Журнал Российского права, 2003, № 12


                Журнал




            РОССИЙСКОГО ПРАВА



Учредители:
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Юридическое издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Издатель:
Юридическое издательство «Норма»

                     Правом владеет тот, на чьей стороне сила; границы наших сил — наши законы.

Ф. Шиллер




Содержание

Местное самоуправление — основа гражданственности и народовластия. Выступления Президента Российской Федерации В. В. Путина на сессии Конгресса муниципальных образований ....................3

Хабриева Т. Я., Сивицкий В. А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие российского федерализма и местного самоуправления ......7

Калмыкова А. В., Спектор Е. И.
Правовые основы организации и деятельности фондов поколений в России ..................... 17
Экология и право
Игнатьева И. А. Систематизация экологического законодательства: современные проблемы и практические подходы ............... 21


Кабанков А. С. Понятийный аппарат экологического права: шаг вперед, два шага назад..................30

Комментируем действующее законодательство
рахмилович В. А. Распространяются ли нормы о недействительности сделок на добросовестного приобретателя?..................34


Запорожец А. М. К проблеме невозможности исполнения обязательств..................40

Корнишин С. В. Правовое положение граждан, пребывающих на военной службе по истечении ее срока..49

Мельников В. Ю. О совершенствовании норм УПК РФ, связанных с задержанием подозреваемого..59


Журнал российского права №12 — 2003

Теория права
Бошно С. В. Доктрина как форма и источник права...............7 0

Кострова М. Б. Дефинирование понятий и терминов, используемых в УК РФ......................80
Сравнительно-правовые исследования
Касаткина Н. М. Государственный совет (европейская модель)...89


Станкевич Н. Г. Государственная регистрация вещных прав на земельную недвижимость и сделок
с ней в России и Белоруссии...102
Из истории российского права
Епифанова Е. В. Теоретические разработки соучастия в преступлении в России в 40—60-е гг. XX века.110
Трибуна молодого ученого
Горбунова Л. В. Некоторые правовые проблемы ответственности при поставке товаров
для государственных нужд......115

Менжега М. М. Особенности производства обыска при расследовании компьютерных преступлений......120
Парламентский дневник
Хроника законодательной деятельности Государственной Думы.
Октябрь 2003 года .............125

В государствах содружества
Башимов М. С. Институт омбудсмена в Республике Казахстан ......128
Из опыта зарубежных стран
Меньших А. А. Материальные компенсации потерпевшим от террористических актов по законодательству Франции, Италии и Испании ...141
Юридическая жизнь. Хроника
Нужен ли России федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»? (По итогам
«круглого стола») ...........149

Нормам международного права — единое толкование. Репортаж с Пленума Верховного Суда РФ .... 155

Рецензии
Бахрах Д. Н. Институт мировых судей: опыт становления (Мировые судьи — первая ступень правосудия / Колл. авт.) ........ 158
Новые книги
Издательство «Норма» выпустило в свет ..................... 160

Перечень основных материалов, опубликованных в № 1—12
за 2003 год .................162

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 101.


Содержание номера на английском языке публикуется на с. 172.

Местное самоуправление — основа гражданственности и народовластия


Выступления
Президента Российской Федерации В. В. Путина на сессии Конгресса муниципальных образований

Москва. 11 ноября 2003 года

      Вступительное слово

  Добрый день, уважаемые друзья, коллеги!
  Позвольте мне прежде всего поблагодарить вас за приглашение. И, конечно, хочу с самого начала поздравить Конгресс с пятилетием, с первой круглой датой его работы. Ваше объединение обладает высокими и ответственными полномочиями — представлять интересы муниципальных образований. А это значит — отстаивать интересы людей там, где они живут и работают, где формируется реальное самоуправление и складывается самоорганизация общества. Полагаю, сегодня хороший повод проанализировать сделанное за эти годы и наметить дальнейшие планы. Тем более, что новая редакция Закона о местном самоуправлении предъявляет к деятельности Конгресса более четкие требования.
  Не сомневаюсь, что здесь, на форуме, состоится компетентный и предметный разговор. В первую очередь о том, как создать на местах достойные и комфортные условия жизни. А самое главное — как привлечь к решению этих задач самих людей, как разбудить их инициативу и поддержать их начинания, собственные начинания и собственную инициативу.
  Местный уровень власти — это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовать конституционный принцип народовластия. Пола

