Журнал Российского права, 2005, № 2


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Юридическое издательство «Норма»

Законы — владыки государства.
Алкидамант



    Содержание


Коллектив авторов ИЗиСП. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ...........................3


Российское законодательство: состояние и проблемы
Бородинова Т. Г., Демидов И. Ф. Обвинение и защита: проблема равных возможностей...................35
Евсеев П. И., Ялбулганов А. А. Проблемы правового регулирования полномочий субъектов РФ в сфере бюджетных отношений....44
Исаев И. А. О сущности и формах зачета ....................... 56

Богатырев Ф. О. Секундарное право на примере постановления Президиума Верховного Суда России .....68

Андреева О. И. Решение вопроса об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу: проблемы правоприменения ......73

Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона
на коррупциогенность ..........77

Потяркин Д. Е. Особенности купли-продажи жилого помещения с рассрочкой платежа
в городе Москве .............. 89

Теория права
Волкова Н. С. Общественная безопасность и законодательство
о правах человека..............93

Проблемы криминологии
Овчинский В. С. Криминология и биотехнологии (окончание) ..101

Журнал российского права №2 — 2005

Россия и международно-правовое пространство
Фархутдинов И. 3. Доступ и защита иностранных инвестиций в международном праве ......119

Документы Совета Европы.
Тексты и комментарий.
Выпуск 28-й.................131

Трибуна молодого ученого
Петров И. С. Некоторые вопросы нормативного правового регулирования приватизации в Российской Федерации .....136

Клевченкова М. Н. Истоки МЧП
Франции (к 200-летию Кодекса Наполеона 1804 г.) ..........144
Юридическая жизнь. Хроника
Доронина Н. Г. Право и международные экономические связи
(«круглый стол» в ИЗиСП) ....159
Памяти теоретика оперативнорозыскной деятельности (исполнилось 80 лет со дня рождения Владимира
Андреевича Лукашова) .........163
Альберт Семенович Пиголкин ..165
Новые книги
Издательство «Норма» выпустило в свет ..................... 166

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 92.


Содержание номера на английском языке публикуется на с. 168.

Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ*

   Успешное развитие и само существование России как суверенного государства невозможно без обеспечения ее национальной безопасности. Право не может и не должно оставаться в стороне от решения проблем безопасности государства. Более того, в этом ему должна принадлежать ведущая роль. Как право может способствовать укреплению национальной безопасности России? Именно этой актуальной теме посвятили предлагаемую вниманию читателей статью ученые Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России.

  1.   Общая характеристика проблемы. В последние годы понятие «национальная безопасность Российской Федерации» получило широкое распространение в разного рода литературных источниках, теориях, концепциях и доктринах и стало активно использоваться представителями различных наук. Вместе с тем в Конституции РФ термин «национальная безопасность» отсутствует: в ней говорится о «государственной безопасности» или о «безопасности государства». Конституция России, как и конституции других стран, правильно исходит при этом из понимания государства как «государства-нации».
  В результате противопоставления «государства» и «нации» возник- * Е.

  * Статья подготовлена авторским коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в составе В. Г. Вишнякова (руководитель) (разделы 1—3), Л. В. Андриченко (раздел 11), С. А. Боголюбова (раздел 8), Л. И. Васильевой (раздел 12), А. Л. Гравиной (раздел 9), Н. М. Казанцева (раздел 5), Т. В. Конюховой (раздел 7),

Е. Л. Мининой (раздел 6), Е. Н. Трикоз (раздел 10 — в соавторстве с Л. И. Васильевой), А. Н. Черткова (раздел 4).

