Журнал Российского права, 2002, № 10

Журнал российского права №10  — 2002

10
2002
Издатель:
Издательская группа
НОРМА—ИНФРА•М

Учредители:
Институт
законодательства
и сравнительного
правоведения
при Правительстве
Российской Федерации

Юридическое
издательство «Норма»

Основан в 1997 году

Выходит ежемесячно

Содержание

Мудрый законодатель начинает не с издания законов,
а с изучения их пригодности для данного общества.
Ж.Ж. Руссо

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Российское законодательство:
состояние и проблемы
В. С. Мокрый. Местное самоуправление: пути становления и развития ........3

И. Н. Барциц, И. В. Левакин. Территориальная целостность Российской
Федерации: вопросы теории ................ 11

В. М. Сырых. Комплексные институты
как компоненты системы российского
права ............................................................................. 22

Л. Н. Васильева. К вопросу о правовом
регулировании использования государственного языка ......................................... 28

В. П. Рябцев, А. Ю. Блинова. Ведомственные нормативные правовые
акты: проблемы систематизации
(на примере прокуратуры Российской
Федерации)............................................................. 34

Д. И. Степанов. Проблемы законодательства о юридических лицах.............. 40

Экология и право
Н. В. Кичигин. Об экологическом страховании в Российской Федерации.
Парламентские слушания ....................... 52

Теория права
В. В. Сорокин. Правосознание в переходный период общественного развития ................................................................................... 59

Д. В. Винницкий. Предмет российского налогового права........................................... 71

Комментируем действующее
законодательство
С. А. Бобков. Коммерческая концессия
как институт в российском гражданском праве ................................................................ 82

Школа предпринимателя
С. А. Екимов. Понятие и общая характеристика договора .......................................... 88

М. Н. Сафонов. Отдельные виды договоров.............................................................................. 93

Журнал российского права №  10 — 2002

Содержание номера на английском языке публикуется на с. 180.

Перечень сокращений, принятых в журнале, см. на с. 179.

Трибуна молодого ученого
А. Н. Чертков. Федеральные законы,
определяющие основы правового
регулирования в сфере совместного
ведения Российской Федерации и ее
субъектов ............................................................... 103

В государствах Содружества
А. Х. Хаджиев. Аграрные и земельные
преобразования в Казахстане: правовое обеспечение ................................................ 112

Из опыта зарубежных стран
А. В. Басов. Налогообложение инвестиционной деятельности
в странах с развитой рыночной
экономикой .........................................................123

Публикации зарубежных авторов
Ж. Марку. Распределение властных
полномочий в Российской Федерации
в свете существующей практики федеративных государств — членов
Совета Европы (окончание) ................... 129

Из истории российского права
В. Г. Бессарабов. Пореформенная российская прокуратура (1864—1917 гг.) ........ 141

З. Х. Мисроков. Феномен мусульманского права в процессах динамики
систем права России (XIX—начало
XXI века) ................................................................ 153

Юридическая жизнь. Хроника
И. В. Левакова. Проблемы применения
нового Земельного кодекса России
(Обзор материалов научнопрактической конференции) ........................................ 159

Рецензии
Л. Л. Попов. Исследование особенностей государственной гражданской
службы (Гришковец А. А. Проблемы
правового регулирования государственной службы в Российской Федерации) ....................................................................... 169

Ф. О. Богатырев. Незаменимый помощник для исследователей гражданского права (Поворинский А. Ф. Систематический указатель русской
литературы по гражданскому праву.
1758—1904 гг.)..................................................... 172

Внимание: плагиат!
А. Н. Домрин. Недостойные методы.... 174

Уважаемые читатели, обращаем ваше внимание на то,
что изменился адрес нашей электронной почты:
norma@ezmail.ru

Журнал российского права №10  — 2002

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Местное самоуправление в России имеет мощные исторические
корни. Без преувеличения можно
сказать, что состоявшаяся российская государственность, насчитывающая более одиннадцати веков, обязана местному самоуправлению. Начиная с первых государственных образований на территории современной России (Киевская Русь, Новгородское государство, Московское государство и др.), местное самоуправление играло системообразующую
роль в формировании и укреплении
российской государственности.
Развитию местного самоуправления на протяжении веков противостоял процесс централизации государственного управления. Централизация, конечно, необходима в условиях внешней угрозы, но в условиях ее отсутствия она ослабляет
государство, делает его неконкурентоспособным, так как прямым ее результатом является подавление социальной активности и невостребованность интеллектуального потенциала нации. Неизбежным итогом
процесса централизации всегда является кризис государственности.
Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между
государством и обществом. Именно
в данной позиции этот общественнополитический институт играет клюМестное самоуправление:
пути становления и развития

