Журнал Российского права, 2006, № 4


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Юридическое издательство «Норма»

              Поистине серьезное стремление к какой-либо цели — половина успеха в ее достижении.
В. Гумбольдт




Содержание

Обсуждаем национальные проекты
Левицкая А. Ю. Национальные проекты: от идеи к практике ее реализации ................3

Свинаренко А. Г. Системные изменения в рамках приоритетного национального проекта «Образование».................10

Путило Н. В. К вопросу о природе социальных услуг.............16

Зенков В. Н. Совершенствование правового статуса государственных организаций образования .....25

Мельник Т. Е. Право на доступ к материальным культурным ценностям ...................33

Литовкин В. Н. Дефектная ведомость Жилищного кодекса РФ ........40


Волкова Н. С. Модернизация здравоохранения и совершенствование статуса его учреждений .......54

Галиновская Е. А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России .............62


Российское законодательство: состояние и проблемы
Князев С. Д. Правовой режим проведения выборов по многомандатным избирательным округам: состояние и перспективы совершенствования.71

Кузнецова Л. В. Некоторые проблемы осуществления преимущественного права покупки доли в праве общей долевой собственности..........81


Журнал российского права №4 — 2006

Никулинская Н. Ф. Принудительная госпитализация в психиатрический стационар и принудительное психиатрическое освидетельствование как комплексный межотраслевой институт .......90

Теория права
Тихомиров Ю. А. Нормативное регулирование: взлет или кризис? .96

Лапаева В. В. Критерии ограничения прав человека с позиций либертарной концепции правопонимания ....103

Россия и международно-правовое пространство
Курочкина Л. А. Принципы и нормы Совета Европы в уголовном судопроизводстве
Российской Федерации.........116

Из опыта зарубежных стран
Беневоленская 3. Э. Фидуциарные обязательства директора компании по английскому праву.........128

Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Март 2006 года ..............134

Юридическая жизнь. Хроника
Трикоз Е. Н. Десять лет Уголовному кодексу Российской Федерации: достижения и недостатки ....138

Международная школа-практикум молодых ученых и специалистов по юриспруденции «Закон: стабильность и динамика» 1—3 июня 2006 года ..........146

Рецензии
Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В. Особенности автономии в России: взгляд ученого (Кутафин О. Е.
Российская автономия) .......147

Чернобелъ Г. Т. Юридическая наука и ее логика (Сырых В. М. Логические основания общей теории права) ... 153

Руднев В. И. Полезное издание о содействии граждан органам, противодействующим преступности (Федоров А. В., Шахматов А. В.
Правовое регулирование содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятелъностъ)...............156

Новые книги
Издательство «Норма» выпустило в свет......................157

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 159.


Содержание номера на английском языке публикуется на с. 160.

ОБСУЖДАЕМ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ



£1


    Национальные проекты: от идеи к практике ее реализации

А. Ю. Левицкая

  Динамика политического и экономического развития Российской Федерации на протяжении нескольких последних лет свидетельствует о том, что время создания основ новой государственности, новой социально-экономической модели общества, сопровождаемое переоценкой ценностей, поиском новых путей развития, бурной и не всегда согласованной правотворческой деятельностью, близко к завершению. Сегодня государство может больше внимания уделять проблемам социальной сферы, отдельного человека, отдельной семьи.
  Национальные проекты, сформулированные в качестве особой концепции развития России Президентом Российской Федерации В. В. Путиным, сегодня воспринимаются обществом по-разному. Диапазон мнений по поводу содержания проектов значителен: от особенностей развития страны на очередной год, связанных преимущественно с увеличением финансирования заявленных сфер, до определения национальных проектов как долгосрочных приоритетных направлений политики и даже как своеобразного эквивалента национальной идеи.
  На наш взгляд, национальные проекты не ограничены рамками

Левицкая Александра Юрьевна — заместитель Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Секретарь Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов.

