Управление в системе МЧС России: Организационно-правовые и документальные аспекты

МЧС РОССИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ 

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«СИБИРСКАЯ ПОЖАРНО-СПАСАТЕЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ» 

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОТИВОПОЖАРНОЙ СЛУЖБЫ МИНИСТЕРСТВА 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛАМ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ, 

ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ И ЛИКВИДАЦИИ 

ПОСЛЕДСТВИЙ СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ»

Д.В. Савочкин, М.В. Кунах 

УПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ МЧС РОССИИ.

Организационно-правовые и документальные аспекты 

Учебное пособие

Железногорск 2017

УДК 355.58 (47+57)

ББК 68.902.2 я 73

С 13

Рецензенты:

В.Е. Шинкевич, доктор социологических наук, доцент, профессор кафедры гуманитарных и 
социально-экономических дисциплин СибЮИ  МВД России

В.В.Морозов, заведующий кафедрой гуманитарных и социально-экономических дисциплин 
ФГБОУ ВО Сибирская пожарно-спасательная академия ГПС МЧС России, кандидат 
философских наук, доцент

Авторы:

Дмитрий Викторович Савочкин 
Марина Валерьевна Кунах

введение, главы 1,2, 3
глава 4

Савочкин Д.В., Кунах
М.В. Управление в системе МЧС России:

Организационно-правовые и документальные аспекты: учебное пособие для 
курсантов и слушателей высших учебных заведений МЧС России. – Железногорск:
ФГБОУ ВО Сибирская пожарно-спасательная академия ГПС МЧС России, 2017. –
164 с.

Содержание учебного пособия направлено на формирование системы знаний 

о 
нормативно-правовых, 
социально-психологических 
и 
организационно
документальных аспектах деятельности в области управления системы МЧС России, 
а также о передовой практике работы руководителей в России и за рубежом.

Учебное пособие предназначено для самостоятельного изучения курсантами 

и слушателями учебных заведений МЧС России дисциплины "Управление в системе 
МЧС России". 

УДК 355.58 (47+57)

ББК 68.902.2 я 73

© ФГБОУ ВО Сибирская пожарно-спасательная академия ГПС МЧС России, 2017

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………………..4

ГЛАВА 1. УПРАВЛЕНИЕ КАК ОСОБЫЙ ВИД СОЦИАЛЬНОЙ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§1. Основные подходы к понятию управление………………………………………….9

§2. Основные цели задачи и функции управления……………………………………18

§3. Основные принципы и методы управления…………………………………..……26

ГЛАВА 2. МЧС РОССИИ КАК УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ СИСТЕМА 

§1. Полномочия, задачи и функции управления в системе МЧС России …………...35

§2. Структура управления в системе МЧС России………………………………..…..45

§3. Задачи дисциплины «Управление в системе МЧС России» как составной части 

системы управления МЧС России……………………………………………………...54

ГЛАВА 3. РУКОВОДИТЕЛЬ ОРГАНА МЧС РОССИИ КАК СУБЪЕКТ 
УПРАВЛЕНИЯ

§1. Задачи и функции руководителя в системе МЧС России………………………..58

§2. Стили и методы управления в системе МЧС Росси………………………….......69

§3. Принятие управленческих решений………………………………………………84

ГЛАВА 4. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО И ДОКУМЕНТИРОВАНИЕ  В 
ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНОМ СИСТЕМЫ МЧС РОССИИ

§1. Общие требования к оформлению документов…………………………………..107

§2. Особенности подготовки и оформления отдельных видов документов………..115

§3. Организация работы с документами………………………………………….…...129

§4. Контроль за исполнением документов…..………………………………………..138

§5. Общие требования к систематизации документов и формированию дел в системе 
МЧС России ..……………………………………………………………………....…..140

Приложения (образцы документов)……………………………………………..…….151

ВВЕДЕНИЕ

Необходимость в написании учебного пособия возникла в связи с тем, что в 

большинстве известной нам литературе по тематике управления в системе МЧС

России преимущественно отражены организационно-правовые вопросы, в меньшей 

степени вопросы, связанные с делопроизводством и документированием и, в еще 

меньшей 
степени 
–
социально-психологические 
аспекты 
управленческой

деятельности. 

Задача авторов учебного пособия состояла в том, чтобы расширить спектр 

восприятия такого специфического вида деятельности каким является управление. 

Дисциплина «Управление в системе МЧС России» является частью науки об 

управлении социальными общностями и организациями. Специфика управления в 

системе МЧС обусловлена особенностями деятельности по спасению людей и 

ликвидации последствий различных ЧС. К специалистам и руководителям 

Министерства 
предъявляются 
особые 
требования. 
Помимо 
физической 

выносливости и психологической устойчивости им необходимо обладать быстрой 

реакцией, практическими навыками использования современных технологий и 

высоким чувством ответственности. Важнейшим критерием профессиональной 

современного подготовленности руководителя является его коммуникационная

компетентность, которая понимается как комплекс знаний, умений и практических 

навыков, 
направленных 
на 
организацию 
эффективного 
взаимодействия 
с 

различными группами внешней и внутренней общественности.

