Журнал Российского права, 2007, № 4


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Юридическое издательство «Норма»

Содержание

Зорькин В. Д. Конституционные основы развития цивилизации в современном глобальном мире..3

Административная реформа в России
Тихомиров Ю. А., Горохов Ю. Б.
Административная реформа
в Орловской области: исследование правовых проблем..9


Российское законодательство: состояние и проблемы
Шкатулла. В. И. Правовые аспекты современной системы образования в России.......................29

Доровских Е. М. Русский язык: совершенствование правового регулирования..................39

Фомина С. В. Государственные гарантии как элемент правового статуса государственных служащих.......................52


Новые законы: наш комментарий
Залесский В. В. Новое юридическое лицо (автономное учреждение).61

Зиновьева О. А. Понятие леса и лесного участка в новом Лесном кодексе
Российской Федерации..........69

Теоретические проблемы российского права и государственности
Бондарь Н. С. Нормативно-доктринальная природа решений Конституционного Суда РФ как источников права..........75

Актуальные вопросы правоприменения
Анишина В. И., Попонов Ю. Г.
Свобода труда или право на труд?......................86

Фролкина Е. Н. Гражданско-правовая ответственность в области инвестиционно-строительной деятельности..................97

Из истории права
Теунов М. К. Организационноправовые основы становления нальчикского Военно-революционного трибунала...............106

Из опыта зарубежных стран

Марченко М. Н. Роль судов в развитии современного романо-германского права.......111
Ткачев В. Н. Теоретические и практические проблемы трансграничной несостоятельности....120


Трибуна молодого ученого
Гулъ Н. В. Конституционное право на защиту семьи, материнства и детства....................130
Хисамов А. X. Правовое регулирование соглашения о внесудебном порядке обращения взыскания на жилые помещения...........141

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Март 2007 года...............148

Юридическая жизнь. Хроника
Кукса Т. Л., Хатаева М. А., Цирин А. М.
Новый этап в техническом регулировании................151

Рецензии
Брычева Л. И., Пчелинцев С. В. Психологические аспекты законотворческого процесса: современный взгляд (Косопкин А. С. Психология парламентского законотворчества)...156

Тарасов А. А. Надежная судебная защита — цивилизованное общество, сильное государство (Руднев В. И.
Судебная защита прав лиц, содержащихся под стражей)............160


Новые книги

Издано Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ...........163

Издательство «Норма» выпустило в свет ....................... 164

В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве
Российской Федерации ..........165

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 166.



Содержание номера на английском языке публикуется на с. 167.

Конституционные основы развития цивилизации в современном глобальном мире

В. Д. Зорькин

  Когда мы говорим о встрече цивилизаций, то приходится, прежде всего, констатировать, что сейчас расхожей стала теория о «столкновении цивилизаций», причем за основу берется конфессиональный признак. Иными словами, сторонники этой концепции имеют в виду столкновение христианской (или, в других редакциях, иудо-христианской) и исламской цивилизаций.
  Для сил, которые стремятся реализовать свои радикальные, порой экстремистские идеалы, эта концепция имеет разные векторы развития. Одними итог такого «столкновения» цивилизаций моделируется как построение «всемирной демократической империи» во главе с мировым правительством и мировой Конституцией. Таким, например, видит мир к середине XXI века первый президент Европейского банка реконструкции и развития Жак Аттали в своей новой книге «Краткая история будущего». Другими образ будущего представляется как «всемирный халифат», отвергающий любые демократические ценности.
  У радикалов с обеих сторон достаточно доводов для аргументации своих позиций. Одна сторона ставит

Зорькин Валерий Дмитриевич — Председатель Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

в вину своим идейным противникам «средневековое угнетение женщин», подавление личности, жестокость законов шариата. Для того, чтобы создать «образ врага», введен даже термин «исламофашизм». Другая сторона обвиняет современное западное общество в нравственном разложении, в пропаганде культа содомии. Здесь тоже сформирован свой «образ врага» в виде «крестоносцев» и «иудеев-заговорщиков». Однако, несмотря на это противостояние, мы должны осознать, что современный мир в результате процессов глобализации превратился по сути в единую цивилизацию с разными культурными, этническими, конфессиональными, экономическими укладами. Мир действительно стал един. Вести «войну цивилизаций» в едином мире — это равносильно ведению войны, например, между правой и левой рукой. Победа в такой войне может привести либо к уничтожению всего организма, либо к глобальному уродству.
  Парадоксально, но факт, радикализм с обеих сторон отвергает мирное конституционное развитие современных национальных государств. И это понятно, ведь ни «всемирная гипердемократия», ни «всемирный халифат» не признают основополагающий принцип конституционализма — национальный суверенитет.

