Перспективы оспаривания в суде результатов государственной кадастровой оценки земель


А.В. Хотько



ПЕРСПЕКТИВЫ ОСПАРИВАНИЯ В СУДЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КАДАСТРОВОЙ ОЦЕНКИ ЗЕМЕЛЬ





Москва РИОР 2010

   УДК349.4
   ББК 67.404я7
      Х85

Материал подготовлен с использованием правовых актов и судебной практики по состоянию на 1 августа 2010 г.



          Хотько А.В.
     Х85 Перспективы оспаривания в суде результатов государственной кадастровой оценки земель. — М.: РИОР, 2010. — 282 с.

ISBN 978-5-369-00706-8
   Раскрываются основные тенденции правоприменения при оспаривании в судах результатов государственной кадастровой оценки земель, особенности правовых позиций высших судов России. Оценивается возможность реализации землепользователями права на эффективную судебную защиту. Выявляются нормы материального и процессуального права, способствующие или препятствующие установлению справедливого размера земельных платежей, а также перспективы оспаривания в суде результатов кадастровой оценки земли.
   Будет интересна юристам, руководителям хозяйствующих субъектов, а также всем интересующимся проблемами установления и определения размера платы за землю.

ББК 67.404я7
Издается в авторской редакции

ISBN 978-5-369-00706-8

© Хотько А.В., 2010

Подписано в печать 30.08.2010. Формат 60x88/16.
Гарнитура Newton. Бумага офсетная.
Усл. печ. л. 17,3. Уч.изд. л. 17,6
Тираж 100 экз. Заказ № 133 Цена свободная.

Издательский Центр РИОР 127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в. Тел.: (495) 363-92-15. Факс: (495) 3639212 E-mail: book@rior.ru http://www.rior.ru

Отпечатано по технологии «печать по требованию» www.rior.ru e-mail: info@rior.ru Тел.: (495) 363-92-15;

                Список сокращений





АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
ВАС РФ - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ВС РФ - Верховный Суд Российской Федерации
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации
ГКЗ - Государственный земельный кадастр
ГКН - Государственный кадастр недвижимости
ГПК РФ - Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации
ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации
КС РФ - Конституционный Суд Российской Федерации
НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации
НКС - Научно-консультативный совет
ППВС РФ - постановление Пленума Верховного Суда РФ
УФАКОН - Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости
ФАКОН - Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости ФЗ - Федеральный закон

3

                ОГЛАВЛЕНИЕ





ВВЕДЕНИЕ.................................................5
РАЗДЕЛ 1. Некоторые тенденции в развитии законодательства в сфере государственной кадастровой оценки земель на современном этапе.......................................17
РАЗДЕЛ 2. Нормативные правовые акты об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель: проблемы правоприменения................................32
  Глава 1. Нормативный характер актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель.32
  Глава 2. Оспаривание в арбитражном суде результатов государственной кадастровой оценки земель вне рамок оспаривания нормативных правовых актов об их утверждении...........................................46
  Глава 3. Рассмотрение Верховным Судом РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель.66
  Глава 4. Отнесение нормативных правовых актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель к актам земельного законодательства............94
  Глава 5. Опубликование нормативных правовых актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель...............................................110
  Глава 6. Перспективы оспаривания нормативных правовых актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель............................140
РАЗДЕЛ 3. Оспаривание результатов государственной кадастровой оценки земель..............................144
  Глава 7. Материально-правовое требование по делам, возникающим при проведении государственной кадастровой оценки земель........................................144
  Глава 8. Применение судами п. 2 ст. 66 ЗК РФ. Объект государственной кадастровой оценки...................156
  Глава 9. Применение судами п. 3 ст. 66 ЗК РФ. Обоснование недостоверности результатов государственной кадастровой оценки земель........................................191
  Глава 10. Возможность назначения судебной экспертизы отчета о кадастровой оценке земель...................260
  Глава 11. Перспективы оспаривания в суде результатов государственной кадастровой оценки земель............271
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.............................................281