В. С. Мокрый

чевую роль в сохранении и укреплении государственности.
По своей природе местное самоуправление есть явление гораздо более
сложное, чем его формальный правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление — это политический институт в системе народовластия.
Таким образом, местное самоуправление как правовой институт является одной из форм проявления
фундаментального свойства социальной системы. Но это не только
правовой институт, но и форма про
явления фундаментального свойства социальной системы, то есть
объективный результат социальной
эволюции.
С этой точки зрения, подавление
местного самоуправления чревато
негативными последствиями для государства: в лучшем случае — это
социальное напряжение (проявленный конфликт между обществом и
государством); в худшем — скрытый конфликт, признаком которого
является повышение уровня криминализации общественной жизни. В
последнем случае объективно существующая реальность (свойство самоорганизации и саморазвития) находит себе выход за пределами правового пространства (в незаконной
форме), уходя от взаимодействия с
государством и изпод его контроля.
Свойство самоорганизации таит в
себе громадную социальную энергию, которая, если ей правильно распорядиться, может стать ресурсом

 Мокрый Владимир Семенович — председатель Комитета Государственной Думы
РФ по местному самоуправлению, кандидат
юридических наук.

Журнал российского права №  10 — 2002

для развития государства. Если же
эта энергия не найдет себе позитивного выхода, она способна разрушить государство. Местное самоуправление является механизмом контролируемого высвобождения социальной энергии путем преобразования потенциальной энергии социальной активности в ресурс развития территориальной социальной
целостности — муниципального образования.
Из этого следует, что институт местного самоуправления является фактором национальной безопасности.
При проектировании государственного строительства местное
самоуправление нельзя рассматривать только как государственный
институт или как институт гражданского общества. Он заключает в
себе и государственную, и общественную составляющую, а также
является фактором повышения экономической эффективности. В отношениях с государством институт
местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношениях с сообществами он, по существу, является проводником интересов государства,
так как отстаивает целостность социальнотерриториального пространства и его развитие. Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или государственной)
ведет к дисбалансу интересов государства и общества, который, как
правило, завершается кризисом государственности.
Сильное государство — это не централизованное государство. Сильное
государство в современном понимании — это государство, в котором достигнут оптимальный режим системных связей (политических, управленческих, экономических и др.)
между государственными институтами, местным самоуправлением и
общественными институтами.

Что понималось под словами «местное самоуправление» в начале современной реформы и что необходимо понимать?
Вопрос терминологии — далеко не
праздный, особенно когда речь идет
о государственной стратегии. От реального содержания термина «местное самоуправление», в конечном
счете, зависит объем социальной
энергии, «осваиваемой» реальным
механизмом, стоящим за этим термином.
Если судить по законодательным
актам, то под термином «местное
самоуправление» на начальном этапе реформ понимались как местные
органы государственной власти и
управления1 , так и территориальные органы общественного самоуправления, а также их совокупность.
В Конституции России нет прямого определения понятия «местное
самоуправление». Прямое определение было дано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», вступившем в силу в 1995 году. Понятие,
данное названным законом, по своему содержанию приближалось к
понятию, зафиксированному в Европейской хартии местного самоуправления. После ратификации Европейской хартии в 1998 г. в России
формально (в соответствии со ст. 15
Конституции Российской Федерации) признано местное самоуправление в понимании Европейской
хартии, в соответствии с которой:
1) под местным самоуправлением
понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в
интересах местного населения;
2) это право осуществляется советами или собраниями, состоящими
из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и

1 В научных кругах организация управления
на местах в СССР получила название «советская модель местного самоуправления».

Журнал российского права №10  — 2002

всеобщего голосования. Советы или
собрания могут иметь подотчетные
им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к
собранию граждан, референдуму
или любой другой форме прямого
участия граждан, если она допускается законом.
В сознании политической элиты
страны содержание термина «местное самоуправление» также пережило глубокие изменения: от отождествления его с уровнем государственной власти до признания его в
качестве необходимой дани демократии, а посему необязательным для
практического применения. И лишь
немногие представители политической элиты рассматривают процесс
становления местного самоуправления как необходимое условие устойчивого развития страны (то есть на
уровне национальной идеи развития).