3

Журнал российского права №4 — 2007

  Совершенно очевидно, что современное конституционное правосудие стало тем универсальным правовым механизмом, который сдерживает всплеск всех видов радикализма, исходя как из принципа соблюдения национального суверенитета, так и из принципа выполнения тех международных обязательств, которые стали составной частью правовой системы национальных государств. Такой подход свойствен всему современному конституционному правосудию в мире. Здесь важна интеграция усилий — только так может происходить процесс отстаивания конституционных принципов. Эти принципы в разных конституционных судах конкретизируются по-разному, но они одни и те же в своей основе. Суду, изолированному от своих коллег в других странах, крайне трудно существовать и тем более развиваться в современном мире. Такой суд — это все равно что государство за железным занавесом.
  Одна из главных, но не заявленных формально, целей конституционного правосудия — сделать так, чтобы во всех странах в сознании главного Суверена — народа, Конституция выглядела Живой.
  Живая Конституция — это не только текст и не только решения конституционных судов по толкованию тех или иных норм Основного закона. Живая Конституция — это еще и законы, и вся правоприменительная практика, которая показывает, в каком направлении двигается право. Ядром этой практики является, конечно, конституционное правосудие. То есть важен не только сам текст Конституции, но и его реальное воплощение в жизнь. И важны не только учреждения, которые там названы, — парламент, президент, суды, СМИ, — а то, как они функционируют. Важен не столько перечень прав и свобод, сколько то, как они реализуются.
  Конституционные суды — участники этого большого процесса, они

4

играют важнейшую роль хранителя живой Конституции. Решения, принятые в ходе реализации конституционного правосудия, дополняют ее, но не создают новый текст. Текст тот же самый, но его действительное значение можно понять только, как говорят философы, в развитом, логически снятом виде завершенного объекта. Надо исходить из того, что народ должен освоить текст своей Конституции, даже если этот текст несовершенен, а в Великобритании и Израиле вообще нет писаного текста Конституции. Погоня за сиюминутными изменениями, когда каждый год — новая статья, а каждому правителю — своя Конституция — это правовая шизофрения.
  Конечно, каждая страна может подойти к тому моменту, когда необходимо будет внести изменения в Основной закон. Но пока есть возможность Конституцию не менять, ее не следует менять. До тех пор надо Конституцию интерпретировать, но не до такой степени, чтобы превращать черное в белое. Это сложная научная проблема — о тексте, подтексте, языке, метаязыке, обо всем, что связано с толкованием буквы закона, пределами толкования, границами усмотрения... Несомненно, что суды своими решениями уясняют нормы Конституции.
  Все знают старое изречение: «Все минется, одна правда останется». Правда, право — однокоренные слова. Но эту правду надо открывать каждый раз на новой ступени. Жизнь идет, и текст, который законодатель — творец этого текста — создавал для той, прежней действительности, не должен мешать течению жизни.
  Природа правового текста такова, что он начинает жить самостоятельной жизнью и с течением лет может отдалиться от той, первоначальной воли законодателя. Наполнение конституционных норм новым смыслом происходит в движе

Конституционные основы развития цивилизации в современном глобальном мире

нии, в интерпретации судом, когда он не просто уясняет их смысл, а решает дело о конституционности закона. В решениях суда существует развернутое интерпретационное существование нормы Конституции. Без этих решений невозможно представить живую Конституцию на нынешнем этапе.
  Какие решения конституционных судов в современном мире больше всего волнуют граждан? О чем свидетельствует практика конституционного правосудия России?
  Следует выделить не отдельные решения КС РФ, а блоки проблем, которые приходилось разрешать Конституционному Суду. На первое место следовало бы поставить проблему социальных прав — около трети рассматриваемых в КС РФ жалоб относится к ней. Дела были разные, но все они вместе образуют достаточно стройную и логически выверенную систему решений. В них Суд исходил из принципа, что государство, вводя разные механизмы решения проблем, не может понижать существовавший ранее уровень обеспечения, если обязательства государства перед гражданами вытекают прямо из закона. И это в равной мере относится ко всем — и к пострадавшим в чернобыльской трагедии, и к жителям северных территорий, и к военнослужащим, и к учителям... Конституционный Суд защитил права всех названных категорий граждан, признав, что неконституционно задним числом отменять обещанные льготы или компенсации. Представляется, что этими решениями удалось защитить не только права отдельных граждан или категорий граждан, но и доверие граждан к своему государству.
  Примечательно, что в последние годы социальные вопросы стали актуальными и для Европы. Причем не только для во многом проблемной Восточной Европы, но и для благополучной Западной. И в пе