4

                ВВЕДЕНИЕ




   В правовом государстве, вне зависимости от уровня законности, является неизбежным столкновение частнособственнических интересов граждан и хозяйствующих субъектов с публичными интересами государства. Баланс в реализации таких интересов имеет определяющее значение в развитии всех сфер экономической и социальной жизни общества, в частности, в сфере управления земельными ресурсами, эффективного использовании земель.
   Рациональное использование земель возможно только при условии равновесной реализации двух отраслевых принципов права: платность использования земли (подп. 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ) и экономически обоснованное налогообложение земли (п. 3 ст. 3 НК РФ).
   В настоящее время формами платы за использование земли являются земельный налог и арендная плата (п. 1 ст. 65 ЗК РФ).
   С одной стороны, платежи за землю, являющиеся обязательными вне зависимости от факта ведения деятельности на земельном участке, стимулируют собственника либо арендатора к эффективному использованию земли с положительным деловым результатом, предотвращают превращение земельных ресурсов в депо капитала и стимулируют оборот на рынке недвижимости.
   С другой стороны, необоснованное налогообложение земли, являющееся производным от неверно установленной налоговой базы земельного налога, снижает коммерческую привлекательность земельных участков, превращает любой бизнес-план в «бизнес-утопию» в связи с неэластичностью земельных платежей, что приводит к отказу от ведения деятельности в пределах отдельных территорий и снижению деловой активности в целом.
   Сказанное равным образом относится и к определению размера арендных платежей, основой для расчетов которых служит налоговая база земельного налога.
   Федеральным законом от 29.11.2004 № 141-ФЗ НК РФ был дополнен Разделом X - Местные налоги, содержащим единственную гл. 31 - Земельный налог, а представительные органы местного самоуправления наделены полномочиями по установлению, в частности, земельного налога, и принятию решений о введении его в действие не ранее 1 января 2006 г.
   С 1 января 2006 г. у собственников, арендаторов и пользователей земли в России возникла обязанность по уплате земельных платежей, налоговой базой, либо базовой величиной которых является кадастровая стоимость земли, подлежащая определению в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации (ст. 390 НК РФ).
   В силу п. 5 ст. 65 ЗК РФ кадастровая стоимость земельного участка устанавливается для целей налогообложения и в иных случаях, при этом она также может применяться для определения

5

арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.
   За исключением случаев определения рыночной стоимости земельного участка, для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель, порядок проведения которой устанавливается Правительством Российской Федерации (п. 2 ст. 66 ЗК РФ).
   Законодатель изначально определил специальное назначение кадастровой стоимости - для целей налогообложения, и специальный статус кадастровой оценки земель - государственная, тем самым оставив сферу определения базовой величины для исчисления земельных платежей в исключительной компетенции государства.
   Действующим ЗК РФ кадастровая оценка земельных участков была увязана с налогообложением не впервые. Ранее Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель (утв. постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 № 316) именно налогообложение определено целью проведения государственной кадастровой оценки земель всех категорий на территории Российской Федерации.
   Начало проведению государственной кадастровой оценки земель было положено постановлением Правительства РФ от 25.08.1999 № 945 «О государственной кадастровой оценке земель», которое целью проведения кадастровой оценки впервые указало налогообложение, а также иные цели, установленные законом.
   До введения в 2006 г. земельных платежей, основой для расчета которых является кадастровая стоимость земельных участков, был издан ряд подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих проведение государственной кадастровой оценки земель.
   В новейшей российской истории плата за землю впервые была законодательно введена Законом РСФСР от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю», устанавливавшим дифференцированные ставки земельного налога, служащие основой для исчисления платы за землю и подлежащие пересмотру в связи с изменением не зависящих от пользователя земли условий хозяйствования. Размер земельного налога не зависел от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и устанавливался в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год.
   На начальных этапах развития рыночной экономики в России, в отсутствие развитого рынка недвижимости, жесткое закрепление размера платы за землю представляется вполне оправданным не только в связи с реализацией интереса государства по стабильному формированию доходной части бюджета, но и с точки зрения