Именно поэтому, дисциплина «Управление в системе МЧС России» является 

неотъемлемой частью профессиональной подготовки спасателей и специалистов в 

области пожарной безопасности. Рамки дисциплины охватывают широкий спектр 

вопросов, относящихся к правовым, организационным, документальным и 

социально-психологическим  аспектам управленческой деятельности органов МЧС.

Выступая на международном форуме «Россия – спортивная держава» в г. 

Ковров Владимирской области 12 октября 2016 года президент России Владимир 

Путин в качестве одной из проблем современного развития России отметил «низкое 

качество управления которое в ряде случаев, является сдерживающим фактором 

развития государства».1

С этим, конечно же, следует согласиться. Несмотря на, казалось бы, вековые 

традиции в области управления, человек в России на протяжении столетий 

рассматривался как материальный ресурс или как приложение к технике и 

технологиям. 
Ускоренное 
технологическое развитие общества в 20 веке 

переместило фокус внимания с конкретного исполнителя на технологии, которые 

вышли на первый план. Однако уже к середине прошлого столетия стало очевидно, 

что усложнение технологических процессов, не вытеснило человека из процесса 

управления, а наоборот, значение «человеческого фактора» становится все более и 

более возрастающим.

Сегодня наука об управлении, по праву, считается практической и 

теоретической основой всей социальной деятельности человека в самых разных 

областях. Управление давно выделилась в самостоятельную отрасль науки и 

«проросла» большим количеством дисциплинарных направлений, одним из которых 

является «Управление в системе МЧС России».

Потребность в самостоятельной дисциплине, в которой системно изложены 

цели, функции, принципы, структура и методы работы МЧС возникла практически 

сразу после организации в 1990 году Российского корпуса спасателей на правах 

Государственного комитета, который в декабре 1991 года был преобразован в 

Государственный комитет по делам гражданской обороны, ЧС и ликвидации 

последствий стихийных бедствий (Указ N 305)2. В систему ГКЧС вошли штаб ГО 

РСФСР, вся сеть штабов ГО, войск ГО и другие структурные подразделения.

Учитывая масштаб и серьезность задач, которые тогда стояли перед вновь 

созданной структурой: создание и обеспечение функционирования РСЧС; 

руководство ГО работами по ликвидации крупных ЧС; создание и обеспечение 

готовности необходимых сил и средств – необходимо было специально готовить 

1 http://www.mchs.gov.ru/dop/terms/item/88463
2 Указ Президента РСФСР от 18 декабря 1991 г. N 305 "О Государственном комитете при Президенте РСФСР по делам 
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" (с изменениями от 18.03.1992 г.) 

кадровый состав руководителей подразделений МЧС для эффективного решения 

поставленных задач  на новом уровне, отвечающему современным требованиям.   

Именно поэтому за короткое время своего существования ГКЧС провел ряд 

успешных крупномасштабных операций
по предупреждению и ликвидации 

чрезвычайных ситуаций, которые позволили убедиться в правильности принятого 

решения. Вместе тем из-за сложности и масштабности решаемых задач возникла 

необходимость в повышении эффективности управления федеральных органов. 

В связи с этим, для повышения качества управления вновь созданной 

структурой, 10 января 1994 г. Указом Президента РФ N 663 - ГКЧС был 

преобразован в Министерство по делам ГО, чрезвычайным ситуациям и 

ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), которому переданы 

функции Государственного комитета Чернобыля России, Комитета по проведению 

подводных работ особого назначения при Правительстве РФ и Российской 

Федеральной авиационно-космической службы поиска и спасения. На МЧС была 

также возложена задача по мобилизационной подготовке народного хозяйства 

страны.

Таким образом, сегодня МЧС осуществляет 
свою деятельность во 

взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти субъектов РФ, 

органами местного самоуправления; руководит гражданской обороной, войсками 

ГО, поисково-спасательными службами МЧС России, но ключевой задачей

Министерства является обеспечение функционирования и дальнейшего развития 

Российской системы предупреждения и действия в чрезвычайных ситуациях.

Подавляющее большинство задач, стоящих сегодня перед МЧС связаны с 

процессом управления подведомственными системами, например: планирование 

при
осуществление мероприятий,  организация управления подчиненными 

органами 
и 
силами, 
организация 
и 
поддержание 
взаимодействия 
с 

соответствующими органами управления и силами военного командования, 

3 Указ Президента РФ от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"

руководство 
рассредоточением 
и 
эвакуацией 
подчиненных 
организаций,

руководство подчиненными силами и средствами – и так далее.