чальном перечне современных угроз, таких как терроризм, транснациональная преступность, экологические проблемы, расползание ядерного оружия, проблема социальных прав заняла сейчас едва ли не центральное место. Еще несколько лет назад некоторые европейские коллеги говорили, что «увлекаться социальными правами — плодить бездельников в обществе». Сейчас уже многие понимают, что от решения проблемы социальных прав зависит судьба демократии не только в России, но и в Европе. Нищему народу не нужна демократия!
  В уже упомянутой книге Ж. Аттали содержится прогноз, в соответствии с которым количество лиц, живущих менее чем на 2 долл. в день, составит к 2035 году 3,5 млрд человек против 2,5 млрд в 2006 году. Эти категории населения, по мнению Аттали, станут беспорядочно перемещаться по планете в целях выживания, превратятся в «гиперкочевников» и будут широко использоваться во время различных волнений, а также пиратской экономикой.
  Любой негативный прогноз пишется в позитивных целях — чтобы не допустить его реализации. Очевидно, что уменьшение социального разрыва в мире — это задача действительно единая для всего конституционного правосудия.
  Мир так устроен, что в силу взаимопроникновения и взаимовлияния культур наблюдается значительное сходство конституционных ценностей, воспринятых в большинстве государств: они отражают общие ценности международного права, понятные основной массе людей вне зависимости от их национальной, культурной, религиозной принадлежности: суверенное равенство государств, недопустимость применения силы или угрозы силой, невмешательство во внутренние

5

Журнал российского права №4 — 2007

дела, уважение прав человека, международное сотрудничество и др. Реализация именно этих конституционно значимых положений на международном уровне позволяет обеспечить международный порядок и стабильность, а не однополярность мира, управляемого по принципу силы.
  Отрицая «конфликт цивилизаций», нельзя отрицать существующие противоречия, в том числе сохраняющиеся различия между западным и восточным мышлением, образом жизни и национальными правовыми системами. Исторически полигоном для генезиса демократических основ государственного устройства было западноевропейское пространство, однако при попытке наложения этой модели на другие культурные, социальные, экономические условия зачастую возникает эффект несовместимости с менталитетом народов, сформировавшихся в иных культурных, религиозных традициях. Сопротивление культурной среды при внедрении чужеродных правовых институтов в национальные правовые системы — процесс повсеместный, его не избежало даже такое успешное интеграционное образование, как Европейский Союз. В свою очередь, такой эффект противодействия приводит к развитию обратной тенденции — регионализации прав и свобод, адаптации их универсального каталога к историческим, культурным, религиозным факторам, определяющим тот или иной цивилизационный тип.
  В отличие от западной культуры, право не является определяющим социальным регулятором в тех правовых системах, где приоритет принадлежит религии, традициям, обычаям — в особенности, как известно, это касается стран так называемого восточного типа. Например, один из основных постулатов западных представлений о демократическом устройстве общества, провозглашающий приоритет инди

                               6

видуальных прав человека, не разделяется во многих азиатских государствах. В определенной степени это можно сказать и о России, где на протяжении практически всей истории российской государственности высокая роль государства в экономике и большинстве сфер общественной жизни повлекла невосприимчивость населения к большинству традиционных западноевропейских правовых институтов.
  Россия — многонациональное государство, объединяющее множество наций, принадлежащих к различным культурам и конфессиям, в котором Восток и Запад сходятся не только в географическом смысле. Не случайно Конституция РФ начинается со слов: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле...». В России очень хорошо известно, что такое взаимопроникновение и взаимовлияние культур, менталитетов, укладов жизни; у нее имеется огромный опыт многонациональной и многокультурной государственности. Одним из безусловных достоинств Конституции РФ явилось то, что в этом документе впервые признается естественная природа прав человека: «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Россия так же, как многие другие страны, проходит через труднейший процесс «приживания» универсальных стандартов прав человека.
  Сегодня многие исследователи говорят об утопичности теории защиты прав человека как основной концепции системы ценностей современного мира. Отчасти такая точка зрения обусловлена тем, что эта система ценностей, составляющая основу современного международного права, во многом ориентирована на западные страны. Указанные государства, помимо всего прочего, — это еще и страны, воспринявшие систему ценностей христианской религии, а также в