6

частного интереса субъектов землепользования в прогнозируемости земельных платежей.
   Такое законодательное установление размера платы за землю предотвращало возможность проявления субъективного усмотрения со стороны государственных органов при реализации принципа платности за использование земли в пределах их полномочий, не создавало основы для возникновения массовых конфликтов частных интересов с публичными, не стимулировало обладателей прав на землю к такому же массовому обращению в суд за защитой своих прав, но и не отражало в полное мере дифференциацию экономической ценности земли на огромной территории нашей страны.
   В дальнейшем в рамках реформирования системы налогообложения Российской Федерации произошло изменение подходов к налогообложению земли, а именно переход к налогообложению земельных участков исходя из величины их кадастровой стоимости.
   Уже на начальных этапах реформирования стало обнаруживаться стремление к приоритету публичных интересов в сфере налогообложения земли. Так, в письме МНС РФ от 25.04.2001 № ВТ-6-04/343@ «О государственной кадастровой оценке земли» территориальным налоговым органам предложено участвовать в процессе кадастровой оценки земли и при приемке комиссией органов местного самоуправления материалов оценки проводить сопоставление прогнозируемых сумм поступления земельного налога, исчисленных от кадастровой оценки земли и сумм налога по существовавшей ранее системе налогообложения. В случае, если по результатам оценки поступление налоговых платежей за землю в отдельных кадастровых кварталах поселений или по видам деятельности оказывается ниже существующего уровня, то материалы оценки должны быть возвращены на доработку и вновь представлены на утверждение комиссии.
   Такая установка фискального ведомства нашла свое применение на местах, чему ярким примером являются фактические обстоятельства по арбитражным делам № А72-7891/2006¹, А72-2308/2007¹ ²:
         «Кроме того, доказательством произвольности кадастровой оценки является также имеющийся в деле Протокол № 2 от 02.08.2002 заседания областной комиссии по рассмотрению и утверждению результатов государственной кадастровой оценки земель поселений (представлен

¹ Постановление ФАС Поволжского округа от 1 июня 2007 г. по делу № А72-7891/2006 (здесь и далее ссылки на судебные акты арбитражных судов приведены из Банка решений арбитражных судов (ИС БРАС v. 2.5), URL: http://www.arbitr.rubras - до 31.12.2009 г.; из Банка решений арбитражных судов URL: http://ras.arbitr.ru - с 01.01.2010 г.).

² Постановление Одиннадцатого ААС от 8 августа 2007 г. по делу № А72-2308/2007.

7

       ответчиком и третьим лицом). Данная комиссия постановила согласовать результаты по государственной кадастровой оценке земель поселений Ульяновской области со следующими замечаниями: увеличить в 1,5-2 раза кадастровую стоимость по всем видам функционального использования земель (за исключением земель под объектами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, предприятий сервиса); увеличить в 10 раз кадастровую стоимость земель под объектами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, предприятий автосервиса.
          По мнению УМНС России по Ульяновской области (изложенном в Протоколе) это позволит при 0,5-0,6% исчислений от кадастровой стоимости увеличить сбор земельного налога в 1,5 раза. Таким образом, участники заседания областной комиссии при утверждении результатов кадастровой оценки земель исходили не из требований нормативноправовых актов, а интересов бюджета, что противоречит постановлению Правительства РФ от 08.04.2000 № 316 «Об утверждении Правил проведения кадастровой оценки земель».
   По делу № А72-2308/2007 Арбитражный суд Ульяновской области указал¹:
          «Заявитель обратился в арбитражный суд по истечении 2-х налоговых периодов (2005-й и 2006-й гг.), в которых применялась оспариваемая кадастровая оценка земли. Т.к. в случае удовлетворения требований заявителя впоследствии возникла бы необходимость возврата из бюджета (либо зачета) излишне уплаченного заявителем земельного налога, восстановление срока на подачу в арбитражный суд заявления открытого акционерного общества «Комета» об оспаривании результатов кадастровой оценки земли явилось бы со стороны суда мерой, не обеспечивающей, а нарушающей стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений, в данном случае -налоговых и бюджетных правоотношений. Заявитель имел реальную возможность обратиться к эксперту значительно раньше, в частности, при наступлении сроков внесения авансовых платежей по земельному налогу за 2005 год, когда заявителю уже стали точно известны размеры земельного налога, который должен быть уплачен заявителем».
   Строго формальное следование принципу платности использования земли, абсолютизация публичного интереса при разрешении споров, возникающих при проведении государственной кадастровой оценки земель, пуризм при определении пределов ответственности каждого из субъектов мероприятий по государственной кадастровой оценке земель порождают парадоксальную ситуацию, когда де-юре каждый из субъектов оценки формально действует строго в соответствии с законодательством, а де-факто ни один из них не несет полную ответственность за свои действия и решения, за результаты кадастровой оценки, не имеющие реального экономического обоснования. В итоге субъекты оценки освобождаются от ответственности судом и не несут ее вовсе, а землепользователи лишаются судебной защиты своих прав и интересов.