ла путаница в этих понятиях, более того, перевод конституционных положений о государственной безопасности Российской Федерации в плоскость политических рассуждений о национальной безопасности сопровождается «растворением» базового понятия «безопасность государства» в многочисленных модификациях национальной безопасности — экономической, продовольственной, экологической, религиозной, моральноэтической, безопасностью свидетелей, выступающих в суде, и др.
  Размывание конституционных основ происходит также путем искусственного разграничения таких понятий, как «личность», «общество», «государство» в отрыве от конкретных правовых норм и механизмов их реализации. Именно такой подход был использован в Концепции национальной безопасности Российской Федерации 1997 г.¹, в которой говорится самым общим образом об обеспечении «безопасности личности, общества и государ

Журнал российского права №2 — 2005

  ¹ См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24) // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

3

ства от внешних и внутренних угроз». Тем самым фактически провозглашается примат безопасности личности перед безопасностью общества и государства. Интересы личности при таком подходе определяют интересы общества и государства. Более того, государство, с точки зрения либеральных демократов, не в состоянии обеспечить безопасность личности, поскольку является для нее главным источником опасности.
  Действующий Федеральный закон от 3 марта 1992 г. «О безопасности» (в ред. от 25 июля 2002 г.)² также использует понятие «государственная безопасность». Поскольку Закон формально не отменен, полезно остановиться на некоторых его концептуальных положениях, могущих быть учтенными при подготовке нового закона о государственной безопасности.
  Главной особенностью Закона является то, что государственно-правовые начала пронизывают все три «блока» — личность, общество, государство. Только государство может определять приоритеты, соотношения различных видов безопасности, цели, исходя из государственных интересов.
  Основным субъектом обеспечения безопасности выступает, согласно Закону, государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей (ст. 2). Субъектами безопасности являются также граждане, а также общественные и иные организации и объединения. Государство обеспечивает безопасность каждого гражданина, общественных и иных организаций и объединений на территории Российской Федерации.
  В таком юридическом аспекте выделение «личности, общества и государства» в качестве конкретных

 ² См.: Ведомости РФ. 1992. № 15. Ст. 769; РГ. 1992. 6 мая; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3033.

субъектов государственной безопасности вполне обоснованно. Действует единая государственная система безопасности для всех ее субъектов на основе единой государственной политики в области обеспечения безопасности, что достигается системным использованием экономических, политических, организационных и иных мер, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства (ст. 4).
  Закон «О безопасности» закрепляет следующую модель разграничения полномочий между законодательными и исполнительными органами власти в сфере обеспечения безопасности. Президент Российской Федерации осуществляет общее руководство государственными органами обеспечения безопасности; Правительство Российской Федерации организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности министерствами и государственными комитетами Российской Федерации, другими подведомственными ему органами Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов. Министерства и государственные комитеты Российской Федерации: в пределах своей компетенции, на основе действующего законодательства, в соответствии с решениями Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации обеспечивают реализацию федеральных программ защиты жизненно важных интересов объектов безопасности; на основании настоящего Закона в пределах своей компетенции разрабатывают внутриведомственные инструкции (положения) по обеспечению безопасности и представляют их на рассмотрение Совета безопасности.
  Широкие полномочия возлагаются на Совет безопасности Россий

Журнал российского права №2 — 2005

4

ской Федерации. Он рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности. Председателем Совета безопасности является по должности Президент Российской Федерации. В 1993 году была принята Конституция Российской Федерации. Наряду с этим в 90-е годы был принят ряд концепций, доктрин и программ по обеспечению безопасности. Однако следует подчеркнуть, что как сама Конституция, так и эти документы не обеспечили достаточного развития и укрепления единой системы безопасности Российской Федерации. В частности, в Конституции система безопасности Российской Федерации утратила единство и полноту, стала представлять собой набор отдельных, плохо увязанных между собой понятий и элементов. Так, в главе 5 «Федеральное Собрание» такая сфера деятельности парламента, как «государственная безопасность», вообще отсутствует.
  Разрушительный процесс усугублялся вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции России над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации. Серьезные ошибки, допущенные в процессе проведения реформ в экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности, привели к рассогласованию системы государственного регулирования в сфере безопасности. Так, Указом Президента России от 17 декабря 1997 г. № 1300 было установлено, что органы государственной власти должны руководствоваться положениями этой Концепции в практической деятельности при разработке докумен