3

гаю, что пришла пора вспомнить это слово и наполнить его реальным практическим содержанием. И, безусловно, роль местного самоуправления здесь становится ключевой. Ведь самоуправление в городах и поселках, демократия именно на местах издавна считается основой гражданственности и народовластия. И потому одной из самых приоритетных задач местной власти является налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия с гражданами. Только при таком подходе можно говорить об эффективности других составляющих местного самоуправления — законодательной, финансовой, административной.
  Через месяц мы будем отмечать десятилетний юбилей Основного закона — Конституции Российской Федерации. Конституция четко определила гарантии и основы местного самоуправления как самостоятельного института власти. Нашим стратегическим ориентиром и тогда, десятилетие назад, и сегодня остается сильная и дееспособная местная власть. Однако достичь эту цель на практике оказалось гораздо сложнее, чем ее заявить. Нужно было учиться работать в принципиально иных условиях, формировать новые действенные механизмы, анализировать и быстро преобразовывать собственный опыт. Для этого нам всем потребовались согласие в обществе, консолидация власти и политическая воля. Да и многое стало понятно только тогда, когда приступили к практической работе.

Журнал российского права №12 — 2003

  Вы знаете — в последние два года была проведена большая работа. Мы приступили к разбору законодательных завалов. Определились с правами и обязательствами муниципалитетов. Вплотную подошли к решению вопросов их собственности и финансовой обеспеченности. Тем самым наметили пути к избавлению от длительного противостояния местной и региональной властей. Я сказал: «наметили пути», поскольку пока еще не решили эти проблемы.
  Обновленный Закон об общих принципах местного самоуправления, над которым работали и присутствующие в этом зале, за что я особо им благодарен, сегодня многое расставляет по своим местам. Он направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом. В целом — на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной. Сегодня практически ясно, какие обязательства местные власти имеют перед гражданами и какими ресурсами они обладают для их выполнения.
  В ближайшее время будет подписан указ и даны поручения Правительству Российской Федерации, направленные на реализацию в 2005—2006 гг. обновленных принципов федеративных отношений и местного самоуправления. В частности, в федеральные законы будут внесены поправки, которые устранят необеспеченные финансовые обязательства региональных и местных бюджетов, а также приняты меры, связанные с разграничением государственной и муниципальной собственности. Разграничением, адекватным распределению полномочий между уровнями власти. Вместе с тем еще потребуется немало усилий, чтобы окончательно урегулировать остающиеся противоречия. Реализация закона в жизни, на практике, — это всегда задача, как минимум, не менее сложная, а, может, даже более

сложная, чем его подготовка и принятие. В этой связи выделю ряд очевидных приоритетов.
    Первое. Чтобы Закон эффективно заработал, необходимо в кратчайшие сроки и в полном объеме привести в соответствие с ним федеральное и региональное законодательство, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований. Полагаю, что ваш Конгресс мог бы взять на себя часть функций по информационной и экспертной поддержке этой сложной и очень многогранной работы.
    Второе. Предстоит решить вопросы по границам и статусу муниципальных образований, структурам органов муниципального управления. Полпреды в округах должны взять под свой контроль ход реализации Закона в территориях. Будет, несомненно, востребована и их всесторонняя помощь формирующимся региональным муниципальным ассоциациям. Я сегодня разговаривал со всеми полпредами в регионах во всех семи округах. В некоторых такая работа уже началась, например, в Уральском федеральном округе.
    Третье. О ресурсах пополнения местных бюджетов. Известно, что для вас этот вопрос сложный и болезненный. Слишком долго длилось время так называемых повышенных обязательств при практически пустом кармане муниципальных образований. А главное — при невозможности наполнить этот карман самостоятельно. Но и здесь уже предприняты шаги, которые должны изменить ситуацию. Правительство внесло в Думу поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. Я знаю, вас особенно беспокоило, будет ли это сделано, когда будет сделано, в каком виде. Главный смысл поправок в том, чтобы у муниципалитетов появились стимулы расширять собственную налоговую базу. Я думаю, здесь еще можно многое обсудить, внести соответствующие изменения. Еще раз