Каким задумывалось местное
самоуправление в России в начале
90х годов?
Начальный этап (1989—1991 гг.).
Предтечей современной формы организации местного самоуправления в
духе Европейской хартии стало реформирование местного партийногосударственного управления. Оно
осуществлялось в рамках двух основных процессов: а) децентрализации государственного управления; б)
передачи функций социальноэкономического развития от партийных
органов к государственным.
Реформирование осуществлялось
на имеющейся административнотерриториальной основе. Изменения в системе государственной власти и управления в основном были
направлены на обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти в пользу нижних уровней системы, то есть от центра к регионам, районам, городам,
иным поселениям и административным территориям, с приданием

большей самостоятельности в решении вопросов местного значения.
Задача формирования местного
самоуправления как таковая на начальном этапе не ставилась. Местные органы власти (в том числе выборные) до 1992 г. оставались в системе органов государственной власти, однако расширение их полномочий и самостоятельности создавало
благоприятные предпосылки для
формирования современной формы
местного самоуправления. Формирование благоприятных условий для
развития местного самоуправления
стало результатом решения двух
более общих задач: политической
(отказ от партийного управления) и
децентрализации государственного
управления.
Параллельно шел во многом стихийный (без какоголибо специального государственного регулирования) процесс формирования территориального общественного самоуправления (оно в соответствии с
измененным законодательством
входило в систему местного самоуправления). Одновременно вводилась форма самоуправления и на
предприятиях посредством избрания советов трудовых коллективов
(СТК).
В 1992 году впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти, при этом их новый
правовой статус не был в достаточной мере уточнен.
Конституционная реформа 1993
года. В рамках конституционной реформы 1993 г. процесс децентрализации получил свое логическое завершение в виде провозглашения
института местного самоуправления в качестве самостоятельной
структуры в системе публичной
власти, имеющего организационную
обособленность (ст. 12 Конституции
России). Одновременно устанавливалось, что местное самоуправление
должно иметь:
— выделенную компетенцию (вопросы местного значения);

Журнал российского права №  10 — 2002

— финансовоэкономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе
права иметь собственный бюджет,
формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий;
— широкую самостоятельность в
выборе организационных форм местного самоуправления (с правом
создания системы управления развитием муниципального образования).
Однако какихлибо значимых изменений в процессе развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. В соответствии с
Конституцией до принятия закона
об общих принципах организации
местного самоуправления было избрано только девять глав местного
самоуправления (мэров), в основном
в крупных городах.
Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.). Принятие федерального закона не является прямым требованием Конституции РФ.
Однако Правительством Российской
Федерации в марте 1994 года была
создана рабочая группа, которой
поручалась разработка названного
закона. В мае того же года была создана объединенная рабочая группа, в которую вошли представители
Федерального Собрания, Администрации Президента России, Правительства России, а также представители научных учреждений и общественных организаций.
7 июля 1994 года проект был рассмотрен на заседании Правительства Российской Федерации. 22 декабря 1994 года Президент России
направил законопроект в Государственную Думу. Практически одновременно в Государственной Думе
были разработаны еще два альтернативных варианта. Все три законопроекта рассматривались одновременно.

Проект объединенной рабочей
группы (президентский вариант) в
большей степени соответствовал
Европейской хартии местного самоуправления и даже, по оценке западных экспертов, во многом «опережал» Европейскую хартию.
Проект группы депутатов Государственной Думы (вариант Муравьева) был эклектичен. Он включал
как положения из советских законов, так и положения Европейской
хартии местного самоуправления.
Проект группы депутатов Государственной Думы (вариант Долгополова) по существу сводил местное
самоуправление к специфической
форме территориального общественного самоуправления. Этот вариант практически не повлиял на
развитие местного самоуправления.
Основная борьба развернулась между президентским вариантом и вариантом Муравьева.
В первом чтении был принят вариант Муравьева. Однако в процессе обсуждения он постепенно трансформировался под влиянием президентского варианта. В тексте законопроекта, подготовленного ко второму чтению, было учтено более
2400 замечаний и предложений, в
том числе около 1000 поправок, поступивших от 87 субъектов Российской Федерации.
По мнению разработчиков президентского варианта, принятый Федеральный закон по основным своим положениям отвечал Европейской хартии местного самоуправления, хотя и утратил ряд принципиальных норм. В условиях политического противостояния достичь
большего было невозможно.
Вступивший в силу Закон внес
новый импульс в развитие местного
самоуправления. Законом была введена система терминов и понятий,
некоторые из которых вводились
впервые. Так, впервые в правовую
систему России было введено понятие «государственный минимальный социальный стандарт». Закон
установил: полномочия местного са7

