Горное право современной России (конец XX - начало XXI века)

В. Н. Яковлев

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2012

Горное право
современной России
(конец XX — начало XXI века)

Учебное пособие

УДК 347.249(470+571)(075.8)
ББК 67.407.3(2Рос)я73
Я46

Рецензенты:
В. И. Кудинов — доктор технических наук, профессор, почетный работник высшего образования РФ, лауреат Государственной
и Правительственной премий РФ в области науки и техники, действительный член РАЕН;
Р. Н. Салиева — доктор юридических наук, профессор, действительный член РАЕН;
А. Е. Черноморец — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры гражданскоправовых дисциплин Волгоградской
академии государственной службы.

Рекомендовано к изданию Редакционноиздательским советом
Удмуртского государственного университета

Яковлев В. Н.
Я46
Горное право современной России (конец XX — начало
XXI века) : учебное пособие / В. Н. Яковлев. — М. : Норма :
ИНФРАМ, 2012. — 576 с.
ISBN 9785917682754 (Норма)
ISBN 9785160055404 (ИНФРАМ)

Учебное пособие посвящено регулированию отношений в области использования и охраны недр, а также окружающей среды в процессе недропользования.
Изложены основные правовые проблемы горного права современной Рос
сии, права государственной собственности на недра и полезные ископаемые.
Рассмотрены вопросы государственного и муниципального управления и
контроля в области использования и охраны недр. Обстоятельно проанализированы право пользования недрами, правовая охрана недр, а также динамика
правоотношений недропользования.
Подробно исследован порядок внесения платы за пользование недрами.
Заметное место в пособии отведено юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах и об охране окружающей среды в процессе пользования недрами.
Для студентов вузов, обучающихся по специальности «Геология, разведка,
разработка и добыча полезных ископаемых» (130400 «Горное дело»), и для студентовюристов, аспирантов, преподавателей. Может быть полезно сотрудникам органов государственной и муниципальной власти, работникам горнодобывающей промышленности и всем, кто интересуется проблемами правового
регулирования использования и охраны недр.
УДК 347.249(470+571)(075.8)
ББК 67.407.3(2Рос)я73
ISBN 9785917682754 (Норма)
ISBN 9785160055404 (ИНФРАМ)
© Яковлев В. Н., 2012

Оглавление

Введение ...........................................................................................10

Глава 1. Общее учение о горном праве ..........................................13
§ 1. Предмет горного права ......................................................13
§ 2. Историческое прошлое горного права России ................23
§ 3. Метод правового регулирования горных отношений .....31
§ 4. Система горного права ......................................................35
§ 5. Принципы горного права .................................................37
§ 6. Отграничение горного права от смежных отраслей права
(экологического, земельного, лесного, горного,
фаунистического и др.) .....................................................50

Глава 2. Правовые источники, регулирующие отношения
недропользования .............................................................53
§ 1. Понятие и общая характеристика правовых источников,
регулирующих отношения недропользования ................53
§ 2. Система правовых актов о недрах ....................................57

Глава 3. Право государственной собственности на недра ............61
§ 1. Понятие права государственной собственности
на недра .............................................................................61
§ 2. Субъект права государственной собственности
на недра .............................................................................66
§ 3. Недра как объект права государственной собственности ...68
§ 4. Содержание права государственной собственности
на недра .............................................................................81

Глава 4. Право собственности на полезные ископаемые ..............94
§ 1. Понятие и общая характеристика права собственности
на полезные ископаемые ..................................................94
§ 2. Социальноэкономическая воля государства в области
недропользования .............................................................96
§ 3. Правовые основания приобретения
права собственности на полезные ископаемые ...............98
§ 4. Правовые обоснования наделения инвестора —
добытчика полезного ископаемого
правом собственника этого ископаемого .......................102