3

одного года. Их реализация — приоритетная долгосрочная задача, что должно находить свое отражение при подготовке законов о бюджете на очередной год. Лишнее тому подтверждение — Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006— 2008 гг.), где реализация приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем населения, развития агропромышленного комплекса названа в качестве ориентира на данный период.
  Появление самой идеи о выделении тех сфер жизни общества, на которые следует обратить особое внимание власти и общества, во многом обусловлено уникальным моментом в истории России, когда общественные институты и властные структуры готовы соединить свои усилия для достижения благополучия населения в масштабах всей страны.
  Проблемы медицины, образования, доступного жилья и функционирующего сельского хозяйства — это не только, да и, пожалуй, не столько проблемы экономики. Это вопросы национальной безопасности, перспектив демографического развития, имеющие первостепенную политическую важность. Модное сегодня словосочетание «вложение в человека» на самом деле означает вложение в будущее государства, в решение вопроса о том, будет ли существовать россий

Журнал российского права №4 — 2006

ское государство с теми национально-культурными компонентами, которые образуют его уникальность и историческую неповторимость.
  Здравоохранение, образование, жилищная политика, сельское хозяйство — есть ли в них как названных в единстве национальных проектах общее начало? Это лишь на первый взгляд разрозненные области, избранные в качестве национальных проектов по принципу «где больше наболело». Общее в них — это сфера, обеспечивающая права каждого человека на достойное существование и развитие, и общая цель, обусловленная положениями ст. 7 Конституции РФ, — достижение благополучия как отдельного гражданина, так и всего общества в целом. Без нормального, полноценного питания, качественного жилья, без доступных и отвечающих стандартам высокого уровня услуг систем образования и здравоохранения нельзя говорить об индивиде, имеющем собственную гражданскую позицию и политическую активность.
  Национальные проекты — важнейшая часть реформы социальной сферы, реформы, вызванной не только переходом общества к жизни в условиях демократического социального государства с рыночно ориентированной экономикой, но и пересмотром принципов социального обеспечения. «Проблемная» социальная сфера, как уже неоднократно указывалось в экономических исследованиях, способна существенным образом тормозить экономическое развитие государства. Данные исследований, проведенных Всемирным банком в отношении стран с переходной экономикой, свидетельствуют о том, что перспективы экономического роста в этих странах в большей степени связаны с развитием человеческого и социального капитала и в несравненно меньшей пропорции обусловлены состоянием физического капитала и природными ресурсами.

    Современный этап в развитии социальной политики российского государства должен стать во многом переломным, но не в плане глобального пересмотра курса развития, а в плане превращения во многом бессистемного реформирования в логическую обусловленную систему мер. Первые шаги уже сделаны: вместо планирования в рамках очередного года стало возможным осуществлять прогнозирование на среднесрочную и долгосрочную перспективу¹.
    Национальные проекты, как и любая иная конструктивная идея, имеют свою логику развертывания, последовательность в реализации задач: сначала — повышение в первую очередь заработной платы тем работникам социальной сферы, которые в силу известных должностных обязанностей оказывают услуги значительному числу граждан, наиболее часто встречаются с получателем услуг и от их профессионализма во многом зависит дальнейшее развитие событий (участковые терапевты, классные руководители), следом — специалисты иного профиля. Следующая задача — создание такой материально-технической базы, которая позволяла бы оказывать услуги высокого уровня, оснащение имеющихся учреждений аппаратурой и оборудованием. Далее — строительство новых центров, предоставляющих высокотехнологические медицинские услуги и осуществляющих методологическую деятельность. Данные меры позволят не только повысить качество услуг, но и сделать их более

   ¹ Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002—2004 годы)», Программа социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 гг.), утвержденная распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р.

4

Журнал российского права №4 — 2006

  доступными для граждан, проживающих вдали от крупных центров европейской части России.
  Национальный проект и реформирование той или иной сферы жизни общества — явления тесно связанные. Национальные проекты можно рассматривать как своеобразный «катализатор», позволяющий ускорить модернизацию социальной сферы.
  Остановимся подробнее на содержании национальных проектов в здравоохранении, образовании, жилищной политике, сельском хозяйстве, а также определим соотношение между действующим законодательством и национальными проектами.
  Россия согласно ч. 1 ст. 1 Конституции РФ является правовым государством, следовательно, реализация политических решений должна проводиться не в обход, не в отрыве от действующей правовой базы, а в том числе и посредством правовой деятельности. Эта деятельность предполагает не только внесение изменений и дополнений в ряд финансовых документов (что уже происходит сегодня), но и разработку новых правовых актов, направленных на юридическое оформление структурных реформ в указанных сферах.
  Национальные проекты тесно связаны с реализацией федеральных программ. В настоящее время действует более 40 федеральных целевых программ. Из них наиболее значимыми для воплощения национальных проектов и взаимосвязанными с ними являются федеральные целевые и иные программы: «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002—2007 годы)», «Профилактика и лечение артериальной гипертонии в Российской Федерации», «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002—2006 годы)», «Дети