Журнал российского права №10  — 2002

моуправления; механизм, гарантирующий финансовую самостоятельность местного самоуправления;
требования к правовым актам местного самоуправления и др. Однако в
результате компромисса были утрачены многие важные положения,
которые закладывались в проектах,
но не вошли в окончательный текст.
С позиций современной практики
применения действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» президентский вариант имел определенные преимущества. Так, в нем предусматривался более длительный переходный период. В системе понятий
президентский вариант вводил понятие субъекта местного самоуправления — «местное сообщество».
Закон вступал в силу со дня его
опубликования. Со вступлением Закона в силу устанавливался переходный период продолжительностью три месяца, в течение которого
предполагалось выполнить значительный объем законотворческой
работы:
— принять более десяти федеральных законов;
— большое количество законов
должны были принять органы законодательной власти субъектов Российской Федерации;
— около полутора сотен федеральных законов необходимо было
проанализировать и привести в соответствие с принятым Федеральным законом.
Опыт применения Закона показал, что установленный срок был
нереальным: требования главы VIII
«Заключительные и переходные положения» Федерального закона не
выполнены до сих пор.
Становление местного самоуправления — длительный процесс, и реализация Закона должна осуществляться на системной (плановой) основе в форме президентской или
федеральной целевой программы
(других форм осуществления реформ не предусмотрено).

Программа государственной поддержки местного самоуправления
была разработана и одобрена Правительством России уже в конце 1995
года. Однако статус федеральной целевой программы не соответствует
реальному статусу формы, которая,
по сути, вводит в сложившуюся систему власти новую властную структуру. Реформированию должна была
подвергнуться вся система власти,
что даже теоретически невозможно
осуществить в рамках федеральной
целевой программы.
Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» был первым законом «о
власти». Следующий закон «о власти» был принят лишь спустя несколько лет. Политическая нестабильность второй половины 90х годов ХХ столетия не позволила сосредоточиться на этом стратегически важном направлении государственного строительства. Поэтому
одна из важнейших реформ России
фактически была пущена на самотек, а точнее, обречена на провал,
так как организационная поддержка была неадекватной масштабу
преобразований.
Ситуация до сих пор существенно не изменилась. В России нет прецедента принятия долгосрочных государственных программ и концепций, развивающих основы конституционного строя.

Что было необходимо, но не удалось сделать во второй половине
90х годов ХХ столетия?
Практически сразу после вступления в силу Федерального закона
«Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» стало понятно, что
применяться в полном объеме он не
будет. Основным и, может быть, наиболее принципиальным недостатком
был отказ от поэтапного введения
местного самоуправления. Закон в
принятой редакции вводил местное
самоуправление в России по истори8

Журнал российского права №  10 — 2002

ческим меркам практически «мгновенно» (в течение трех месяцев).
Разработчики и законодатели понимали, что установленные законом
сроки введения местного самоуправления нереальны. Однако в качестве аргумента в пользу сокращения
сроков введения ссылались на российскую традицию: все делать в
последний день, независимо от длительности установленных сроков.
Таким образом, федеральный закон
должен был сыграть роль «дубины»,
с помощью которой законодатель
погонял бы исполнительную власть.
Ощутимого эффекта эта стратегия не принесла, а лишь вызвала
раздражение региональных элит,
которые в силу нереальности исполнения в установленные сроки, а также видя в Законе лишь угрозу своим интересам, не торопились приступать к его реализации. Федеральное правительство действовало
тоже только формально, не стремясь на практике решить проблему
реализации Закона.
Таким образом, на деле получилось так, что для реализации Закона в полном объеме не было создано
необходимых условий, часть из которых на момент принятия Закона
даже не была еще осознана.
В частности, не вполне осознавались следующие моменты.
Вопервых, территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система
административнотерриториального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления. Не было принято
во внимание, что существующее административнотерриториальное
деление создавалось под другие
цели и, вообще говоря, не приспособлено для «размещения» системы муниципальных образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной
территориальной основы произойти
не может.
Вовторых, не осознавалась как
проблема необходимость «стыковки» органов государственной власти и местного самоуправления на
качественно новых основаниях, то
есть необходимость выстраивания
новых отношений между системой
органов государственной власти и
местного самоуправления. Новый
статус местной власти предполагает новые отношения с государством,
но это, к сожалению, не осознавалось. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах
организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно, без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в
системах публичной власти и управления развитием страны.
Ярким примером, иллюстрирующим такое положение дел, является опережающее по отношению к
Налоговому кодексу РФ принятие
Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В результате названный федеральный
закон практически остался как бы
«незамеченным» для применения.
Другой пример. Важным элементом в механизме сопряжения двух
подсистем власти является институт
минимальных государственных социальных стандартов. Из политических соображений его введение всячески тормозилось. Осознанной необходимости ввести такие стандарты в
высших политических кругах до сих
пор нет.
Втретьих, не осознавалась роль
государства в процессе становления
местного самоуправления. Концепция федеральной Программы государственной поддержки местного
самоуправления отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль доброжелательного, но всетаки стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не
помогающего его развитию. Программа не содержала какихлибо
существенных мер по становлению
местного самоуправления, при этом

Журнал российского права №10  — 2002

слабо финансировалась, и в результате даже те меры, которые были
предусмотрены, не были осуществлены в полном объеме.
На практике государство в период становления местного самоуправления по существу подвергло его
«испытанию на прочность». Это выразилось в создании таких условий,
при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредоточивался на нижнем уровне бюджетной системы — в муниципальных бюджетах. Такая политика не
могла долго продолжаться. К 2000му году коммунальное хозяйство
исчерпало свой ресурс.
Недооценка политической элитой
важности реформы местных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений,
способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов
и росту их дефицита, что в конечном
итоге привело к коммунальному
кризису. В наиболее яркой форме
это проявилось в Приморском крае.