Для подготовки кадров, в соответствии с  современными требованиями, в

системе МЧС развернута и действует широкая сеть образовательных учреждений, 

которая выполняет задачи по обучение руководящего состава всех уровней.

Ведущая роль в подготовке руководящего состава МЧС принадлежит высшим 

образовательным учреждениям в системе МЧС России, одним из которых является 

ФГБОУ ВО Сибирская пожарно-спасательная академия ГПС МЧС России,

призванная осуществлять подготовку высококвалифицированных специалистов в 

области пожарной безопасности.

Имеющаяся 
система 
подготовки 
кадров 
позволяет 
целенаправленно 

осуществлять обучение специалистов, подготовку руководящего звена всех 

уровней и подсистем, переподготовку и повышение квалификации работников 

министерства, планомерно реализовывать системную задачу, связанную с 

повышением профессионализма управленческих решений в ходе предупреждения 

и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Первая часть учебного пособия «Управление в системе МЧС России» 

направлена на формирование у курсантов и слушателей более широкого 

представления об организационных и управленческих и документальных  аспектах 

деятельности руководителей в рамках системы МЧС, вторая, планируемая часть 

учебного 
пособия, 
будет 
содержать 
нормативно-правовые 
и 
социально
психологические аспекты управленческой деятельности.   

Первая часть учебного пособия содержит четыре главы. 

Первая глава посвящена вопросам управления как самостоятельной области 

науки. В ней рассматриваются основные понятия управления, предмет науки, цели и 

задачи, а также функции, принципы и методы науки социального управления. 

Во второй главе приведены общие принципы, полномочия, функции и задачи 

самой системы МЧС, а также структура и задачи управленческого аппарата МЧС.

Как логическое продолжение системы управления, рассматривается дисциплина 

«Управление в системе МЧС России», ее цели, задачи и структура. Третья глава 

посвящена руководителю органа МЧС, особенностям его профессиональной 

деятельности, основным задачам, требованиям, предъявляемым к руководителю, его 

личным качествам, а также подготовке и принятию управленческих решений. В этой 

части обобщен практический опыт эффективного управления.
Предметом 

рассмотрения четвертой главы является формирование профессиональных подходов 

у будущих и действующих руководителей в такой специфической области 

управленческого труда как делопроизводство и   
документирования в области 

управления органом МЧС.

Каждый 
параграф 
учебного 
пособия 
сопровождается 
контрольными 

вопросами и заданиями, предназначенными для самопроверки знаний, а также 

перечнем рекомендованных к прочтению литературы и источников.

Следует подчеркнуть связь материалов, изложенных в первой  части данного 

учебного пособия с актуальными проектами, реализуемыми в настоящее время в 

системе МЧС. В частности с «Приоритетными направлениями в развитии системы 

защиты жизнедеятельности населения на 2017 г. в Сибирском федеральном округе», 

где подчеркивается необходимость «подготовки квалифицированных сотрудников 

МЧС России, обладающих необходимыми знаниями, умениями и навыками в сфере 

защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и 

техногенного характера».

Это требование как никогда актуально, вызовы
времени
связаны с 

возникновением новых источников опасности и новых рисков, требующих все 

больших усилий по обеспечению безопасности. В настоящее время эти усилия 

главным образом ложатся на плечи государства, что является причиной 

значительного увеличения масштабов госструктур, отвечающих за безопасность; 

отвлечения существенных материальных и людских средств, финансовых ресурсов 

для решения этих задач. В этой связи «обеспечение качества подготовки будущих 

профессиональных 
спасателей 
и 
руководителей 
органов 
МЧС 
становится 

масштабной государственной задачей» 4. 

4 Интервью  В.А.Пучкова газете «Московский комсомолец» № 26422 от 28 декабря 2013  года.

ГЛАВА 1. УПРАВЛЕНИЕ КАК ОСОБЫЙ ВИД  СОЦИАЛЬНОЙ 

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 

§1. Основные подходы к понятию «управление».

1.1. Определение управления как вида деятельности

Феномен управления известен еще с античных времен и был предметом 

многих общественных наук (философии, правоведения, социологии, политологии и 

др.), призванных изучать общество и законы его развития. Еще древние мыслители, 

такие как Платон и Аристотель высказывали идеи, связанные с возникновением и 

необходимостью такого вида человеческой деятельности как управление.

По всей видимости, необходимость в управлении возникла сразу после 

возникновения первых сообществ индивидов и была продиктована единственным 

желанием – выжить в агрессивной и полной опасностей среде обитания. 