России» на 2003—2006 годы, «Социальное развитие села до 2010 года», «Жилище» на 2002—2010 годы.
  Утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р План действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2006 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 годы)² в качестве особого подраздела предусматривает разработку нормативных правовых актов по реализации приоритетных национальных проектов в сферах образования, здравоохранения. Вместе с тем следует учитывать, что действующая нормативная правовая база не «отторгает» национальные проекты, но для их правового оформления требуется немало усилий, кропотливой работы по устранению отдельных противоречий, взаимо-увязки норм, а также систематизация действующего законодательства. Возможно, определенного пересмотра в связи с национальными проектами потребуют нормы соответствующих отраслей законодательства.
  В настоящее время, в условиях благоприятной экономической конъюнктуры, приоритетные направления социальной политики обрели новое наполнение, намечены конкретные сроки и перечень реальных действий.
  Согласно Плану подготовки первоочередных актов по реализации приоритетных национальных проектов, решения по которым необходимо принять в 2005 году и I квартале 2006 г., утвержденному распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. № 1926-р³, «собственная» нормативная правовая база национальных проектов на указанном временном

Журнал российского права №4 — 2006

  ² См.: СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589.

  ³ См.: СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4956.

5

отрезке предполагает прежде всего разработку нормативных правовых актов в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Федеральные министерства — ответственные исполнители по проектам разрабатывают приказы, также составляющие существенный объем правового регулирования.
  Так, для реализации национального проекта в области агропромышленного комплекса планируется разработать четыре постановления Правительства Российской Федерации (в части бюджетного финансирования, кредитования) и два распоряжения Правительства Российской Федерации (о внесении средств в уставные капиталы). Реализация национального проекта в области здравоохранения предусматривает внесение изменений в Федеральный закон «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», разработку как минимум восьми постановлений Правительства Российской Федерации (финансирование, закупки для нужд здравоохранения, строительство медицинских учреждений, поэтапная передача в собственность муниципальных образований медицинской и иной техники). В области образования запланировано принятие двух указов Президента Российской Федерации (о государственной поддержке способной и талантливой молодежи, ежегодном поощрении лучших учителей), пяти постановлений Правительства Российской Федерации (о поддержке образовательных учреждений, порядке награждения молодежи, о финансировании), четырех распоряжений Правительства Российской Федерации (о создании университетов и бизнес-школ). В отношении национального проекта «Доступное жилье» предусмотрено принятие четырех постановлений Правительства Российской Федерации (от новой редакции федеральной целевой программы до финансирования ипотеки и государственным

гарантиям), а также представление докладов в Правительство Российской Федерации, касающихся жилищных вопросов молодых семей и молодых специалистов на селе.
  Как видим, специфика отраслей социальной сферы, в отношении которых предусмотрены национальные проекты, привнесла значительное разнообразие как в форму, так и в содержание планируемых нормативных правовых актов.
  Помимо указанных актов преимущественно подзаконного уровня предполагается также и активизация законотворческой деятельности, причем не только на уровне Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, но и Государственной Думы⁴.
  Большая часть из намеченных нормативных правовых актов уже приняты. Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 854 не только утверждены Правила предоставления в 2006 г. финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных общеобразовательных школ субъектов Российской Федерации и муниципальных общеобразовательных школ, но и внесено дополнение в Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. № 196⁵.
  В рамках реализации национального проекта «Современное здра

 ⁴ В Государственной Думе во фракции «Единая Россия» создан Экспертно-консультативный совет по реализации национальных проектов «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса».

 ⁵ См.: C3 РФ. 2001. № 13. Ст. 1252.

Журнал российского права №4 — 2006

6

воохранение», как и по всем остальным приоритетным национальным проектам, подписываются Соглашения между Минздравсоцразвития России и администрациями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о взаимодействии при реализации национального проекта.
  Реализация национального проекта «Образование» будет сопровождаться разработкой нормативной правовой базы по следующим вопросам:
  —    государственный образовательный стандарт с последующим мониторингом деятельности государственной и частной систем образования;
  —    введение обязательного 11-летнего образования;
  —    новые формы контроля за качеством образования;
  —    питание, диспансеризация и оздоровление школьников;
  —    внедрение инновационных и информационных технологий;
  —    доступность детских дошкольных учреждений;
  —    гарантии прав в области образования в связи с переходом российской армии на контрактную основу;
  —    различные формы стимулирования учреждений, педагогических работников и обучающихся;
  —    развитие непрерывного, в том числе непрерывного профессионального образования.
  Следует отметить, что в развитии системы образования на среднесрочную перспективу много таких задач по модернизации российского образования (такие как, например, участие институтов гражданского общества в системе образования), которые поставлены уже давно, в том числе и на уровне актов Правительства Российской Федерации.
  Структурная реформа систем здравоохранения, которых, как известно (ч. 2 ст. 41 Конституции Российской Федерации), в России три:

1) государственная, 2) муниципальная, 3) частная, — имеет свою специфику, обусловленную, в частности, тем, что одним из механизмов финансирования государственной и муниципальной систем здравоохранения является обязательное медицинское страхование. Исходя из того, что существующая система обязательного медицинского страхования признана неэффективной по большинству из стоящих перед ней задач, важнейшая мера — принятие новой редакции закона об обязательном медицинском страховании⁶ .
    Реализация национального проекта в области здравоохранения должна сопровождаться разработкой актов, направленных на:
    —    повышение доступности всех медицинских услуг, но особенно отдельных их видов (например, специализированная помощь) и для отдельных категорий граждан (например, детей, беременных женщин). Предпринимаемые в настоящее время меры по совершенствованию услуг систем образования и здравоохранения ориентированы на придание им следующих характеристик: они должны быть надлежащего качества, описанного в утвержденных стандартах, иметь надлежащее организационное и информационное обеспечение;
    —    искоренение «теневых» платежей в здравоохранении и образовании;
    —    повышение эффективности деятельности медицинских учреждений и медицинских работников (исполнение четко установленных функций и стандартов оказания медицинской помощи при установленных стандартах оснащенности медицинских учреждений);
    —    повышение доступности и качества лекарственного обеспече

   ⁶ Внесение в Государственную Думу проекта федерального закона об обязательном медицинском страховании намечено на сентябрь 2006 г.

7

Журнал российского права №4 — 2006

  ния, особенно отдельных категорий граждан;
  —    профилактику социально обусловленных заболеваний;
  —    повышение охвата медицинских работников профессиональной переподготовкой, улучшение качества профессиональной подготовки и переподготовки кадров;
  —    внедрение инновационных методов в сферу оказания медицинских услуг, в фармацевтическое производство и биотехнологии и другое.
  Осуществление комплекса указанных и иных мер должно быть последовательным, взаимосвязанным, сопровождаться развитием организационных структур, соответствующим финансированием. Именно тогда станет возможным считать национальный проект в области здравоохранения элементом системной модернизации отрасли.
  Решение жилищных проблем невозможно без значительного роста объемов жилищного строительства. Эта задача может быть решена в результате соединения усилий как со стороны государства, так и со стороны бизнеса, граждан, отдельной семьи. Увеличение финансирования жилищной сферы из бюджетов всех уровней должно сопровождаться превращением ипотеки в реально действующий механизм, способный предоставить возможность значительной части россиян за счет собственных сбережений реализовать закрепленное в ч. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации право на жилище. Государство лишь тогда сможет обеспечить право малоимущих и иных граждан на бесплатное или за доступную плату жилище, гарантированное ч. 3 указанной статьи Конституции России, когда на подобные меры государственной поддержки не будут претендовать экономически активные, трудоспособные слои населения. Хотелось бы отметить, что речь не идет о каком-либо ограничении юридически правомерных

8

притязаний. Нет, речь идет об изменении иждивенческих настроений, о появлении обширной социальной группы, способной собственным трудом с помощью государственной поддержки ипотечных программ обеспечить себе и своей семье такое благо, как жилище.
  Россия до начала XX в. была крупной сельскохозяйственной державой. Разнообразие климатических, почвенных и иных факторов при условии грамотной и комплексной политики способствует возможности вернуть утраченные позиции, предотвратить негативные процессы, связанные с урбанизацией, ухудшением экологической обстановки, зависимостью от импорта продуктов питания. Возрождение национальной культуры без возрождения села — весьма трудная задача.
  Между тем реализация национальных проектов, помимо нормативного правового и финансового аспектов, имеет и другие проблемные стороны. Претворение национальных проектов в жизнь неизбежно требует соответствующего контроля за целевым использованием государственных средств, поскольку реализация национальных приоритетов связана со множеством рисков. Среди них хотелось бы указать на: недофинансирование; разворовывание средств; увеличение финансирования бюджетной сферы без проведения соответствующих структурных реформ.
  Еще один важнейший аспект — распределение полномочий по осуществлению национальных проектов между уровнями власти: федеральным, субъектов Российской Федерации и муниципальным. Здесь остро стоит проблема грамотного с конституционной точки зрения и в то же время финансово подкрепленного разграничения функций в сферах реализации национальных проектов.
  Национальные проекты, и это следует рассматривать как пози