Глава 5. Государственное и муниципальное управление
в области использования и охраны недр ........................110
§ 1. Понятие государственного
и муниципального управления
в области использования и охраны недр ........................110
§ 2. Конституционное регулирование управленческой
деятельности в Российской Федерации .........................113
§ 3. Законодательное регулирование управленческой
деятельности в области использования и охраны недр
и содержащихся в них полезных ископаемых ................117
§ 4. Регулирование управленческой деятельности
в области использования и охраны недр
и содержащихся в них полезных ископаемых
Президентом РФ .............................................................125
§ 5. Правительственное регулирование управленческой
деятельности в области использования и охраны недр ...129
§ 6. Управленческая деятельность
местного самоуправления в области использования
и охраны природных ресурсов ........................................132
§ 7. Договорное регулирование управленческой деятельности
в области использования природных ресурсов,
включая недра ..................................................................135
§ 8. Государственные органы специального управления
в области использования и охраны недр ........................147
§ 9. Государственные органы межотраслевого управления
в области использования и охраны недр ........................159

Глава 6. Государственный контроль и надзор в области
использования и охраны недр ........................................162
§ 1. Понятие государственного контроля и надзора
в области использования и охраны недр ........................162
§ 2. Государственный горный надзор за безопасным
ведением работ, связанных с пользованием недрами ...164
§ 3. Производственный контроль за рациональным
использованием и охраной недр .....................................165
§ 4. Геологический и маркшейдерский контроль
за рациональным использованием и охраной недр .......167

Глава 7. Основные функции государственного управления
в области использования и охраны недр ........................171
§ 1. Функции государственного управления в области
использования и охраны недр: понятие, виды,
общая характеристика .....................................................171

6
Оглавление

§ 2. Планирование деятельности в области использования
и охраны недр ..................................................................173
§ 3. Распределение и перераспределение недр
и содержащихся в них полезных ископаемых ................177
§ 4. Государственный учет и государственная регистрация
запасов полезных ископаемых ........................................180
§ 5. Списание запасов полезных ископаемых ......................185
§ 6. Государственный кадастр месторождений
и проявлений полезных ископаемых .............................188
§ 7. Государственный мониторинг состояния недр .............189

Глава 8. Право пользования недрами ...........................................195
§ 1. Понятие и общая характеристика права пользования
недрами ............................................................................195
§ 2. Классификация видов права пользования недрами ......197
§ 3. Субъекты права пользования недрами ...........................202
§ 4. Объекты права пользования недрами ............................206
§ 5. Содержание прав и обязанностей
недропользователей ........................................................214
§ 6. Основания прекращения права пользования
недрами ............................................................................219

Глава 9. Динамика правоотношений недропользования ............223
§ 1. Понятие динамики правоотношений
недропользования ...........................................................223
§ 2. Административноиндивидуальные акты
как основания динамики права пользования недрами ...231
§ 3. Оценка воздействия планируемой деятельности
на окружающую среду .....................................................234
§ 4. Участие общественности в оценке воздействия
на окружающую среду .....................................................247
§ 5. Оценка воздействия планируемой деятельности
на трансграничное пространство ...................................250
§ 6. Экологическая экспертиза в области использования
и охраны недр ..................................................................254
§ 7. Торги как основание динамики права пользования
недрами ............................................................................267
§ 8. Лицензирование правоотношений недропользования ...274
§ 9. Горный отвод и горноотводный акт ...............................302
§ 10. Земельный отвод и земельноотводный акт ..................322

Оглавление
7

Глава 10. Правовая охрана недр и полезных ископаемых ...........345
§ 1. Понятие и содержание правовой охраны недр ..............345
§ 2. Правовая охрана недр в процессе
геологического изучения ................................................348
§ 3. Правовая охрана недр при разработке месторождений
полезных ископаемых .....................................................356
§ 4. Правовая охрана недр в процессе их использования
для целей, не связанных с добычей
полезных ископаемых .....................................................366

Глава 11. Правовое регулирование платежей при пользовании
недрами ..........................................................................374
§ 1. Понятие и виды платежей при пользовании недрами
(исторический аспект) ....................................................374
§ 2. Действующая система платежей при пользовании
недрами ............................................................................374
§ 3. Налог на добычу полезных ископаемых ........................380
§ 4. Налоги и платежи при выполнении соглашений
о разделе продукции ........................................................386