Основные результаты реформы
конца 80х—начала 90х годов ХХ
столетия
Единственным практическим достижением прошедшего периода реформирования местной власти стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Остальные основополагающие конституционные гарантии местного самоуправления не были
обеспечены.
Таким образом, созидательный
потенциал местного самоуправления так и остался неиспользованным. Более того, в кругах политической элиты укреплялось мнение, что
введение местного самоуправления
было ошибкой.

Предложения по развитию государственности в части местного
самоуправления
Процесс становления местного самоуправления не может осуществляться вне рамок общего процесса

государственного строительства в
отрыве от других направлений развития российской государственности. И развитие местного самоуправления не может ограничиться рассмотрением и внесением поправок в
базовые законы о местном самоуправлении. Необходимо рассматривать и подходить к вопросу развития законодательства о местном самоуправлении гораздо шире. Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопроса перехода России к устойчивому развитию и повышения конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления
должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной государственной программы самого
высокого уровня.
Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного
строительства и представлений о
роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и
управления развитием.
Федеральный центр должен очень
точно выстроить свою политику, то
есть найти ту золотую середину, которая, с одной стороны, позволит в
полной мере реализовать потенциал
муниципальных образований, а с другой — создать условия для формирования целостной системы публичной
власти и управления в стране.
Представляется, что роль государства в целом должна возрасти.
Усиление роли государства в отношении муниципальных образований
должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного
значения, а в направлении усиления
его роли в координации всех процессов государственного строительства,
оказывающих влияние на развитие
муниципальных образований. Другими словами, необходимо переходить от эпизодических мер государственной поддержки развития му10

Журнал российского права №  10 — 2002

ниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного
самоуправления.
Это необходимо уже потому, что
некоторые вопросы без участия государства в обозримый срок не могут быть решены. К ним, в частности, относится вопрос о формировании оптимальной территориальной
основы местного самоуправления.
Решение этого вопроса предполагает преобразование существующего
административнотерриториального деления в направлении его адаптации к природе муниципальных
образований. Очевидно, что без участия государства этот вопрос не может быть решен.
Необходимо переходить от политики государственной поддержки
местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований (как социальноэкономических целостностей в соответствии с их типологией
и государственной стратегией — демографической, региональной, геополитической и др.).
Наиболее узким местом государственного строительства остаются
вопросы «стыковки» органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная
стратегическая задача центральной
власти в ближайшей перспективе —
обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов
взаимодействия двух систем власти
и управления, для чего необходимо:
— провести административную
реформу и реформу административнотерриториального деления;
осуществить типологизацию муниципальных образований и выстроить в отношении конкретных типов
муниципальных образований государственную политику поддержки
их развития;
— установить оптимальную систему распределения полномочий по
уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных типов муниципальных образований, создавая стимулы
социальноэкономического развития;
— обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий,
одновременно включив стимулирующие механизмы;
— обеспечить государственный и
муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание
системы взаимной ответственности
органов местного самоуправления и
государства; создать правовые механизмы повышения контроля за
деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к
контрактной системе назначения
глав местных администраций;
— провести судебную реформу
(имеется в виду создание специализированной судебной системы).

Журнал российского права №10  — 2002

Без территории немыслимо существование государства. Как жизнь
человека невозможна вне тела, так
и полноценная жизнь государства
неосуществима вне территории.
Данная проблема чрезвычайно широка и затрагивает как общие для
юриспруденции вопросы, так и специальные, требующие обращения к
международному праву, различным
отраслям национального права. Причем в этом их перечне есть и ключевые, из «действительности которых
необходимо вытекает действительность других суждений или идеи
(следствия)…»1. Актуальность обращения к проблематике территории
России и механизмов поддержания
ее целостности обусловлена тем обстоятельством, что после разрушения Советского Союза и утверждения российской государственности в
ее новой форме — Российской Федерации — перед нашим государством
возникли новые и чрезвычайно
сложные проблемы. Среди них — неразрешенность ряда пограничных
вопросов: непреодоление претензий
Японии на южную часть Курильских
островов, оспаривание секторальной
зоны России в Арктике, трудности в
установлении справедливых и согласованных границ на Черном и Каспийском морях и др. И все же при