Журнал российского права №4 — 2006

тивный момент, широко обсуждаются на разных уровнях. Одно из замечаний, высказываемых общественностью, — недостаточное и не всегда качественное отражение конкретных мер в области национальных проектов в законодательстве. Перечень правотворческих

инициатив не должен исчерпываться уровнем Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Гражданское общество также должно выступить с идеями по реформированию социальной сферы в рамках национальных проектов.



9

    Системные изменения в рамках приоритетного национального проекта «Образование»

А. Г. Свинаренко

Государственный приоритет в действии

  Недавно руководитель реализации национальных проектов Дмитрий Медведев на встрече с представителями всех регионов страны подчеркнул, что национальный проект «задает вектор движения: это символ, позволяющий углядеть приоритеты государственного развития, это направление деятельности, под которую нужно аккумулировать самые различные источники...».
  Другими словами, начало национального проекта означает, что образование — не на словах, а на деле — является государственным приоритетом. Государство заинтересовано в достижении современного качества образования и его всеобщей доступности. Это предполагает широкий и гибкий спектр образовательных услуг, отвечающих самым разным и притом динамично меняющимся потребностям граждан и работодателей, возможность выбора необходимых образовательных программ.

Механизмы саморазвития

  Как сделать, чтобы образование соответствовало динамично меняющимся запросам общества? Единожды обновить содержание и увеличить объем выделяемых средств недостаточно. Нужно запустить механизмы самообновления, саморазвития образования, обеспечить системные изменения.


    Во-первых, образовательные структуры должны стать открытыми: необходимо научиться выявлять общественный заказ, строить на его основе собственные целеполагание и деятельность. А значит — формировать содержание, образовательный стандарт, требования к оценке качества совместно с гражданами, с общественными и профессиональными объединениями.
    Во-вторых, в образовании должны быть созданы иные, чем раньше, механизмы распределения ресурсов, стимулирующие качество, учитывающие результаты образовательной деятельности. В некотором смысле для образовательных систем нужна конкурентная среда.
    Минобрнауки России в рамках текущей деятельности и целевых программ предпринимаются меры по развитию нормативного финансирования и новой системы оплаты труда, по отработке различных моделей государственно-общественного управления. Замечу, что все это — региональные полномочия, а наши действия носят здесь стимулирующий, поддерживающий характер.

   Новые проектные возможности

    Значительный ресурс, который сегодня выделен на реализацию национального проекта дополнительно к текущему финансированию отрасли, позволяет на территории всей страны применить эффективные механизмы стимулирования необходимых системных изменений в образовании. Один из наиболее эффективных стимулов — поддержка лидеров: тех педагогов по всей России и тех образовательных учреждений, 10


Журнал российского права №4 — 2006

 Свинаренко Андрей Геннадьевич — заместитель Министра образования и науки Российской Федерации.

чья деятельность наиболее соответствует общественным потребностям. Причем поддержка весомая, позволяющая им не только реализовать инновационные идеи, но и передать ценный опыт коллегам. Таким образом, существенная часть средств, выделенных на реализацию приоритетного национального проекта, становится своего рода государственным инструментом развития современного качества образования.
  Понятно, что выявлять лидеров при этом должны сами граждане, потребители образовательных услуг. Это позволит сформулировать критерии современного качества и, более того, — заложить основы развития института общественного заказа образованию.

Новые управленческие подходы

  Еще один механизм ускорения системных изменений, заложенный в приоритетный национальный проект «Образование», — непосредственное внедрение в массовую образовательную практику новых управленческих подходов.
  С одной стороны, это, например, элементы подушевого финансирования, новой системы оплаты труда, общественного участия в управлении. А с другой — проектная логика предполагает нечто большее, а именно принципиально иную, чем прежде, управленческую парадигму.
  Что имеется в виду? Жесткое планирование «сверху» предполагало действия власти как бы «над обществом» — аналогично тому, как в традиционном образовании некогда доминировал подход, названный впоследствии «субъект-объектными отношениями». Это когда учитель рассматривается как активный участник процесса обучения, а ученик — лишь как пассивный объект, на который учитель воздействует. В современной педа

11

гогике берет верх иной подход — подход «субъект-субъектных отношений», согласно которому ученик в процессе образования играет не меньшую роль, чем учитель. Сегодня главное требование к образованию — научить человека непрерывно учиться самому, вместе с коллегами достраивая и обновляя собственные знания, умения, квалификацию.
  Система управления не только в образовании, но и в современном информационном обществе в целом должна быть адекватна этой парадигме: ведомствам необходимо научиться договариваться и действовать совместно. Причем не только между собой, но и с обществом.