4

Журнал российского права №12— 2003

  повторю то, что сказал в самом начале: очень надеюсь, что ваш Конгресс внесет соответствующий вклад в эту работу. Потенциальных возможностей для развития собственной базы здесь много. Это — малый и средний бизнес, сфера инноваций и услуг. Именно эти сегменты экономики могут стать решающими для развития внутреннего рынка и экономического роста в стране в целом.
  Еще раз подчеркну: финансовая устойчивость и эффективность работы муниципалитетов прямо связаны с активизацией хозяйственной жизни на местах. И здесь многое зависит от умения местных руководителей грамотно и рачительно хозяйствовать, от готовности снимать административные барьеры. Открывать рынок не только для предпринимателей своего региона, но и для всех, кто хочет реализовать свою деловую инициативу.
  И, наконец, важно повысить роль и значение представительных органов, развивать принципы коллегиальности и контрольные механизмы с участием граждан. Без такой обратной связи с избирателями по-настоящему сильное, независимое и эффективное местное самоуправление, конечно, не состоится.
  Уважаемые коллеги! В заключение хотел бы сказать: масштаб задач, стоящих сейчас перед местным самоуправлением, требует кардинального повышения квалификации муниципальных служащих. И потому необходимо создать адекватную потребностям дня систему подготовки и переподготовки кадров этого уровня. Только квалифицированная и ответственная, обеспеченная ресурсами и прозрачная местная власть сможет достойно решать проблемы граждан. Нельзя забывать, что эта власть существует за счет налогоплательщика, и она должна быть подконтрольной гражданам.
  Желаю вам успехов в работе и благодарю за внимание.

Заключительное слово

  Я еще раз хочу пожелать вам успехов!
  Думаю, что мероприятия подобного рода можно было бы проводить и почаще.
  Я внимательно слушал выступавших. Сказано было много. С чем-то можно согласиться, с чем-то можно поспорить. Ясно только одно, что из того, как мы будем решать проблемы, которые обсуждаются сегодня здесь и которые будут обсуждаться, в значительной степени будет зависеть результат всей деятельности страны, всей деятельности государства. Вещи, действительно, очень серьезные — и спорные, и те, которые можно сразу поддержать, но я позволю себе очень коротко отреагировать.
  Я ведь и в своем вступительном слове сказал, что Правительство внесло сейчас поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы. Но очень рассчитываю на то, что в результате, в том числе, и вашей работы — сегодняшней, текущей и будущей, — то, что сделано Правительством в качестве первого шага, может быть вполне поправлено. Так мы договариваемся и с депутатами Государственной Думы. Решение, которое сейчас там сформулировано, не окончательное.
  Что касается настройки налоговой системы в целом. Вы прекрасно понимаете — в этом зале нет случайных людей, здесь все люди, которым не нужно разжевывать, — настройка этой системы на полпроцента отражается по всей цепочке. Было предложение в следующем году установить налог на ЖКХ, а нагрузку на экономику уменьшить за счет понижения НДС. Напомню, в 2004 году мы снижаем НДС на 2 процента. Хочу вам сказать: пока еще дискуссия не завершена. Нужно, чтобы большинство депутатов согласилось с предложениями Правительства. Достаточно сложно погасить выпадаю