Территориальная целостность
Российской Федерации: вопросы теории

И. Н. Барциц, И. В. Левакин

всей остроте перечисленных проблем куда более существенной представляется задача поддержания государственноправового единства
страны как Федерации, ее территориальной целостности.
Понимание территории. В истории
правовой теории следует выделить
наиболее значимые подходы к пониманию территории. Так, согласно постулатам объектной теории, государственная территория является объектом права собственности, выступает
как земельное выражение права собственности. Территория — не только
элемент государства, но и его объект.
В той мере, в какой гражданскоправовые сделки по поводу земли допустимы между гражданами, они допустимы и между государствами. Этой
концепции свойственно низведение
отношений по поводу государственной территории до уровня публичновещного права. Одним из первых ее
представителей был К. Л. Галлер, который в своей работе «Restauration
der Staatswissenschaft» обосновывал
право монархов на государственную
территорию. Сторонник объектной
теории в России государствовед Б. Н.
Чичерин писал: «Принадлежность
целой области целому государству по
публичному праву совместна с принадлежностью частной собственности. Отдельное лицо может распоряжаться своею собственностью для
всех своих частных целей, государство же распоряжается своею собственностью для целей общественных. Эти два права могут придти в
столкновение: в таком случае частная
собственность должна уступить»2.
Во многом сходна с объектной и
патримониальная концепция, предБарциц Игорь Нязбеевич — заместитель
директора Научноинформационного центра Российской академии государственной
службы при Президенте РФ, доктор юридических наук;
Левакин Игорь Вячеславович — доцент,
докторант Российской академии государственной службы при Президенте РФ, кандидат юридических наук.

1 Философский энциклопедический словарь / Ред.сост. Е. Ф. Губский, Г. В. Кораблева, В. А. Лутченко. М., 1997. С. 323.

2 Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. М., 1894. Ч. 1. С. 53.

Журнал российского права №  10 — 2002

ставитель которой Л. Оппенгейм
рассматривал государственную территорию как объект реального права собственности. В соответствии с
этой концепцией государственная
территория является объектом не
государственной, а международноправовой собственности. Отсюда
способность государства свободно
распоряжаться территорией. Л. Оппенгейм различает публичноправовое понятие собственности и его
гражданскоправовой синоним: «Государственная территория называется также территориальной собственностью («territorial property»)
государства. Однако надо иметь в
виду, что «территориальная собственность» — это термин публичного права, который не следует смешивать с частной собственностью.
Территория государства не является собственностью монарха, или
правительства, или даже народа
данного государства… Imperium
(власть) монарха и государства над
государственной территорией очень
часто отождествлялась с частной
собственностью монарха или государства. Однако такое отождествление прекратилось с окончанием абсолютизма»3 . Известный советский
ученый Ю. Г. Барсегов, анализируя
еще в середине 1950х гг. приобретший особую актуальность в современной России вопрос соотношения
государственной публичной власти
и права частной собственности, отмечал: «Территориальное верховенство входит в сферу публичного права, тогда как собственность входит
в сферу частного права и, следовательно, эти два рода государства над
земной поверхностью не совпадают
друг с другом»4.
Теория лимитированного пространства и теория компетенции
(представлена нормативистами, в

частности Кельзеном) сводили территорию к сфере пространственной
компетенции государства.
В отличие от патримониальной
концепции пространственная отрицает вещный характер государственной территории. Сторонники
пространственной теории (Raumtheorie) (в Германии — Г. Еллинек,
Л. Шалланд, К. Фрикер; в России —
Н. Коркунов, Ф. Кокошкин, В. Незабитовский) исходили из того, что
«управление... не означает материального владения территорией. Оно
означает управление людьми, которое немыслимо без территории. Но
государство властвует не как частное лицо, а как публичноправовая
власть. Территория, следовательно,
является не реальным объектом, а
пространственным пределом власти»5. К. Фрикер, родоначальник обоснования пространственной теории
в Германии, писал: «Когда мы говорим о государственной территории,
то понимаем под этим само государство в пространственном ограничении... Государство — это не что иное,
как на основе права организованный
в пределах определенного пространства народ»6.
Советское право критически отнеслось к «буржуазным» концепциям и, в частности, к теории «так называемых элементов государства»,
под которыми «буржуазная наука
понимает обычно территорию, население и власть». Концепция триединства была объявлена несостоятельной. «Хотя государство и немыслимо вне территории, характеризуется оно отнюдь не территорией как частью физической природы,
а общественными отношениями людей, складывающимися на этой территории, регулируемыми и охраня3 International Law. A Treatise / By L.
Oppenheim. Sixth Edition. London; New York;
Toronto, 1947. P. 408.