Конституционные основы развития цивилизации в современном глобальном мире

значительной мере испытавшие влияние римского права. Негативными последствиями механического переноса этих конституционных ценностей на иную почву, как показывает опыт, являются их деформация, формирование искаженных представлений о демократических институтах, правовой нигилизм, абсолютизация власти, а как следствие — разочарование населения в указанных институтах и возможность их отторжения.
  В современном мире обнаруживаются факторы, препятствующие универсализации прав человека, реальному действию единых стандартов на всем мировом пространстве. Универсальный каталог прав, самоочевидный для европейского мышления, вобравшего в себя лучшие образцы политической и правовой мысли европейского континента, с трудом воспринимается другими народами и культурами — даже теми, которые включили эти положения в свои конституции и региональные международные документы. «Самоочевидные истины» о правах человека не были осознаны и восприняты ни в дореволюционной России, ни в Советском Союзе, в котором о правах человека писали «так называемые права». И в сегодняшней России, при всей ее общности с европейской цивилизацией, процесс овладения культурой прав человека идет долго и трудно. Многие из нарушений прав человека, вызванных коррупцией, разгулом организованной преступности, социальной и экономической неустроенностью значительной части населения — порождение уже новой России, ее жизненных реалий. Однако одна из наиболее острых проблем, в которой, возможно, кроется корень остальных, — не-отлаженность механизмов защиты прав человека и контроля за этим процессом, отсутствие реальной ответственности за их нарушение.
  Вопрос, который встает в связи с этим, — о пределах и способах

7

распространения универсальных идей и ценностей, другими словами, — о допустимости применения принуждения в этом вопросе в любой форме. Насколько правомерными и необходимыми являются попытки навязывания неких идей, образа жизни отдельным народам, странам, для которых эти идеи могут быть изначально чужды, а в случае несогласия — внедрять эти ценности по праву сильного, ссылаясь на необходимость обеспечения блага слабого? Представляется, что подобная практика себя скомпрометировала. Реакция противодействия насильственному внедрению чуждых ценностей, в том числе правовых институтов, в другие культурные группы приводит к смене однополярного мира (который мы наблюдаем в последние годы), к множественным очагам напряжения, не поддающимся эффективному контролю со стороны международного сообщества и направленным на сопротивление гегемонии, на конфронтацию, а значит — не на созидание, а на разрушение.
  Задача состоит в том, чтобы сформировать соответствующее общественное сознание как базу для демократического наследия, чтобы демократические правовые идеи и ценности стали ориентиром развития российского государства. Положение России как страны, расположенной одновременно в европейском и азиатском регионах, с многонациональным населением, переплетением культур, безусловно, осложняет формирование общественного сознания, у которого нет ориентации на единые ценности в связи с различием культур, религий и традиций. В этих условиях процесс формирования правового государства, эффективного действия принципа верховенства права идет долго и мучительно, поскольку культура прав человека как элемент социальной среды требует длительного времени для формирования. Роль Кон

Журнал российского права №4 — 2007

ституционного Суда — это роль садовника, взращивающего конституционные принципы на конкретной национальной почве.
  Многообразие глобальной цивилизации, в которой делаются попытки — извне или изнутри — внедрения универсального (единого) кода демократических ценностей, ставит человечество перед необходимостью постепенного, естественного взаимодействия культур с целью освоения ценностей и стандартов иных культур общественным сознанием народов, их моралью, непротиворечивостью религии и общественным нравам. Форсирование же этого процесса развитыми странами (гегемонами) может привести — и приводит — к обратному результату.

  Несхожесть, а порой и контраст в образе жизни, мышления, культуре может, как ни парадоксально, иметь позитивное влияние: именно осознание различий влечет за собой стремление найти общее и терпимее относиться друг к другу. Эта идея не является открытием демократии Запада, она присуща всем древнейшим религиям, прежде всего, восточного типа. Запад также может и должен учиться у Востока.
  Лишь осознание общности и принятие особенностей путей развития друг друга может позволить выявить действительно универсальные человеческие ценности и придать международной правовой системе в целом мощный импульс для дальнейшего развития.