5

щие доходы. Довольно сложно настроить всю эту систему, — одно вытекает из другого. Но это не значит, что ничего не нужно делать. Вам на местах часто даже виднее, как функционирует эта система, поэтому я не хочу сейчас предвосхищать окончательное решение. Еще раз возвращаюсь к тому, что нужно вместе работать и что Правительство тоже будет слышать вас лучше.
  Что касается так называемых страшилок, связанных с пакетом поправок. Думаю, что здесь правильно было сказано: на самом деле их не существует. Что такое отстранение от должности, от власти? Кого у нас пока отстранили? Надо бы, может быть, кого-то. Но пока не отстранили никого. Должен сказать, что система новых межбюджетных отношений заработает только через два года. Только после этого можно будет говорить о применении этой нормы. Вы знаете, — мне кажется, вы тоже со мной согласитесь, — если уж в этих условиях люди «до цугундера» будут доводить свой поселок, так лучше сверху освободить, чем ждать, пока снизу «на вилы» поднимут.
  И, наконец, последнее. Вот прозвучало: поддерживаем местный бизнес, субсидируем банковские процентные ставки. Это хорошо, наверное, поддерживать местный бизнес. Все ли проблемы решены в ЖКХ? Это всегда выбор местных, региональных, федеральных властей. Это и есть политика. Конечно, есть логика — давайте поддержим

бизнес, в том числе средний, малый, он даст отдачу. Правильная логика. Но, повторяю, это — всегда выбор. И вот когда будет четкое разграничение прав, обязанностей, финансовых возможностей и полномочий, когда ситуация будет более прозрачной, тогда всем будет проще работать. Если кто-то считает, что те нормы права, о которых мы с вами говорим, рождались в диалоге с муниципалитетами и региональными властями, ошибаются. Эти нормы и эти законы рождались в достаточно жестком диалоге с Правительством. И Правительство побаивается очень многих норм. В частности, нормы о том, что нельзя на нижестоящий уровень делегировать обязательства, не обеспечив их субсидиями. Это для Правительства серьезное решение. Как и решение по льготам, о котором здесь уже говорили. Вы знаете, что в этой области творится. Вы знаете, каких популистских решений напринимали в прежние годы, — безответственных, продиктованных непонятно чем, какими-то политическими соображениями текущего дня. Принимая эти решения, люди не думали о своих избирателях. Надеюсь, что это время для нас с вами прошло.
  Я желаю всего самого доброго. Успехов!

(Печатается по тексту официального веб-сайта Президента Российской Федерации © president.kremlin.ru)



Журнал российского права №12— 2003

6

Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей в развитие российского федерализма и местного самоуправления

Т. Я. Хабриева, В. А. Сивицкий

  Заканчивается 2003 год. Это очень насыщенный год в деятельности Федерального Собрания по принятию федеральных законов, к тому же — последний год работы Государственной Думы третьего созыва. Можно говорить о серьезных результатах законотворческой деятельности российского парламента, которой, как представляется, присущи следующие черты.
  Во-первых, за законом прочно закрепилась роль основного инструмента регулирования общественных отношений.
  Во-вторых, в законодательной деятельности продолжилось эффективное взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации, в том числе в части выражения позиции о законопроектах на ранней стадии законодательного процесса — при первом чтении. Результатом стала минимизация количества федеральных законов, отклоненных Советом Федерации без создания согласительной комиссии (то есть полностью не поддерживаемых Советом Федерации), а также федеральных законов, принятых Государственной Думой в прежней редакции после отклонения Советом Федерации. Во мно

Хабриева Талия Ярулловна — директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;
Сивицкий Владимир Александрович — руководитель аппарата Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, кандидат юридических наук.


гом это следствие того, что Совет Федерации более активно и авторитетно стал проявлять себя как участник законодательного процесса. Совершенствуются и формы его работы.
  В-третьих, в основу законопроектной и законодательной деятельности были положены принципы «рационализированного парламентаризма», предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную как в части разработки проектов законов, так и при их прохождении. Необходимо отметить весомую значимость законопроектов, вносимых в парламент Правительством. Большинство из них — по вопросам социальной политики, бюджетного, налогового и финансового регулирования. Фактически практикой было закреплено, что Правительство Российской Федерации, как обеспечивающее проведение в стране единой социально-экономической политики, является основным инициатором таких законопроектов. Так, в период весенней сессии 2003 года доля законопроектов, внесенных Правительством, в программе работы Государственной Думы составила 45 процентов, в примерной программе на осеннюю сессию — 68 процентов. Из числа подписанных в весеннюю сессию 2003 года. Президентом Российской Федерации федеральных законов 39 процентов — «правительственные». Необходимо также учитывать, ряд проектов федеральных законов, разработанных Правительством России, был внесен в Государственной Думу Президентом Российской Федерации.
  В-четвертых, в общем объеме внесенных законопроектов, как и в