¹ Решение Арбитражного суда Ульяновской области от 31 мая 2007 г. по делу № А72-2308/2007.

8

   Так, по арбитражному делу № А08-3621/2007 об оспаривании отчета по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов, результаты которого были утверждены постановлением правительства субъекта РФ, Девятнадцатый ААС поддержал суд первой инстанции, отказавший в иске землепользователю¹:
          «Не подлежит оспариванию отчет и на основании п. 12 Правил проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2000 № 316, на который также ссылалось общество.
          С учетом содержания этого пункта во взаимосвязи с пунктом 1 тех же Правил, определяющих порядок проведения государственной кадастровой оценки земель всех категорий на территории Российской Федерации для целей налогообложения и иных целей, установленных законом, осуществлении организации проведения государственной кадастровой оценки земель Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами с привлечением для проведения работ оценщиков или юридических лиц, имеющих право на заключение договора об оценке, в соответствии с требованиями, установленными Фз «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», следует признать, что в судебном порядке на основании п. 12 Правил разрешаются споры, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки земель между указанными лицами, а не третьими лицами, не являвшимися сторонами этих отношений и не согласными с оценкой».
   По делу № А63-1043/2008 ФАС Северо-Кавказского округа указал пределы компетенции территориального управления ФАКОН России¹ ²:
          «Судебные инстанции установили, что в рамках исполнения муниципального контракта от 09.06.2006 № 1 Нк «Ставропольская ассоциация независимых оценщиков» выполнены работы по государственной кадастровой оценке земельных участков.
          Постановлением правительства Ставропольского края от 28.12.2006 № 176-П утверждены результаты государственной кадастровой оценки земель поселений города-курорта Ессентуки, городов Невинномысска, Ставрополя.
          Таким образом, управление оспариваемые заявителем действия не совершало, оснований для исследования и оценки законности гражданско-правовых действий НК «Ставропольская ассоциация независимых оценщиков» по исполнению обязательства, обусловленного муниципальным контрактом, с учетом заявленного требования по настоящему делу у суда не имелось».
   К аналогичным выводам пришел и Арбитражный суд Тверской области по делу № А66-2662/2009 о признании недостоверными результатов государственной кадастровой оценки принадлежащего заявителю земельного участка³:
          «... оспариваемые результаты государственной кадастровой оценки получены на основании государственного контракта от 23 июля 2007 г.

¹ Постановление Девятнадцатого ААС от 19 июня 2008 г. по делу № А08-3621/2007.

² Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15 октября 2008 г. по делу № А63-1043/2008.

³ Решение Арбитражного суда Тверской области от 2 июня 2009 г. по делу № А66-2662/2009.

9

       № 6 на выполнение работ по государственной кадастровой оценке земельных участков в составе земель населенных пунктов, заключенного между Комитетом по управлению имуществом Тверской области (заказчик) и ФГУП «ФКЦ «Земля» (исполнитель), в связи с чем в данном случае Администрация Тверской области является ненадлежащим ответчиком».
    Пятнадцатый ААС, принимая судебный акт по делу № А53-22176/2009, пришел к выводу о том, что по сути, возражения заявителя сводятся к доказыванию ненадлежащего выполнения своих обязательств исполнителем по госконтракту¹:
          «Те требования, которые предъявляет заявитель к управлению в плане контроля за действиями исполнителя госконтракта, при их принятии означают бессмысленность привлечения управлением исполнителя и заключения государственного контракта, поскольку требуют самостоятельного расчета, включая анализ математического обоснования выбросов. Нормативные акты подобных требований к управлению не предъявляют. Нарушение управлением каких-либо нормативных предписаний обнаружено быть не может.
          Заинтересованное лицо имело все основания для того, чтобы признать исполнение госконтракта надлежащим и представить результаты на утверждение уполномоченному органу. Основания для отказа в приемке от исполнителя результата исполнения госконтракта у управления отсутствовали».