£1



АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ





&

Административная реформа в Орловской области: исследование правовых проблем

Ю. А. Тихомиров, Д. Б. Горохов

   Коллектив сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — Институт) — Ю. А. Тихомиров, Н. А. Игнатюк, Н. В. Путило, Н. В. Кичигин, Д. А. Ба-сангов, Д. Б. Горохов — провел в конце 2006 г. — начале 2007 г. исследование правовых проблем проведения административной реформы в Орловской области. Программа была согласована заблаговременно. В ходе командировки ученые изучали практику работы областных и муниципальных органов, а также иных организаций. По результатам исследования подготовлено одиннадцать документов в виде предложений, рекомендаций, аналитической записки и обзора, которые направлены заместителю Губернатора Орловской области. Предлагаемый вниманию материал представляет собой обзор разработанных сотрудниками Института документов, дающий возможность изучить направления, содержание и методологию исследования правовых проблем прове
  Тихомиров Юрий Александрович — первый заместитель директора ИЗиСП, профессор, доктор юридических наук, заслуженный деятель науки;
  Горохов Дмитрий Борисович — заведующий отделом мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.


дения административной реформы в субъектах РФ.

I. Предложения к Программе правового обеспечения административной реформы в Орловской области в 2006—2008 гг.

  Общим ориентиром проведения административной реформы в Орловской области является Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006— 2008 годах, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Данные предложения являются дополнением к уже существующей Программе административной реформы в Орловской области, утвержденной Указом Губернатора области.
  Правовое обеспечение административной реформы в Орловской области предлагается сосредоточить на следующих направлениях.
  1.  Система органов исполнительной власти. Проведенное в 2006 г. в Орловской области реформирование было вызвано изменением федерального законодательства о разграничении полномочий между Российской Федерации и ее субъектами по предметам совместного ведения и началом проведения административной реформы на уровне субъектов РФ. Соответственно, из

9

Журнал российского права №4 — 2007

менение системы органов исполнительной власти области существенно повлияло на их структуру и организационно-правовую форму.
  Реформирование системы органов исполнительной власти связано с внедрением принципов управления, ориентированного на результат. В этой связи целесообразно внести соответствующие изменения в Закон Орловской области от 10 декабря 2001 г. № 229-ОЗ (в ред. от 26 января 2007 г.) «О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области» в части целей и результатов деятельности; в Закон Орловской области от 1 сентября 1997 г. № 52-ОЗ (в ред. от 7 ноября 2006 г.) «Об областных целевых программах»; Закон Орловской области от 27 июня 2005 г. № 518-ОЗ (в ред. от 11 сентября 2006 г.) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Орловской области» в части введения конкурентного распределения ресурсов в органах исполнительной власти. Подготовить изменения в отраслевое законодательство Орловской области относительно распределения средств бюджета области для обеспечения деятельности органов исполнительной власти, в том числе с установлением процедуры выбора между различными вариантами расходования соответствующей суммы средств бюджета области для осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг.
  2.  Положение о департаментах и службах области. Их необходимо корректировать в направлении обеспечения результативности деятельности органов исполнительной власти Орловской области. Институтом предлагается Типовое положение о департаменте Орловской области и Типовое положение о службе Орловской области, что позволит привести положения об органах исполнительной власти области в соответствии с типологией органов исполнительной власти, установленной Законом Орловской области «О системе

  органов исполнительной государственной власти Орловской области» и сбалансированно распределить между ними государственные функции.
    3.  Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. В рамках данного направления представляются возможными следующие меры.
    Необходимо завершить работу по выявлению фактически выполняемых органами исполнительной власти области государственных функций, закрепленных в федеральном законодательстве, законодательстве Орловской области, что позволит внести изменения в отраслевое законодательство Орловской области (в первую очередь в законодательство об образовании, здравоохранении).
    4.  Проведение мероприятий, направленных на оптимизацию порядка исполнения функций по управлению государственными ресурсами. Следует поддержать включение в план законопроектной работы на 2007 г. закона Орловской области «Об управлении лесами в Орловской области». К тому же в данном направлении возможно принятие, в частности, законов Орловской области о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления.
    5.  В целях повышения эффективности осуществления публичной власти в Орловской области необходимо совершенствование порядка резервирования земель для государственных и муниципальных нужд. Институтом подготовлена аналитическая записка «О порядке резервирования земель для государственных и муниципальных нужд», а также концепция и структура проекта областного закона по данному предмету.