Журнал российского права №12 — 2003

7

прошлом году, преобладали акты о внесении изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство. Это вполне объяснимо, поскольку в целом массив такого законодательства уже сложился. Теперь работа идет в направлении его «планового» обновления, текущих поправок, а также совершенствования в связи с проходящими реформами.
  В-пятых, наметилось обращение законодателя к более сложной законодательной материи. В частности, был принят новый Таможенный кодекс Российской Федерации¹, Федеральный закон «Об электроэнергетике»* ², Федеральный закон «О транспортно-экспедиционной деятельности»³ , внесены поправки в Федеральный закон «О национально-культурной автономии»⁴. Они регулируют процессы и действия, требующие узкоспециальных знаний. Это —убедительное свидетельство роста профессионализма парламентариев и работников аппаратов палат парламента.
  В-шестых, в законотворчестве заметно уменьшились популистские тенденции. Например, Федеральный закон «О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон «О минимальном размере оплаты труда»⁵ после рассмотрения согласительной комиссией учел реальные бюджетные возможности.

  1См.: СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2066.

  ² См.: СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.

  ³ См.: Российская газета. 2002. 3 июля.

  ⁴ Российская газета. 2003. 13 нояб. См. подробнее об этом Хабриева Т. Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003; она же Правовые и организационные основы национально-культурной автономии в Российской Федерации // Журнал российского права. 2003. № 7. С. 3—19; она же Национально-культурная автономия: современные проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. № 2. С. 5—15.

  ⁵ См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3818.

С рассмотрения в ноябре 2003 г. на более поздний срок было перенесено несколько законопроектов, касающихся социальной сферы. Государственная Дума пошла на самоограничения, очевидно, осознавая, что накануне выборов сложно удержаться от некоторых популярных, но неисполняемых решений.
  Наконец, именно в 2003 году нашли свое законодательное закрепление результаты федеральной реформы, направленной на создание такого механизма разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, который был бы направлен на решение публичной властью стоящих перед ней задач на уровне, способном сделать это наиболее рационально, прежде всего с точки зрения максимального учета интересов граждан, проживающих на соответствующих территориях, а также эффективности использования государственных и муниципальных финансовых и иных материальных ресурсов.
  Речь, в первую очередь, идет о Федеральном законе от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁶ и новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁷. Их содержание будет предопределять федеральную законодательную деятельность, по крайней мере, на два года вперед. Поэтому остановимся на основных положениях этих законов подробнее.

⁶ См.: СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. II). Ст. 2709.

 ⁷ См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Журнал российского права №12— 2003

8

***
  Федеральный закон от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» фактически объединил в один законодательный акт Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»⁸ (утративший силу) со значительным, можно сказать, кардинальным изменением положений последнего и с добавлением новых положений, касающихся финансово-экономической стороны основы организации и функционирования государственной власти субъекта Российской Федерации.
  Многолетняя практика федеративных отношений показала, что конфликт между уровнями власти затрагивает по преимуществу вопросы бюджетного федерализма. Распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы не обеспечивает покрытия бюджетных расходов большинства субъектов Российской Федерации. Эта проблема во многом определяет все остальное во взаимоотношениях Федерации и субъектов, и ее решение способно нейтрализовать многие видимые конфликты конституционно-правового характера.
  Закон — и это его основное нововведение — предусматривает три типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