                                 5

тов, касающихся обеспечения национальных интересов Российской Федерации.
  В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г., наметилось укрепление президентских полномочий в сфере национальной безопасности России. Говорится, в частности, что Федеральное Собрание Российской Федерации формирует законодательную базу в области обеспечения национальной безопасности по представлению Президента и Правительства Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти представляют Президенту и Правительству Российской Федерации разработанные ими нормативные правовые акты в области национальной безопасности России.
  В современный период укрепление конституционно-правовых начал государственной безопасности Российской Федерации выступает как первоочередная задача, без решения которой невозможно создать надежную и устойчивую систему безопасности России.
  2.  Укрепление конституционных основ государственной безопасности — приоритетная задача. Следует отметить, что в ч. 5 ст. 13 и ч. 3 ст. 55 Конституции говорится о «безопасности государства», а в ч. 1 ст. 82 — о «безопасности и целостности государства». Понятие «государственная безопасность» используется в п. «д» ч. 1 ст. 114 Конституции. И только однажды, в п. «д» ч. 1 ст. 72, говорится об обеспечении «экологической безопасности» как сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время п. «м» ст. 71 Конституции выделяет два приоритетных понятия — «оборона» и «безопасность». Часть 3 ст. 55 гласит об обеспечении обороны страны и безопасности государства, п. «д» ч. 1 ст. 114 — об

Журнал российского права №2 — 2005

осуществлении мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности.
  Конституция России разграничивает понятия «государственная» и «общественная» безопасность. О государственной безопасности говорится применительно к государству в целом, и эта функция относится к исключительному ведению Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение «законности, правопорядка, общественной безопасности» (п. «б» ч. 1 ст. 72). Таким образом, обеспечение государственной безопасности Российской Федерации возлагается на государство в целом. Ни субъекты Федерации, ни коммерческие и иные негосударственные структуры, ни отдельные граждане функциями и полномочиями по обеспечению государственной безопасности не наделяются.
  Анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации показывает, что данная норма Конституции РФ не соблюдается: правовое регулирование в регионах в сфере безопасности носит стихийный характер. Встречаются самые различные варианты: вопросы безопасности относятся к сфере совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерации; руководители субъектов Федерации принимают меры по обеспечению государственной безопасности республики; воспроизводятся без изменений предметы ведения Российской Федерации в сфере безопасности; субъекты Федерации участвуют в обеспечении безопасности и обороноспособности Российской Федерации; и др.
  Возвращаясь к анализу Конституции России, отметим, что о безопасности граждан говорится только в ч. 1 ст. 56, причем применительно к условиям чрезвычайного положения, когда в соответствии с федеральным конституционным законом

                                6

могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия для «обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя». В части 3 ст. 55 права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения безопасности государства.
  В части 3 ст. 56 Конституции говорится, что не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46—54 Конституции РФ. Но и в перечисленных статьях речь идет не о приоритете прав и свобод личности перед государством, а о том, например, что смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом, что достоинство личности охраняется государством, что могут допускаться ограничения целого ряда предусмотренных этими статьями прав и свобод на основании судебного решения и пр. И только в ст. 74 Конституции говорится, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
  Термин «защита» применяется в Конституции применительно к отношениям между государством и гражданами, к ряду субъектов гражданского общества и сфер деятельности. При этом активной стороной выступает государство: именно оно защищает граждан и общество, формы собственности и т. д. В Российской Федерации: «устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (ч. 2 ст. 7), «защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (ч. 2 ст. 8); «материнство и детство, семья находятся под за