Глава 12. Правовые основы раздела полезных ископаемых .......391
§ 1. Общие положения ...........................................................391
§ 2. Краткий анализ содержания соглашения
о разделе продукции ........................................................393
§ 3. Заключение и исполнение соглашения
о разделе продукции ........................................................399
§ 4. Раздел добытых полезных ископаемых ..........................404
§ 5. Право собственности и иные права и обязанности
сторон соглашения о разделе продукции .......................411
§ 6. Стабильность и гарантии реализации соглашения
о разделе продукции ........................................................417
§ 7. Ответственность сторон соглашения
о разделе продукции ........................................................422
§ 8. Иммунитет государства и международные договоры ....428

Глава 13. Юридическая ответственность недропользователей
за нарушение экологического и природоресурсного
законодательства ...........................................................433
§ 1. Понятие юридической ответственности
недропользователей ........................................................433

8
Оглавление

§ 2. Экологоприродоресурсная ответственность — новая
концепция в теории права о юридической
ответственности ..............................................................435
§ 3. Объекты правовой охраны
в экологоприродоресурсном законодательстве ............444

Глава 14. Условия экологоприродоресурсной ответственности
за вред, причиненный окружающей среде ...................446
§ 1. Общие положения ...........................................................446
§ 2. Экологоприродоресурсный вред: понятие
и содержание ...................................................................449
§ 3. Противоправность действия (бездействия) ...................453
§ 4. Причинная связь между противоправными деяниями
и наступившими последствиями ....................................460
§ 5. Вина .................................................................................463

Глава 15. Экологоприродоресурсная ответственность
недропользователей за вред, причиненный недрам
и содержащимся в них полезным ископаемым ...........467

Глава 16. Экологоприродоресурсная ответственность
недропользователей за вред, причиненный землям ....470

Глава 17. Экологоприродоресурсная ответственность
недропользователей за вред, причиненный лесам ......477

Глава 18. Экологоприродоресурсная ответственность
недропользователей за вред, причиненный
водным объектам ...........................................................490

Глава 19. Экологоприродоресурсная ответственность
недропользователей за вред,
причиненный животному миру ....................................498

Глава 20. Экологоприродоресурсная ответственность
недропользователей за вред,
причиненный атмосферному воздуху ..........................509

Глава 21. Уголовная ответственность недропользователей
за экологоприродоресурсные преступления ..............524

Глава 22. Административная ответственность недропользователей
за экологоприродоресурсные правонарушения .........561

Глава 23. Материальная ответственность недропользователей
за экологоприродоресурсные правонарушения .........568

Оглавление
9

Введение

В ст. 9 Конституции РФ закреплено важнейшее положение:
«Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в
Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».
Недра определяют состояние и перспективу развития экономики России. Из недр добывают уголь, нефть, газ — основные топливноэнергетические ресурсы, многочисленные минеральные
полезные ископаемые, сырье для металлургии, химической, атомной промышленности, строительные материалы и др. Из недр для
питьевых и хозяйственнобытовых нужд извлекают воду, включая
лечебные минеральные и термальные воды, и лечебные грязи.
Внутри недр строят, размещают и эксплуатируют различные
технические и транспортные коммуникации и подземные сооружения. Пустоты недр используются в качестве хранилищ нефти,
газа и других веществ и материалов, для захоронения вредных веществ и отходов производства, сбрасывания сточных вод и т. п.
Соответственно объективно необходимы требования по рациональному использованию и охране недр, обусловленные невосполнимостью полезных ископаемых и требованиями охраны окружающей среды. Вторжение в недра всегда отрицательно воздействует на
окружающую среду. Оно нередко приводит к выводу из эксплуатации плодородных сельскохозяйственных земель, причиняет вред
лесам, животному миру, изменяет гидрологические режимы территорий, рельеф местности и движение воздушных потоков, загрязняет отходами поверхность земли, воды и атмосферный воздух.
Указанные масштабные и многомерные виды пользования недрами, а следовательно, и природопользование являются результатом трудовой деятельности людей. Возникающие при этом общественные отношения регулируются совокупностью нормативных
правовых актов, образующей горное право как самостоятельную
отрасль в общей системе отраслей права Российской Федерации.
Знание горного права необходимо юристамэкологам и специалистам горнопромышленного комплекса по направлению
подготовки 130400 «Горное дело», а также по специальности «Геология, разведка и разработка полезных ископаемых».

