы в будущем распространить и на депутатов представительных органов муниципальных образований.
    Нельзя не отметить, что, наряду с осуществлением правового обеспечения местного самоуправления в рамках предоставленных области как субъекту Федерации полномочий, органы государственной власти Вологодской области систематически осуществляют достаточно широкую методическую помощь муниципальным образованиям в целях подготовки органами местного самоуправления муниципальных правовых актов на должном юриди-10

Российское законодательство: состояние и проблемы

ческом уровне. Такая помощь позволяет сократить случаи нарушений муниципалитетами федерального и регионального законодательства, избежать значительного количества коллизий и пробелов в муниципальном нормотворчестве. Очевидно, что необходимо и дальше продолжать работу по оказанию методической помощи муниципалитетам в освоении ими новых функций и организации работы. Так, кроме модельных правовых актов муниципалитетов, подготовленных в порядке выполнения распоряжений Губернатора Вологодской области по реализации федеральных законов в сфере местного самоуправления на территории области, необходимо разработать модельные документы и методические рекомендации в связи с принятием новых федеральных законов, затрагивающих сферу местного самоуправления. Особенно это актуально в отношении тех федеральных законов, которые изменяют правовое регулирование соответствующих сфер по сравнению с ранее действовавшим. Для полноценной реализации таких федеральных законов муниципальные образования не обладают пока необходимыми навыками.
  В качестве примера можно привести Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Реализация этого Федерального закона требует подготовки модельных документов по таким вопросам, как: составление и утверждение штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования в соответствии с наименованиями должностей муниципальной службы, предусмотренных реестром должностей муниципальной службы в Вологодской области; определение квалификационных требований к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной

11

службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом Вологодской области в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы).
  Важно учитывать, что модельные акты не могут применяться во всех муниципалитетах одинаковым образом: в каждом муниципалитете, даже одного и того же уровня, есть особенности, учет которых необходим. Формулировки модельного документа должны быть достаточно гибкими, чтобы каждый муниципалитет мог использовать их с учетом местных особенностей. Полезны альтернативные формулировки, дающие возможность выбора из них наиболее подходящих применительно к условиям данного муниципального образования. Более того, в модельном акте можно и нужно по возможности определять примерные перечни обстоятельств, которые следует принимать во внимание, утверждая рекомендованный документ. Целесообразно также проведение в муниципальных образованиях семинаров и других мероприятий по разъяснению положений модельных актов.
  Во многом обоснованными являются требования органов местного самоуправления поселений о направлении непосредственно им любой информации и документации из органов государственной власти Вологодской области, а не через органы местного самоуправления муниципальных районов. Несмотря на то, что это вызовет дополнительные затраты областных органов государственной власти, прямое поступление обеспечит своевременность и достоверность такой информации, ее более оперативное и эффективное использование на уровне поселений.

Журнал российского права №10 — 2007

  Весьма важным и полезным является проводимый органами государственной власти Вологодской области мониторинг реализации реформы местного самоуправления на территории области, который проводится по различным направлениям: организационному, территориальному, правовому, финансовому, имущественному и др.
  В рамках правового обеспечения реформы местного самоуправления особое значение имеет мониторинг муниципальных правовых актов, который включает в себя несколько этапов. Его отличительной особенностью является проведение юридической экспертизы муниципальных правовых актов. По результатам экспертизы Губернатором области в адрес соответствующих органов местного самоуправления направляются предложения об устранении выявленных нарушений законодательства и осуществляется последующий контроль за их исполнением. Это полномочие вытекает из содержания подп. «е» п. 2 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и в Вологодской области оно достаточно эффективно используется.
  Проведение мониторинга муниципальных правовых актов не только обеспечивает соответствие муниципальных правовых актов федеральному законодательству и законодательству области, но и заранее позволяет органам государственной власти области подготовиться к выполнению полномочий, которые возлагаются на них федеральным законодательством. Создание базы таких актов (в том числе в электронном виде), их систематический учет, обработка и инкорпорация, может облегчить в будущем работу по созданию и ведению регистра муниципальных нормативных

  правовых актов Вологодской области.
    Интересен опыт деятельности органов государственной власти области по проведению так называемого выездного мониторинга. Он позволяет осуществлять индивидуальную работу практически с каждым вновь образованным муниципальным образованием. В ходе «выездного мониторинга» не только проводится правовая экспертиза муниципальных актов, но и обсуждается внесение в уставы муниципальных образований изменений, вытекающих из новых актов федерального законодательства, а также даются консультации по текущим вопросам деятельности.
    Органами государственной власти Вологодской области оказывается и иная консультативная, методическая помощь органам местного самоуправления, в том числе им ежемесячно направляются обзоры федерального и областного законодательства, даются рекомендации по применению этого законодательства, регулярно проводятся совещания (включая выездные) по актуальным вопросам реализации реформы местного самоуправления в Вологодской области, совершенствуется практика ответов на письменные и устные обращения представителей органов местного самоуправления.
    Сдерживающим фактором в реализации реформы местного самоуправления в Вологодской области, как и в других субъектах Федерации, служат недостатки в развитии федерального законодательства, которые в определенной степени сказываются и на развитии регионального законодательства в области местного самоуправления.
    Так, в настоящее время на федеральном уровне в отдельных сферах управления не проведено четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федера-12