  ⁸ См.: СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

    Первый тип — полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации. В этой главе дается «базовый» перечень таких полномочий, которые субъекты Федерации обязаны осуществлять на всей территории страны в интересах обеспечения прав и законных интересов граждан. Включение их в перечень означает, что за предоставление соответствующих услуг населению отвечают органы государственной власти субъекта Федерации. То есть полномочия, содержащиеся в перечне, — не право, а обязанность субъектов Российской Федерации.
    В то же время, в Законе заложены существенные гарантии интересов субъектов Российской Федерации. Предусматривается, что по этим вопросам могут приниматься федеральные законы, определяющие только принципиальные элементы правового регулирования; не допускается включение в эти законы положений, которыми определяются объем и, как правило (за четко указанными исключениями), порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъектов соответствующих полномочий. Субъектам Российской Федерации передаются не только соответствующие исполнительно-распорядительные полномочия, но и связанные с ними регулятивные. И они могут проявить творческий, экономный подход к осуществлению большинства этих функций.
    Важно и то, что юридической ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за неисполнение соответствующих полномочий Закон не предусматривает. Предполагается, что ответственность будет прежде всего политической — если органы государственной власти субъектов Российской Федерации не решат наболевшие проблемы тех, от кого это зависело, люди не изберут на 9

Журнал российского права №12 — 2003

  ные органы исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения акты и осуществлять контроль за их исполнением.
    Третий тип полномочий — полномочия, которые не требуют расходов, кроме текущих, обеспечивающих организационную деятельность. Из системной связи положений Закона следует, что в этом случае федеральные органы также вправе осуществлять достаточно подробное нормативное правовое регулирование порядка и объема осуществления полномочий. Согласно норме Закона предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может не предусматриваться только в случаях, «если установленные указанными актами полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов государственной власти субъектов Российской Федерации, бюджетных учреждений и предприятий, дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных служащих субъектов Российской Федерации и работников государственных бюджетных учреждений». Эта правовая конструкция содержит гарантии от возложения на органы государственной власти субъектов Российской Федерации нефинансируемых федеральных мандатов. Поэтому беспочвенны опасения, что под видом таких полномочий на субъекты Российской Федерации могут быть возложены полномочия, реально являющиеся расходными.
    Соответствующие нормы о полномочиях предполагается ввести в действие с 1 января 2005 г. С этого дня будет действовать следующая модель регулирования: положения федеральных законов по вопросам, отнесенным к полномочиям, осуществляемым субъектами Российской Федерации за счет своих бюджетов, которыми предопределяется 10

следующий срок. Хотя, конечно, если бездействие повлечет последствия, соответствующие уголовноправовому составу халатности, то, соответственно, может наступить уголовная ответственность.
  Субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему решению другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Естественно, они же и финансируют осуществление этих полномочий, то есть перечень никоим образом не ограничивает полномочия субъектов и по предметам совместного ведения.
  Второй тип полномочий — полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Порядок и объем осуществления названных полномочий детально регулируются Российской Федерацией. Такие законы должны, в частности, четко определять критерии исчисления субвенций. При этом прямо указано, что федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление указанных в настоящем пункте полномочий, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете, если таким законом на соответствующий год предусмотрено предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации указанных субвенций. То есть, фактически, если нет федерального финансирования, — нет соответствующей обязанности субъекта Федерации.
  Федеральное финансирование влечет право федеральных органов исполнительной власти контролировать их осуществление. В Законе сказано, что в этом случае федераль
Журнал российского права №12— 2003