Учебное пособие включает 23 главы.
В главе 1 обосновывается и характеризуется горное право как
самостоятельная отрасль права, науки и учебная дисциплина, определяются предмет, система и метод правового регулирования
горных отношений, проводится отграничение горного права (выявляются общее и особенное) от смежных отраслей права: экологического, земельного, лесного, водного, фаунистического и гражданского.
Остальные главы обозначены в содержании книги, поэтому их
перечисление опускается. Однако выделим условно четыре основополагающие части книги.
Первая часть включает гл. 3 и 4, содержание которых составляют положения ст. 9 Конституции Российской Федерации и ст. 2
Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395I «О недрах», в которой
говорится: «Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации
в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации».
Вторая часть (гл. 9) посвящена характеристике комплекса
юридических фактов, образующих основания возникновения,
функционирования и прекращения правоотношений недропользования, рассматриваемой в правовой литературе впервые и посвященной динамике правоотношений недропользования. В данной части выделяются и анализируются административноиндивидуальные акты; оценка воздействия на окружающую среду в
процессе недропользования; участие общественности в оценке
воздействия на окружающую среду; оценка воздействия планируемой деятельности на трансграничное пространство; экологическая экспертиза в области использования и охраны недр; торги с
точки зрения динамики права пользования недрами; лицензирование в динамике правоотношений недропользования; горный отвод и горноотводный акт; земельный отвод и земельноотводный
акт.
Третья часть (гл. 12) посвящена Федеральному закону от 30 декабря 1995 г. № 225ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
В ней обосновывается вывод о том, что из недр земли извлекается
не продукция, а полезные ископаемые, являющиеся дарами самой
природы, но не произведением человеческого труда, названным в
законе «продукцией». По этой и другим причинам добытчик поВведение
11

лезных ископаемых никак не может быть признан собственником
добытых полезных ископаемых. Собственником недр и полезных
ископаемых является только государство, и только оно, а не российский или иностранный добытчикинвестор вправе разделить
извлеченные из недр полезные ископаемые.
Наконец, четвертая часть книги включает оставшиеся 11 глав
(с 13й по 23ю). Анализ правового материала, изложенный в этой
части книги, базируется на трех не исследованных в правовой научной литературе концепциях.
Первая концепция основывается на том, что экологоприродоресурсные отношения возникают, функционируют, изменяются и
прекращаются в рамках использования и охраны не отдельно взятого компонента природной среды (земельного участка, водохозяйственного участка, участка недр, лесного участка), а природного комплекса, являющегося комплексом функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных
географическими и иными признаками. Точнее, добывая конкретные полезные ископаемые, человек воздействует не на один компонент природы — недродобываемые полезные ископаемые, а разрушает, повреждает, загрязняет и т. п. все известные компоненты
природной среды, сосредоточенные в месте добычи полезного ископаемого.
Вторая концепция заключается в том, что в основе возникновения, функционирования, изменения и прекращения экологоприродоресурсных отношений лежит процесс общественного воспроизводства, включающий четыре фазы: производство, распределение, обращение и потребление.
Основная часть экологических и природоресурсных отношений охватывается, а точнее порождается, фазой производства.
Именно горнодобывающее производство является всеохватным
правовым полем регулирования отношений взаимодействия человека и природы, ареной взаимодействия общества и природы.
Третья концепция выражается в следующем: компоненты окружающей среды, отмеченные выше, в нефилософском смысле являются не вещью и не имуществом. Отношения по их использованию и охране регулируются нормами не гражданского, а экологического и природоресурсного права.
Именно с позиции кратко изложенных трех концепций в книге
и рассматривается проблема юридической ответственности недропользователя за нарушение экологического и природоресурсного
законодательства.