Журнал российского права №2 — 2005

щитой государства» (ч. 1 ст. 38); гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 45) и т. д.
  Вызывает недоумение определение национальной безопасности как «состояния защищенности», использованное в Законе «О безопасности»; Конституция России использует более конкретные и значимые понятия: конкретный субъект государственной власти «принимает меры», «гарантирует», «обеспечивает», «осуществляет» и др.
  Не лучше ситуация и с понятием «состояние». Состояние означает «быть», «находиться». Государство же должно активно действовать, принимать меры и т. д., а не пассивно наблюдать за «состоянием защищенности».
  Термин «безопасность» по отношению к личности, а не к государству был сформулирован в Программе развития ООН в 1993 году в «Докладе о человеческом развитии»³, где говорилось, в частности, что необходимо меньше уделять внимания национальной безопасности, а значительно больше — безопасности людей⁴, человеческой безопасности. Соответственно надо меньше заботиться о «территориальной безопасности», о безопасности «через вооружение», а больше — о безопасности «через человеческое развитие», о продовольственной, трудовой, экологической безопасности. Национальная безопасность означает защиту государства; человеческая безопасность — защиту людей от их собственного деспотического правительства. Делался вывод, что защита прав человека должна стать основной сферой деятельности ООН, обоснованием «гуманитарной интервенции» со стороны мирового сообщества. Совет Безопасности, соответственно, должен взять на себя ответственность за возникающие уг

  ³ См.: Глобалистика: Энциклопедия. М.: Радуга, 2003. С. 63.

  ⁴ См.: Там же. С. 64.

розы человеческой безопасности. Однако в Уставе ООН ничего не говорится о таких полномочиях. Статья 2(7) Устава не дает ООН права «на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государства»⁵.
  В условиях неоднозначных процессов глобализации, переходного состояния России приоритетным является укрепление Российского государства как необходимое условие обеспечения безопасности общества и личности.
  Согласно Конституции в исключительном ведении Российской Федерации находятся внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования (п. «к», «л», «м» ст. 71). К исключительному ведению Российской Федерации относятся и определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
  Функции по обеспечению государственной безопасности охватывают все ключевые сферы деятельности государства, включая политическую, военную, законодательную, исполнительную и судебную деятельность. И уже затем, на федеральном, высшем уровне государственной власти обеспечение безопасности государства дифференцируется, подразделяется на конкретные цели и виды на всех ее уровнях (отраслевом, функциональном, территориальном). Цели и ин

Журнал российского права №2 — 2005

  ⁵ СПС «КонсультантПлюс».

7

тересы государства пронизывают всю систему государственной безопасности как вовне, так и внутри страны, придавая ей единство и общую направленность. Концепция же национальной безопасности Российской Федерации, сформулированная как система взглядов, выполняет функцию идеологического и теоретического обеспечения проблем безопасности. Понятие «национальная безопасность» затуманивает понятие «государственная безопасность». Создается впечатление, что с помощью прилагательных (экономическая, экологическая и др.) сознательно ставится цель растворить, исказить, опорочить само существительное «безопасность» и его родовой признак — «государственная» безопасность. Понятие «государственная» не уводит в сторону, а выражает сущность и специфику самого понятия «безопасность», а также организационных и правовых средств ее обеспечения, позволяет проводить грань между «государственной» и «негосударственной» безопасностью.
  В настоящее время правовое регулирование вопросов по отдельным видам безопасности осуществляется на основании более чем 70 федеральных законов и 200 указов Президента РФ, около 500 постановлений Правительства РФ, а также других подзаконных актов. Большинство из них носят фрагментарный характер, касаются частных угроз и порождают локальные, разрозненные массивы правовых норм, относящиеся к различным отраслям права. Последнее связано с тем, что вопросы государственной безопасности пронизывают фактически все сферы общественных отношений и объективно могут быть предметом регулирования в любой из существующих отраслей права.
  В то же время крупные, концептуальные законопроекты («О государственной безопасности», «О военной реформе», «О борьбе с коррупцией», «О борьбе с организо