объем финансирования соответствующих полномочий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), применяются, если законами субъекта Российской Федерации по указанным вопросам не установлено иное. То есть, если субъекты Российской Федерации хотят найти по этим вопросам более творческий и, соответственно, экономный подход, чем предложенный федеральным регулированием, это нужно делать уже сейчас, чтобы начиная с 1 января 2005 г. соответственно заменить федеральное регулирование на свое. Иначе им придется исключительно за счет собственных средств осуществлять финансирование в объеме, предусмотренном ранее (на сегодняшний день) федеральным законодателем.
  Предполагается, что указанная модель позволит исключить навязывание субъекту Российской Федерации конкретного объема расходов из его бюджета. У Федерации есть выбор — либо финансировать осуществление полномочий из центра путем предоставления целевых субвенций, либо менять, расширять перечень, что сделает очевидным обременение субъекта Российской Федерации новым расходным полномочием, вменив ему в обязанность перераспределение закрепленных доходных источников.
  Конечно, разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, решение по существу всех вопросов, касающихся этой проблемы, невозможно осуществить одним законодательным актом, тем более в таких сферах деятельности, как культура, финансы, природопользование и т. п. Для этого потребуется принятие нескольких десятков федеральных законов. Кстати, такая работа уже начата. Поправки в Бюджетный кодекс и Налоговый кодекс уже внесены в Государственную Думу. На

11

очереди другие изменения. В основном это реформирование бюджетной сферы.
  Закон уточняет так называемое право «опережающего» законодательства — право субъектов Российской Федерации принимать собственные законы до появления соответствующих федеральных актов по предметам совместного ведения. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что пределы опережающего регулирования не должны толковаться излишне широко. Право осуществлять такое регулирование не дает субъектам Российской Федерации полномочий по урегулированию их в части, имеющей универсальное значение как для законодателя в субъектах Российской Федерации, так и для федерального законодателя и в силу этого подлежащей регулированию федеральным законом⁹.
  Согласно новым положениям Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, противоречащие федеральным законам и иным нормативным правовым актам федеральных органов государственной власти, пока последние не будут признаны компетентным федеральным судом противоречащими Конституции Российской Федерации либо актам большей юридической силы.
  Это связано с тем, что по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

 ⁹ См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 1997 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1602.

Журнал российского права №12 — 2003

  Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и другие федеральные органы государственной власти также принимают собственные нормативные правовые акты. Федеральный законодатель вправе установить вопросы, которые целесообразнее урегулировать федеральными подзаконными актами. Например, во исполнение федеральных законов об охране здоровья граждан федеральным органом исполнительной власти в сфере здравоохранения могут быть урегулированы отношения по проведению профилактических мероприятий в целях улучшения эпидемиологической ситуации в стране. Безусловно, что планируемые проведением этих мероприятий цели в общефедеральных масштабах могут быть достигнуты только при неукоснительном соблюдении всеми субъектами права установленных ведомственными предписаниями стандартов поведения.
  Закон исходит из презумпции законности подзаконных актов, предполагающей, что они приняты в соответствии с актами большей юридической силы и в пределах установленных полномочий.
  В Законе по-новому определяется роль договоров и соглашений. Согласно ему договоры заключаются только в исключительных случаях — если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Российской Федерации, и в той мере, в которой указанные особенности обусловливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграничение полномочий. Договор с конкретным субъектом Российской Федерации должен утверждаться федеральным законом и предусматривать конкретные права и обязанности сторон. Как специальный акт, такой договор после его утвержденния федеральным законом будет иметь приоритет перед другими федеральными законами.

  Форма соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части своих полномочий по проекту должна использоваться в случае, если осуществление полномочий не может быть возложено в равной мере на исполнительные органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации федеральным законом. Это первое новшество относительно соглашений. В соответствии с п. 3 ст. 14 действующего Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» соглашение могло быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. Согласно рассматриваемому Закону главное, чтобы оно не противоречило Конституции и федеральным законам.
  Далее — соглашения будут утверждаться Правительством, что обеспечит контроль за их содержанием и реализацией. Раньше предусматривалось одобрение проектов соглашений Правительством. Но форма такого одобрения не была четко установлена, что порождало проблемы — за чьей подписью должен быть документ и какой, собственно, документ.
  Серьезная новелла Закона — последовательное развитие института федерального вмешательства. Устанавливаются правовые основания и условия временного возложения отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации на федеральные органы государственной власти. Закон говорит о трех таких случаях.
  1.  Президент России принимает решение о возложении соответствующих полномочий на федераль

Журнал российского права №12— 2003

12