12
Введение

Г л а в а 1
Общее учение о горном праве

§ 1. Предмет горного права

Обособленная совокупность общественных отношений по использованию и охране недр и содержащихся в них полезных ископаемых, названная горными отношениями, возникла, сформировалась и функционирует с 1917 г. на базе государственной собственности на недра. Горные отношения и образуют предмет
горного права, являющегося самостоятельной отраслью в системе
отраслей права России.
Подтверждением тому служит соответствие горного права трем
основным отраслеобразующим требованиям:
1) горное право регулирует обособленные и определенные однородные общественные отношения, составляющие специфический и самостоятельный предмет его правового регулирования,
содержание и характер проявления которого отличаются от подобных показателей предмета, регулируемого другими отраслями
права;
2) горное право образовано автономной системой норм права,
содержание и характер проявления которой отличаются от подобных показателей системы норм других отраслей права;
3) горное право имеет особую политическую и социальноэкономическую значимость. В самостоятельном регулировании горных отношений заинтересован прежде всего собственник недр —
государство, которое ставит перед этой отраслью права конкретные цели и задачи и определяет пути ее функционирования и
развития. Непосредственно заинтересованы в этом и участники
горных отношений.
Выделяются три отличительных признака предмета правового
регулирования отрасли горного права, касающиеся его содержания и характера проявления:
1) общественные отношения, регулируемые горным правом,
возникают при использовании и охране ресурса природы, а не
произведения человеческого труда (это основополагающее отличие горных отношений от иных общественных отношений, например имущественных, регулируемых гражданским правом);
2) общественные отношения, возникающие в подавляющей
части при использовании и охране недр в процессе добычи из
недр полезных ископаемых, т. е. в сфере производства. Причем
общественные отношения в сфере производства выпадают из
предмета регулирования, например, гражданского права, охватывающего, как правило, общественные отношения в сфере обмена
(обращения);
3) общественные отношения, возникающие при использовании и охране недр, являются экологоприродоресурсными отношениями и отражают объективную реальность бытия, выраженную в неразрывном единстве компонентов окружающей среды.
Использование и охрана недр и содержащихся в них полезных ископаемых всегда сопряжены с воздействием на иные компоненты
окружающей среды: землю, леса, воды, животный мир, атмосферный воздух и др. Соответственно, экологоприродоресурсные требования по их охране и рациональному использованию подлежат
обязательному применению. Именно поэтому горные отношения
регулируются нормами экологоприродоресурсных отраслей права, включая горное право, и исключается возможность применения к горным отношениям норм гражданского права, регулирующего вещноимущественные отношения, связанные с товарами,
работами и услугами.
Компоненты окружающей природной среды, включая недра с
полезными ископаемыми, не вещь и не имущество. Они существуют без участия человека, ибо являются элементом природы.
Поэтому нельзя согласиться с позицией доктора юридических
наук, профессора А. П. Семитко и кандидата юридических наук,
доцента Р. К. Русинова, согласно которой: «История правовой
жизни общества показала, что в сферу правового регулирования
входят три группы общественных отношений. Первую группу составляют отношения людей по обмену ценностями (как материальными, так и нематериальными). Здесь наиболее ярко проявляются возможность и необходимость правового регулирования
имущественных отношений, ибо во взаимоприемлемом обмене
имуществом заинтересовано и все общество, и каждый отдельный
человек... Вторую группу образуют отношения по властному
управлению обществом. В управлении социальными процессами
заинтересованы и человек и общество... В третью группу входят
отношения по обеспечению правопорядка, которые призваны