                                  8

ванной преступностью» и др.) либо годами не выносятся на обсуждение Государственной Думы, либо снимаются с рассмотрения. Наиболее актуальные проблемы государственной безопасности (Концепция национальной безопасности РФ, Военная доктрина РФ, Доктрина информационной безопасности РФ, Морская доктрина РФ, Основы пограничной политики и др.) регулируются не федеральными законами, а указами и постановлениями. В правовой природе этих концепций и доктрин много неясного, выходящего за пределы конституционного поля. К тому же в обществе еще не сложилось целостное представление о государственной безопасности России, что затрудняет системный подход к законотворчеству в этой области.
  3.  Оборона и безопасность. С окончанием холодной войны началось формирование новых региональных и локальных моделей межгосударственного соперничества. Следствием этого стала новая вспышка национальных конфликтов. Во многих регионах мира произошел сдвиг в направлении к совместной обороне, к многосторонним мерам безопасности. Стремление стран избежать межгосударственных конфликтов и огромных затрат на оборону способствует укреплению коллективных мер оборонного характера, международному военному сотрудничеству и координации.
  Угрозы государственной безопасности становятся все более разнообразными, перестают быть исключительно военными. Такие проблемы, как охрана окружающей среды, экономика и культура, наркотики, терроризм, организованная преступность и другие не могут быть решены военной силой. Для их устранения необходим глобальный механизм координации и сотрудничества между странами. Соответственно усиливается тенденция к институализации, к укреплению и распространению механизмов кол

Журнал российского права №2 — 2005

лективной безопасности (многостороннего оборонного механизма).
  Оставаясь суверенными, государства все теснее взаимодействуют между собой. Разнообразие решаемых в процессе такого взаимодействия проблем (от финансовых до экологических) с неизбежностью усиливает координацию действий государств в рамках межгосударственных объединений, многонациональных корпораций, транснациональных общественных движений, интернациональных органов регулирования и др. Суверенитет государств понимается при этом не столько как территориально ограничивающий барьер, сколько инструмент переговоров, нахождения компромиссных решений, согласования действий в условиях сложных межгосударственных отношений. Государства вынуждены считаться с этими процессами и следовать совместно выработанным международным договорам и соглашениям с тем, чтобы успешнее решать не только внешние, но и внутренние проблемы безопасности. Не политика изоляционизма, а активное международное сотрудничество становится главным фактором нейтрализации, уменьшения или устранения прямых или скрытых угроз, изменения их структуры и направленности. Роль государства во внешней политике не уменьшается, она трансформируется, приспосабливаясь к современным условиям.
  Оборона и вооруженные силы относятся европейскими конституциями к исключительному ведению государства. Конституция России запрещает «создание вооруженных формирований» вне структуры государства (ч. 5 ст. 13). Наиболее принципиальную позицию в данном вопросе занимает Конституция Италии, которая запрещает «такие объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного характера» (ст. 18).

  Конституции европейских государств разрешают использование вооруженных сил и военнослужащих не только для отражения агрессии извне, но и для подавления конфликтов гражданского характера. Конституция Португалии разрешает, например, использование Вооруженных сил «согласно закону... в решении задач, связанных с удовлетворением основных потребностей и улучшением качества жизни населения» (ч. 6 ст. 275).
  Совершенствование правовых основ деятельности органов государственной власти по обеспечению обороноспособности страны приобретает особую актуальность с учетом реформирования Вооруженных Сил РФ и принятия новой военной доктрины. В этой связи одним из важных компонентов поддержания необходимого уровня обороноспособности государства может являться использование института военного положения. Причем исследование законодательства о правовом режиме военного положения способствует разработке соответствующих правовых и организационных механизмов для его последовательной реализации.
  История существования института военного положения свидетельствует, что государство при возникновении необходимости введения режима военного положения не обращалось к положительному опыту его предыдущего использования. По этой причине государству приходилось решать вопросы отражения агрессии в чрезвычайно короткие сроки и при отсутствии необходимой нормативной правовой базы. В связи с этим при реформировании военной организации России, а также создании нормативной правовой базы военного положения представляется необходимым учитывать исторический опыт структурных преобразований военной организации и реформирования законодательства о военном положении.