    Седьмой ААС ограничивает ответственность территориального управления Роснедвижимости лишь предварительной проверкой отчета об определениии кадастровой стоимости на соответствие условиям технического задания к государственному контракту¹ ²:
          «Довод Общества о том, что Управлением ненадлежащим образом осуществлена предварительная проверка отчета на соответствие условиям технического задания, является необоснованным, поскольку техническое задание является приложением к государственному контракту, является его неотъемлемой частью, определяет объем выполняемых ФГУП ФКЦ «Земля» работ, не является нормативноправовым актом.
          Государственный контракт представляет собой гражданско-правовую сделку по выполнению работ по государственной кадастровой оценке земельных участков в составе земель населенных пунктов Кемеровской области.
          Таким образом, заявитель, указывая на недостоверность и неполноту собранной рыночной информации, ее недостаточность для определения кадастровой стоимости спорного земельного участка, фактически оспаривает надлежащее исполнение подрядчиком своих обязанностей по гражданско-правовой сделке, принятых на себя обязательств, что не входит в предмет заявленных требований, чему суд первой инстанции не дал оценку.
          При этом, апелляционный суд учитывает, что указанная сделка не признана недействительной в установленном порядке, доказательств


¹ Постановление Пятнадцатого ААС от 5 февраля 2010 г. по делу № А53-22176/2009 оставлено без изменения постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 28 мая 2010 г.

² Постановления Седьмого ААС от 18 марта 2010 г. по делу А27-6118/2009, от 24 мая 2010 г. по делу А27-25352/2009, от 28 мая 2010 г. по делу А27-26032/2009.

10

      оспаривания ее действительности в материалы дела не представлены».

   Восьмой ААС в постановлении по делу № А46-15390/2009 пришел к выводу о том, что сведения о земельных участках в ГКН вносит Управление Роснедвижимости, но основанием для внесения в ГЗК недвижимости сведений о земельных участках является отчет и акт органа исполнительной власти субъекта, утверждающий данный отчет, при этом Управление Роснедвижимости не имеет полномочий по проверке правильности расчета кадастровой стоимости и удельного показателя кадастровой стоимости, указанных в отчете 1.
   Созвучные выводы содержатся в решении Арбитражного суда Омской области по делу № А46-16750/2009¹ ²:
         «...в соответствии с Административным регламентом Управление Роснедвижимости по Омской области как территориальный орган ФАКОН в рассматриваемом случае не имеет никаких полномочий, не выполняло и на сегодняшний день не выполняет никаких расчетов в части величины кадастровой стоимости Земельного участка, в связи с этими же обстоятельствами у Управления Роснедвижимости по Омской области отсутствует возможность самостоятельно сделать вывод о правильности той или иной величины, и как следствие - о наличии кадастровой ошибки в сведениях государственного кадастра недвижимости, ввиду отсутствия у заинтересованного лица полномочий по выполнению таких расчетов»;
         а также по делу № А46-19634/2009³:
         «Доводы заявителя относительно установления неверного размера кадастровой стоимости земельного участка в результате государственной кадастровой оценки, судом не могут быть приняты во внимание, поскольку Управление Роснедвижимости по Омской области не обладало полномочиями по расчету кадастровой стоимости земельных участков, которые были подвергнуты кадастровой оценке».

   Арбитражный суд Смоленской области исходит из того, что полномочия по установлению кадастровой стоимости земельных участков предоставлены органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а в функции органов кадастрового учета входит лишь организация проведения государственной кадастровой оценки земель, и при этом положениями нормативных актов не установлены (не предусмотрены) полномочия территориального управления Роснедвижимости РФ каким-либо образом участвовать или влиять на сбор и оценку достаточности и достоверности рыночной информации, положенной в основу кадастровой оценки⁴.
   Здесь же уместно привести вывод Третьего ААС по делу № А74

¹ Постановление Восьмого ААС от 19 марта 2010 г. по делу № А46-15390/2009.

² Решение Арбитражного суда Омской области от 27 января 2010 г. по делу № А46-16750/2009.

³ Решение Арбитражного суда Омской области от 28 июня 2010 г. по делу № А46-19634/2009.

⁴ Решение Арбитражного суда Смоленской области от 18 июня 2010 г. по делу № А62-1290/2010.

11