4 Барсегов Ю. Г. Территория в международном праве. М., 1958. С. 22.

5 Трайнин И. П. Вопросы территории в государственном праве // Известия Академии
наук СССР. 1947. № 4. С. 225.

6 Fricker K. Von Staаtsgebiet. 1867. S. 27; переиздано в 1901 г. «Gebiet und Gebietshoheit».
Tubingen, 1901. S. 112. Цит. по: Трайнин И. П.
Указ. соч. С. 225.

Журнал российского права №10  — 2002

емыми государством — политической организацией господствующего
класса», — полагал В. С. Шевцов7 .
При рассмотрении вопросов передачи территории согласно принципам советского права подчеркивалось, что акты государства по территориальным вопросам (например,
решения, санкционирующие включение в состав СССР новых территорий или передачу определенной
территории другим государствам)
рассматриваются как документы
политического характера, но не осуществление правомочий собственника земли. Государство, осуществляющее передачу части своей государственной территории другому
государству, выступает как политический суверен, но не как собственник земли, поскольку это право никому не может быть передано8.
Территория Российской Федерации. Обратимся к теоретическому
обоснованию территориальной целостности, а также к проблемам
правового регулирования территориальной целостности Российской
Федерации. В советской и современной российской науке понятие «территория» разработано достаточно
глубоко9. Большая Советская энциклопедия определяет территорию
как «пространство, в пределах которого государство осуществляет свой

суверенитет, где господствующий
класс осуществляет свою государственную власть, распоряжаясь, в
частности, и самой территорией и
организуя ее в административном
отношении в соответствии со своими интересами»10 . Безусловно, сегодня не может удовлетворить неизбежная для того периода ее гипертрофированная классовая направленность. Современное понимание
государственной территории выводится из ее определения как пространства, на которое распространяются правовые установления данного государства, на котором органы государственной власти обладают правом на законное принуждение к соблюдению и исполнению
правовых норм. Н. А. Ушаков предлагает определение государственной территории как «земного пространства, в пределах которого действует присущее государству свойство верховенства (территориального верховенства), иными словами,
пространства, в пределах которого
государство осуществляет верховную власть и которым оно распоряжается, организуя его в административном (для целей управления)
отношении и устанавливая его правовой режим (в целом и в части)»11.
Предлагаемое определение нуждается в существенном дополнении.
В состав государственной территории входит как земное пространство, так и внутренние воды. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.,
определяя юридический статус и
устанавливая правовой режим всех
морских пространств (а также дна и

7 Шевцов В. С. Суверенитет Советского государства. М.: Юридическая литература,
1982. С. 94.

8 См.: Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском
Союзе. М.: Издво МГУ, 1958. С. 35.

9 Особого внимания при рассмотрении проблематики территории государства среди современных российских источников заслуживают монографические исследования: Бабурин С. Н. Территория государства: правовые
и геополитические проблемы. М.: МГУ, 1997;
Его же. Территориальные режимы и территориальные споры. М.: МГУ, 2001; Абдулатипов
Р. Г. Национальный вопрос и государственное
устройство России. М., 2000; Доленко Д. В. Политика и территория. Основы политического
регионоведения. Саранск, 2000 и др.

10 Территория // БСЭ. Т. 54. М., 1946. С. 178.
В последующих изданиях БСЭ дает сходные,
хотя и более научно корректные, определения «территория», «территория государственная». Например, см.: Территория //
БСЭ. Изд. второе. Т. 42. М., 1956. С. 360; Территория государственная // БСЭ. Изд. третье. Т. 76. М., 1976. С. 509.

11 Ушаков Н. А. Международное право: основные термины и понятия. М.: ИГП РАН,
1996. С. 38.

Журнал российского права №  10 — 2002

недр морей и океанов и воздушного
пространства над ними), выделила
два вида морских пространств:
— входящие в состав государственной территории (национальная
юрисдикция прибрежного государства распространяется за пределы
сухопутной территории и внутренних вод на примыкающий к ним морской пояс — территориальное море,
а также на его дно, недра и воздушное пространство над территориальным морем);
— находящиеся за пределами
действия исключительной юрисдикции государства (морское пространство, его дно и недра, воздушное
пространство над ним за пределами
территориальных вод).
Аналогичная классификация применима и в отношении воздушного
пространства:
— воздушное пространство, подпадающее под исключительную
юрисдикцию государства, в пределах которого это государство, естественно, с учетом своих международноправовых обязательств, вправе
самостоятельно устанавливать правовой режим. Это — воздушное пространство над государственной территорией, верхней границей которого является его соприкосновение с
космическим пространством. Точной
границы воздушного и космического
пространства нет. Но считается, что
она проходит на уровне 110 км от
земной поверхности — уровне, за которым искусственные аппараты могут свободно вращаться без существенного торможения и сгорания в
земной атмосфере;
— воздушное пространство, находящееся за пределами государственной территории, — международное воздушное пространство
(воздушное пространство над международным водным пространством
и над Антарктикой).
В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий
различного уровня и характера. В
Российской Федерации на одной и той