10

Административная реформа в России

  ме подзаконного нормативного правового акта Губернатора или Коллегии Орловской области. При этом отметим, что на федеральном уровне целевые программы не принимаются в форме федеральных законов.
    Целесообразно принятие Типового порядка взаимоотношений органов исполнительной власти Орловской области с федеральными органами исполнительной власти, который разработан Институтом.
    В целях правового обеспечения внедрения процедур управления по результатам в Орловской области считаем необходимым принятие нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы:
    —    о системе внутреннего контроля в органах исполнительной власти Орловской области, в том числе с определением круга лиц из числа государственных служащих, уполномоченных на его проведение;
    —    о методике проведения аудита результативности;
    —    об обязательности учета при разработке крупных инвестиционных проектов, целевых программ индикаторов оценки эффективности управления «на результат»;
    —    о механизме управления организациями, подведомственными органам исполнительной власти Орловской области, в связи с чем принять концепцию результативного управления организациями, подведомственными органам исполнительной власти Орловской области, и разработать методологию для результативного управления подведомственными организациями.
    Важно сформировать систему стимулирования государственных служащих, которая должна базироваться на показателях результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрактах с ведущими сотрудниками. Можно разработать методику расчета показателей результативности по направлениям дея-11

  6.  Оптимизация функционирования органов исполнительной власти Орловской области связана также с введением механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти области. В связи с этим целесообразно принять нормативный правовой акт об основах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Орловской области.
  7.  Правовое обеспечение управления по результатам. Данный механизм позволит избежать утраты целевой ориентации государственного управления, существенно повысит его эффективность.
  8.  Программа социально-экономического развития. Данная Программа развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 годы) утверждена распоряжением Правительства РФ от 19 января 200б г. № 38-р. Программа социально-экономического развития в Орловской области на сегодняшний день отсутствует. Вместе с тем План законотворческой деятельности Орловского областного Совета народных депутатов на 2007 г. учитывает ряд направлений Программы социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, которые, в случае принятия на региональном уровне соответствующей программы развития Орловской области, имели бы в ней место.
  В настоящее время в ряде субъектов РФ, в том числе в Орловской области, утверждение областных целевых программ осуществляется в форме законов. С одной стороны, это способствует стабильности содержания целевых программ, с другой стороны, требует достаточно частого внесения изменений и дополнений в их содержание. В этой связи можно было бы рекомендовать утверждение областных целевых программ осуществлять в фор-

Журнал российского права №4 — 2007

тельности органов исполнительной власти Орловской области, что в дальнейшем позволит реализовать систему стимулирования государственных служащих и ответственности руководителей и государственных служащих органов исполнительной власти Орловской области за достижение целей и результатов.
II. Предложения по упорядочению системы органов исполнительной власти Орловской области
  Проведение административной реформы в регионах сопровождается решением комплекса вопросов, связанных с повышением эффективности организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Изучение этих вопросов в Орловской области свидетельствует о ряде обоснованных преобразований в системе органов исполнительной власти. Однако выявились трудности, выражающиеся в некоторой неадекватности видов органов (структур) объемам их компетенции, слабой координации органов между собой и с иными организациями. Ниже предлагаем некоторые рекомендации по преодолению этих трудностей.
  Для обеспечения эффективного функционирования системы органов исполнительной власти Орловской области уместно обратить особое внимание на ее базовые целевые ориентиры. Их можно условно разделить на несколько видов:
  а)  основные (исходные) цели Орловской области как субъекта РФ, установленные Конституцией РФ и Уставом Орловской области;
  б)  законодательно установленный объем полномочий области как субъекта РФ (в частности, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 29 декабря 2006 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) и Фе
  деральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее — Федеральный закон № 258-ФЗ);
    в)   целевые программы (федеральные и областные);
    г)   показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти.
    Согласованное использование этих целей позволяет продолжать работу по обеспечению управления по результатам в рамках административной реформы. Для этого необходимо подготовить и рассмотреть на заседании Коллегии Орловской области программу соответствующих мероприятий, включающую в себя определение основных показателей социально-экономического развития Орловской области на ближайшую и отдаленную перспективы. Это даст возможность разработать и установить показатели эффективности деятельности областных органов исполнительной власти в соответствии с перечнем показателей, утверждаемых Президентом РФ (ст. 26³⁻² Федерального закона № 184-ФЗ). Потребуется ввести порядок определения целей — стабильных и временных — и показателей их достижения в тематических законах Орловской области, в Законе Орловской области «О системе органов исполнительной власти Орловской области», в положениях о департаментах, службах и иных органах. Требуется установить процедуру сбора и анализа информации о реализации этих показателей указанными органами.
    Принцип программно-целевого управления необходимо осуществлять последовательно, что будет способствовать более эффективной координации деятельности областных органов исполнительной власти и достижению высоких конечных результатов. Здесь возможны два основных решения.

12