Комплексный характер проекта

  Один из факторов эффективности национального проекта — в его комплексности. Каждое направление ведет к целому ряду принципиальных подвижек в образовании.
  Немного подробнее о том, как реализуется сказанное на практике. Проиллюстрирую это на примере конкурсной поддержки в рамках проекта лучших учителей и школ, внедряющих инновационные программы. Ежегодно по итогам региональных конкурсов 10 тыс. учителей получат по 100 тыс. рублей, а 3 тыс. школ — по 1 млн рублей.
  Прежде всего эти компоненты национального проекта содействуют повышению открытости образовательной системы, ее восприимчивости к запросам граждан и общества. Так, заявку на участие в конкурсе подает орган государственно-общественного управления школы или профессиональное сообщество учителей. Это, в частности, расширит практику создания в школах попечительских, управляющих и иных советов.
  С другой стороны, гражданские институты участвуют в экспертизе, оценивании школ и учителей. Сами


Журнал российского права №4 — 2006

критерии, по которым будет проходить оценивание, формировались в ходе широкого и максимально открытого общественного обсуждения. Это ведет к таким важным изменениям, как становление нового, сформулированного обществом представления о качестве образования. А также — к развитию новых форм его оценки: оценки открытой, прозрачной, критериальной, внешней (а не внутриведомственной), с участием общественности.
  В случае победы в конкурсе мы рекомендуем присваивать и продлевать учителям высшую категорию, тем самым задавая и новые подходы в аттестации педагогических кадров. Сказанное относится и к аттестации образовательных учреждений.
  Один из конкурсных критериев заключается в том, что школа, претендующая на государственную поддержку, должна быть ресурсным центром для других школ, организаций социальной сферы или местных жителей. Таким образом, в ходе конкурсного отбора будет поддержана практика создания опорных школ, предоставляющих качественное образование и социальные услуги возможно более широкому кругу граждан, школ, оказывающих методическую помощь педагогам из других учреждений, способствуя их профессиональному росту.
  Далее. Мы применяем механизм выделения регионам квот на поддержку учителей и школ — пропорционально количеству городских и сельских школьников с удвоением квоты для учащихся на селе. Тем самым задается принцип подушевого финансирования в образовании.
  Направление ассигнований на реализацию программ развития по итогам конкурсов непосредственно в школы способствует становлению их финансово-хозяйственной самостоятельности.

Премии по конкурсу

  Данные конкурсы стимулируют еще одно важное институциональное изменение: внедрение новой системы оплаты педагогического труда. Как известно, основная задача при ее введении — сместить акценты зависимости размера заработной платы учителя с количества на качество. Иначе говоря, уйти от исключительно почасовой оплаты, сделать оплату труда соотносимой с его результатом. Это достигается, в частности, тем, что значительная часть фонда оплаты труда распределяется между учителями не пропорционально учебной нагрузке, а как премии или надбавки за результативность. Причем распределение этих премий происходит прозрачно и гласно, по понятным и принимаемым всеми правилам, с участием школьных советов.
  Благодаря национальному проекту в стране устанавливается именно такой механизм поощрения за качество и результативность педагогической работы, и самую непосредственную роль в нем играют общественные институты. Это повлечет распространение подобных процедур на всех ступенях управления — от регионального уровня до школы.
  Очевидно, что рост «премиального фонда» не может приводить к уменьшению размеров оплаты за проводимые уроки, а значит, он должен формироваться не путем уменьшения уже установленных выплат, а за счет дополнительных источников. Если на федеральном уровне таким источником выступает финансирование в рамках национального проекта, то на других уровнях имеет смысл по-новому — «привязывая» не к часам, а к результатам — распределять и устанавливаемые местные надбавки, а также добавочные средства, выделяемые на плановое повышение заработной платы педагогов. Заслу
Журнал российского права №4 — 2006

12