же территории функционируют федеральная власть, власть субъектов
РФ, местного самоуправления нескольких уровней, что соответственно обусловливает разграничение их
полномочий. Важный момент в понимании территории — ее связь с властью. В современном определении понятия «территория» и, в частности,
«территория Российской Федерации»
необходимо исходить из того, что
власть в пределах территории государства осуществляет народ через
выборные органы либо непосредственно (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).
Следовательно, территория как признак и часть государственной организации представляет собой пространство, где юридически оформленная в
суверенное государство общность людей (социально дифференцированный народ) осуществляет свою власть.
Конституция РФ неоднократно
упоминает термины «территория»
(ч. 1, 2, 3 ст. 4, ч. 1 ст. 68, п. «б» ст. 71),
«целостность Российской Федерации» (ч. 5 ст. 13), «территория Российской Федерации» (ч. 1 ст. 67, ч. 1
ст. 74) и «территории ее субъектов»
(ч. 1 ст. 67), «целостность и неприкосновенность… территории» (ч. 3 ст. 4),
«территориальные органы» (ч. 1 ст.
78), «государственная целостность»
(ч. 2 ст. 80), «целостность государства» (ч. 1 ст. 82), «границы территорий» (ч. 2 ст. 131) и т. д.
Наиболее полное представление
этого понятия содержится в ч. 1 ст. 67
Конституции России: «Территория
Российской Федерации включает в
себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное
море, воздушное пространство над
ними». В конституционном праве
России есть понятия «территория
Российской Федерации» и «территория субъекта Федерации». Отношение между ними самое простое: первая включает в себя территории ее
субъектов12. Однако территория Рос12 См.: Баглай М. В., Туманов В. А. Малая
энциклопедия конституционного права. М.,
1998. С. 457.

Журнал российского права №10  — 2002

сийской Федерации не есть простое
сложение территорий ее субъектов.
Конституция РФ фиксирует составные части государственной территории Российской Федерации:
территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море,
воздушное пространство над ними
(ч. 1 ст. 67 Конституции РФ). В состав территории субъекта Федерации не включаются внутренние
воды, территориальное море, недра
и воздушное пространство.
«Под сухопутной и водной территорией расположены недра, о которых Конституция не упоминает. Тем
не менее по сложившемуся обычаю
они также входят в понятие государственной территории»13 . Федеральный закон о недрах от 21 февраля 1992 года в ст. 1.2 «Собственность на недра» устанавливает, что
«недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые,
энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации»14. Российская Федерация также обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном
шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (ч. 2 ст. 67 Конституции РФ). В определении прав государства в отношении шельфа и

исключительной экономической
зоны существенная роль принадлежит международному праву.
Таким образом, Конституция РФ
выделяет два вида пространств:
1) собственно территория государства, в пределах которой оно осуществляет абсолютную юрисдикцию;
2) пространства, на которых суверенные права и юрисдикция определяются в соответствии с нормами
международного права.
Территория Российской Федерации представляет собой исторически сложившееся пространство в
пределах государственной границы,
на которое распространяется суверенитет России.
Это базисное определение территории используется в нормативных
правовых актах Российской Федерации применительно к предметам
регулирования, по которым они
были приняты. Так, Таможенный
кодекс РФ определяет, что таможенную территорию составляют сухопутная территория Российской
Федерации, территориальные и
внутренние воды и воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 3 Таможенного кодекса). Она также включает в себя находящиеся в морской
исключительной экономической
зоне РФ искусственные острова, установки и сооружения, над которыми Российская Федерация обладает исключительной юрисдикцией в
отношении таможенного дела (ч. 2
ст. 3 Таможенного кодекса). Вместе
с тем важно учитывать несовпадение государственных и таможенных
границ, обусловленное действительными различиями государственной
территории Российской Федерации
и таможенной ее территории.
Территорию Российской Федерации образуют: а) сухопутная территория Российской Федерации (17
075,4 тыс. кв. км); б) водная территория, включающая установленную
Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. 12мильную зону территориальных вод; в) земные недра в
пределах сухопутной и водной тер13 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 296.

14 Режим государственной границы Российской Федерации установлен Законом РФ
«О государственной границе Российской
Федерации» от 1 апреля 1993 года (с последующими изменениями и дополнениями), а
также другими нормативными актами и
международными договорами с сопредельными государствами.