14
Глава 1. Общее учение о горном праве

обеспечить нормальное протекание процессов обмена ценностями и процессов управления в обществе. Эти отношения возникают из нарушения правил, регламентирующих поведение людей в
двух указанных сферах»1.
В приведенную правовую конструкцию не вписываются общественные отношения, регулируемые горным правом, что можно
считать обоснованием самостоятельности этой отрасли права. Однако не в этом суть несогласия с изложенной позицией.
А. П. Семитко и Р. К. Русинов весьма упрощенно излагают историю правовой жизни общества, которая, по их словам, включает
лишь три группы общественных отношений, регулируемых правом. В их концептуальной позиции довольно четко выражена государственнополитическая идеология современной России о вездесущности рыночных отношений. Кроме отношений обмена
(первая группа), они ничего не заметили в общественной жизни,
а другие две группы отношений считают призванными обеспечить
надлежащее функционирование обменнорыночных отношений.
Указанные авторы «забыли» включить в свой перечень отношения, регулируемые семейным, трудовым, финансовым и иными отраслями права. Предметом правового регулирования являются и экологические отношения, которые трудно причислить к
рыночным. Не упоминаются также отношения, связанные с особо охраняемыми территориями и объектами (природными заповедниками, заказниками, памятниками природы, национальными
парками, лечебнооздоровительными местностями и др.).
Далее рассмотрим отличительные признаки проявления горных отношений. Специфика этих отношений как предмет правового регулирования проявляется по объектам, субъектам, содержанию, основаниям возникновения, изменения и прекращения
горных правоотношений.
Объекты горных правоотношений не сравнимы с объектами
гражданских правоотношений, в которые необоснованно включены в виде одной из разновидностей и объекты недропользования.
Специфика объектов горных правоотношений заключается в следующем: недра вместе с содержащимися в них полезными ископаемыми являются природными ресурсами, творениями природы,
а не человеческого труда.
Недра и содержащиеся в них полезные ископаемые являются
главным средством производства в горнодобывающей промыш§ 1. Предмет горного права
15

1 Теория государства и права: учебник для вузов / под ред. В. М. Корельского и
В. Д. Перевалова. 2е изд. М., 2000.

ленности и характеризуются объективной невоспроизводимостью,
что обусловливает их ограниченность и исчерпываемость (в отношении добычи полезных ископаемых). Кроме того, недра земли
(ее полезные ископаемые) являются материалом и элементом
природы. Они включаются в производственный процесс (например, в горнодобывающей промышленности) как полученная даром естественная производительная сила. Поэтому говорить о
недрах и полезных ископаемых (в том числе и о земле) как об
обычном товаре (имуществе), охватываемом рыночным оборотом,
значит по меньшей мере отказаться от известного нам понятия товара как продукта человеческого труда. Теория товара — основа
теории прибавочной стоимости, краеугольный камень экономического учения К. Маркса, ключ к пониманию закономерностей
функционирования капиталистического хозяйства, в том числе в
современной России.
Недра и содержащиеся в них полезные ископаемые как специфичный объект горных правоотношений влекут возникновение
прежде всего отношений в области права государственной собственности на недра. Однако эти отношения не могут быть признаны вещными, ибо недра и содержащиеся в них полезные ископаемые не являются вещью и имуществом, как и обязательственные
правоотношения, которые только по форме, но не по содержанию
сходны с аналогичными гражданскоправовыми отношениями.
Изложенной характеристикой проявления правовой сущности
недр и полезных ископаемых как объекта горных отношений
обосновываются самобытность и самостоятельность горного права как отрасли права в системе отраслей права России.
Субъектами горных правоотношений являются известные гражданскому праву участники, в том числе физические и юридические
лица. Но это лишь внешнее сходство. Специфические отличия
данных субъектов проявляются в их правовом статусе, правомочиях и обязанностях. Эти отличия носят в основном объективный характер, ибо они диктуются специфичностью объекта правоотношений (недра и полезные ископаемые).
Аналогично характеризуется и содержание горных правоотношений. В их основе также лежат природные ресурсы — недра и содержащиеся в них полезные ископаемые, которые объективно предопределяют содержание рассматриваемых правоотношений. Анализ содержания горных правоотношений дан ниже применительно
к отдельным видам права пользования и охраны недр и полезных
ископаемых.

16
Глава 1. Общее учение о горном праве