Журнал российского права №2 — 2005

9

  В Конституции России и в Федеральном конституционном законе «О военном положении» определены основания введения военного положения. Согласно этим актам никакие внутренние чрезвычайные ситуации не могут служить основаниями введения правового режима военного положения. Единственным основанием введения режима военного положения является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии. Изложенные законом основания введения правового режима военного положения имеют исчерпывающий характер и тем самым расширительному толкованию не подлежат. Военное положение носит временный характер и должно определяться исходя из реальной угрозы безопасности и обороноспособности государства.
  Отметим, что для реализации законодательства о военном положении в настоящее время необходимо принятие ряда законодательных актов, которые регламентировали бы общественные отношения, связанные с охраной и обороной особо важных государственных и специальных объектов, а также объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения. Нуждаются в соответствующем законодательном регулировании и общественные отношения, связанные с передвижением граждан по территории страны в условиях правового режима военного положения, порядок работы средств массовой информации, а также порядок осуществления предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности и др.
  Зарубежный и отечественный опыт свидетельствует о том, что в условиях правового режима военного положения органы государственной власти, функционирующие в мирное время, не могут, как правило, оперативно решать вопросы в случае агрессии или ее непосредственной угрозы. В этой ситуации возникает необходимость создания

10

специального органа управления, который мог бы мобилизовать имеющиеся у государства силы и средства и направить их на борьбу с возникшей опасностью. В целом Федеральный конституционный закон «О военном положении» определил систему органов военного управления, а также необходимые силы и средства, привлекаемые для его обеспечения.
  К основным задачам системы обеспечения правового режима военного положения относятся: проведение единой государственной политики по обеспечению правового режима военного положения; формирование системы экономических, правовых и организационных мер по обеспечению военной безопасности государства; поддержание необходимой готовности сил и средств для обеспечения правового режима военного положения; формирование и использование государственного мобилизационного резерва, необходимого для обеспечения правового режима военного положения; разработка и принятие необходимых нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения в области обороны и безопасности государства, а также совершенствование правовых и организационных основ проведения военной реформы.
  Государственные интересы требуют обеспечения экономической и политической безопасности, установления и поддержания такого правового режима государственной границы, который максимально защищал бы эти интересы. Но, как показывает исторический и зарубежный опыт, подобная государственная политика может привести к ослаблению и разрыву существующих экономических и политических связей, а на некоторых участках государственной границы в силу существующих национальных связей — и к серьезным социальным и межнациональным конфликтам.
  С проблемой формирования общегосударственной системы под

Журнал российского права №2 — 2005

держания административно-правового режима государственной границы связана проблема нормативного правового обеспечения деятельности различных органов государственной власти, участвующих в обеспечении пограничной безопасности. Данная проблема актуализируется в связи с упразднением Федеральной пограничной службы и созданием пограничной службы ФСБ России. В этой связи необходимы разработка и принятие федерального закона «О пограничных войсках ФСБ России». Подобный законодательный акт не должен был бы дублировать имеющиеся нормативные правовые акты, регламентирующие порядок прохождения военной службы, а регулировал бы государственно-служебные отношения, связанные с выполнением пограничной службой возложенных на нее задач и функций в сфере обеспечения правового режима государственной границы РФ. Принятие такого закона позволило бы решить ряд вопросов, связанных с обеспечением пограничной безопасности, а также было бы промежуточным этапом на пути создания пограничной полиции.
  Основная задача государственного управления в сфере обеспечения правового режима государственной границы РФ состоит в том, чтобы не узковедомственный, а общегосударственный подход определял деятельность различных субъектов обеспечения правового режима государственной границы РФ.
  С учетом осмысления собственного опыта и комплексного анализа законодательной практики ведущих стран мира требуется разработка научно обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения специальных административно-правовых режимов. Основой внимания к проблеме их формирования является механизм формирования и реализация стратегии государственной безопасности России, призванной обеспечить защиту национальных интересов