Уже
в самых древних обществах требовались личности, которые бы 

координировали и направляли деятельность групп (сбор пищи, строительство жилья 

и т.п.). К примеру, египетские пирамиды — это памятник управленческого 

искусства того времени, поскольку строительство таких уникальных сооружений 

требовало четкости в планировании, организации работы великого множества 

людей, контроля за их деятельностью. Таким образом, необходимость управления 

как самостоятельного вида деятельности диктовалась следующими основаниями:

социальной
— необходимость установления и поддержания порядка в 

группах, в социальных сообществах;

экономической — необходимость в производстве и распределении ресурсов;

оборонительной — защита от врагов и диких зверей.

С 
увеличением
масштабов 
деятельности 
человека 
управление 

эволюционировало 
и 
развивалось 
вместе 
с 
обществом, 
оформившись 
в 

самостоятельную прикладную науку, которая не стоит на месте. Сегодня 

управленческая наука продолжает осваивать «новые территории» управления в 

сфере новейших технологий, совершенствуя свой понятийный аппарат, развивая 

принципы и модели управления.

Вместе с тем, расплывчатость понятия "управление" создает определенные

трудности для субъектов управления при выборе того или иного подхода к 

использованию социальных технологий управления. Органы управления нередко 

вынуждены руководствоваться собственным прошлым опытом или сложившимися в 

организациях традициями управления, что является недостаточным, а часто и 

ущербным.

Большой вклад в развитие науки социального управления внесли такие 

русские ученые как: Н.М. Коркунов, М.М. Ковалевский, Б.И. Чичерин и др. Среди 

наших современников можно выделить работы Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, 

И.Л. Бачило, А.К. Белых, А.И. Берга, А.А. Богданова, А.К. Гастева, В.М. Глушкова, 

О.А. Ерманского, П.М. Керженцева, А.П. Коренева, A.M. Омарова, П.С. Таранова и 

других.

Научное оформление теории управления возникло сравнительно недавно – в 

начале 20-го века. Считается, что родоначальником теории управления был  

инженер и промышленник  Фредерик Тейлор (США), который около 100 лет назад 

заложил основы научной организации трудовой деятельности по управлению 

рабочей силой.

С позиции менеджмента управление — это процесс проектирования и 

развития социальных организаций, мотивации людей к деятельности для 

достижения целей организации. Такой подход связан с именем Э.Мейо и доктриной 

«Человеческих отношений», сформированной в результате экспериментальной 

практики во время так называемых Хотторнских экспериментов, проведенных в 

США в конце 20-х годов 20 столетия. Хоторнский эксперимент это общее название 

ряда социально-психологических экспериментов, проводившихся группой учѐных 

под руководством Элтона Мэйо на фабрике «Вестерн Электрикс» в США. Их 

задачей было выявление зависимости между физическими условиями работы 

и производительностью труда. В результате эксперимента было доказано, что 

социально-психологический 
климат 
оказывает 
большее 
влияние 
на 

производительность, чем многие технические аспекты производственного процесса.

Не менее значимым был вывод о наличии (наряду с формальной) ещѐ и 

неформальной структуры в изучаемых коллективах. Не случайно впоследствии 

именно на основании рекомендаций, полученных в Хоторнском эксперименте, 

возникла 
особая 
доктрина 
«человеческих 
отношений», 
превратившаяся 
в 

официальную программу управления и преподаваемая ныне в качестве учебной 

дисциплины во всех школах бизнеса. Что же касается теоретического значения 

открытий Мэйо, то оно состоит в получении нового факта — существования в 

малой группе двух типов структур, открывшего широкую перспективу для 

исследований. Выводы, сделанные Э.Мэйо имели огромное значение для развития 

практической школы управления и развития такого направления как «социальная 

инженерия» или социальные технологии, которые получили стремительное развитие 

в конце 20 века.

Неслучайно, 
что 
управление 
как 
технология 
зародилась 
именно 
в 

практической деятельности по управлению производственными коллективами.  

Рожденная от практики, выстраданная производством, наука о социальном 

управлении была  нацелена на выживание в конкурентной среде. Видимо поэтому  

наиболее развитой сферой управленческой науки в настоящее время является 

многомерная теории менеджмента.  Таким образом, рассмотрение управления с 

позиции менеджмента может быть полезным, с точки зрения понимания 

особенностей управленческой деятельности.

Например, «Управление — цель, люди, процессы и инструменты» (Питер 

Друкер, отец менеджмента). Или так, «Управление – это практика, требующая 

сочетания: изрядной доли ремесла (опыта), с некоторой частью искусства 

(интуиция), и определенным объемом науки (Генри Минцберг, также один из 

основателей теории менеджмента) *3.

Существует множество определений, которые отражают сходство понятий 

управление и менеджмент, вместе с тем, они не тождественны. Управление является 

более общим понятием, что касается менеджмента, то он представляет собой 

профессиональную деятельность по управлению организацией, которой занимаются 

профессионально подготовленные специалисты по управлению.