11

страны от внешних и внутренних угроз за счет политических, экономических, военных, правовых, научно-технических и иных возможностей государства.
  За последнее десятилетие в Российской Федерации был принят ряд «режимных» законодательных актов: Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», Федеральный конституционный закон «О военном положении», Закон РФ «О закрытом административнотерриториальном образовании», Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации»; Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и др. Принятие этих законов поставило науку административного права перед необходимостью серьезно заняться исследованием вопросов специальных административно-правовых режимов, поскольку специальный режим часто связан с ограничением прав и свобод граждан. С помощью международно-правовых режимов мировое сообщество решает наиболее глобальные проблемы безопасности (использование воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных территорий суши, противодействие радиационной, военной, экологической и другим угрозам). У России на этой общей основе возникают соответствующие обязательства и проблемы, появляется необходимость сообразовывать внутренние интересы со всеобщими принципами и международными договоренностями с учетом, разумеется, собственных государственных интересов и иных внутригосударственных факторов в сфере безопасности.
  Несмотря на определенную взаимосвязь и взаимодействие международных и внутригосударственных режимов, группу административноправовых режимов нельзя считать чем-то напрямую производным от международно-правовых режимов.

Журнал российского права №2 — 2005

Ведь основой административно-правовых режимов является суверенная концепция собственной безопасности, которая опирается на внутренние экономические, политические, социальные и иные факторы.
  Роль конституционных норм в реализации специальных административно-правовых режимов нельзя недооценивать по двум причинам. Во-первых, Конституция России осуществляет первичную легализацию таких административно-правовых режимов, как чрезвычайное и военное положение, режимы государственной границы, пограничных зон, континентального шельфа, территориального моря, исключительной экономической зоны, особо охраняемых природных территорий (ст. 71, 72, 87, 88) и др. Во-вторых, в Конституции России закреплены основополагающие положения и принципы функционирования административно-правовых режимов — принцип неприкосновенности определенных основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55), принцип официального опубликования законов (ч. 3 ст. 15), утверждение Советом Федерации указов Президента России (п. «б», «в» ч. 1 ст. 102).
  В настоящее время процедура введения и осуществления административно-правового режима чрезвычайного положения нормативноправовыми актами различной юридической силы регламентирована недостаточно подробно. В связи с этим насущной проблемой является принятие комплекса нормативно-правовых актов, конкретизирующих и детализирующих различные аспекты оснований и порядка введения и реализации административно-правового режима чрезвычайного положения.
  Организованные преступные сообщества пытаются установить в настоящее время контроль над стратегическими отраслями экономики и жизнеобеспечения (топливно-энергетический комплекс, металлургия

12

и др.). Обозначилось явное стремление лидеров криминальных формирований стать владельцами промышленных предприятий, банков, коммерческих структур. Распространение получают такие формы коррупции, как противоправное совместительство должностей в органах власти и управления с должностями в коммерческих структурах, содействие передачи госсобственности в частные руки на льготных условиях. Главное внимание иностранных разведок уделяется сбору информации о внутренних и внешних политических ориентирах; военной политике и путях ее реализации; направленности научных исследований и технических экспериментов. Особый интерес иностранные спецслужбы проявляют к фундаментальным научным разработкам, новейшим военным технологиям и современным образцам военной техники. Приоритетной задачей спецслужб остается создание позиций в российских властных структурах⁶.
  4.   Правовое обеспечение национальной безопасности в сфере защиты территориальной целостности и государственного единства России. Защита территориальной целостности и государственного единства Российской Федерации требует четкого понимания конституционных норм о носителе государственного суверенитета в Российской Федерации и их неукоснительного соблюдения⁷. Суве

  ⁶ См.: Патрушев Н. П. Итоги работы органов федеральной службы безопасности и приоритеты их деятельности // Право и безопасность. 2002. № 1(2). С. 7.

  ⁷ Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции). Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4). Территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67).

Журнал российского права №2 — 2005