Бюджетная система Российской Федерации: субфедеральный и местный уровни

Ë. Ô. Êóð÷åíêî

ÁÞÄÆÅÒÍÀß ÑÈÑÒÅÌÀ
ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ
ÑÓÁÔÅÄÅÐÀËÜÍÛÉ
È ÌÅÑÒÍÛÉ ÓÐÎÂÍÈ

Учебное пособие

Рекомендовано уполномоченным учреждением
Министерства образования и науки РФ —
Государственным университетом управления
в качестве учебного пособия для студентов
экономических вузов, обучающихся
по направлению подготовки «Экономика»

Регистрационный номер рецензии 503 от 15.10.2009 г.
(Федеральный институт развития образования)

Москва
Издательскоторговая корпорация «Дашков и К°»
2018

УДК 336
ББК 65.26
          К93

ISBN 9785394013027
© Курченко Л. Ф., 2010
© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2010

Автор:
Л. Ф. Курченко — кандидат экономических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ.
Рецензенты:
Г. Б. Поляк — доктор экономических наук, профессор, заслуженный
деятель науки РФ;
П. Н. Шуляк — доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Курченко Л. Ф.
Бюджетная система Российской Федерации: субфедеральный и местный уровни: Учебное пособие / Л. Ф. Курченко. — М.: Издательскоторговая корпорация «Дашков
и К°», 2018. — 252 с.

ISBN 9785394013027

В учебном пособии раскрываются основы бюджетного федерализма и место субфедеральных и муниципальных бюджетов в бюджетной системе РФ; формирование расходов и доходов региональных и местных бюджетов, их сбалансированности; современное состояние и пути развития межбюджетных отношений и бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях.
Для студентов бакалавриата, обучающихся по направлению подготовки «Экономика», а также слушателей образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации в области экономики и управления.

К93

Ñîäåðæàíèå

Введение .................................................................................................................................................. 5

Глава 1. Бюджетный федерализм и основы государственной
региональной политики ....................................................................................................... 6
1.1. Сущность бюджетного федерализма ..................................................................... 6
1.2. Бюджетные полномочия субъектов РФ и муниципальных
образований ................................................................................................................................ 13
1.3. Основы государственной региональной политики .................................. 25
1.4. Государственная региональная бюджетная политика
на современном этапе ......................................................................................................... 31
Контрольные вопросы ............................................................................................................... 45

Глава 2. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ...................... 47
2.1. Бюджетное устройство РФ .......................................................................................... 47
2.2. Региональные и местные бюджеты в бюджетной системе РФ ..... 57
2.3. Реализация принципов бюджетной системы РФ
на региональном и местном уровнях ..................................................................... 68
Контрольные вопросы ............................................................................................................... 78

Глава 3. Доходы региональных и местных бюджетов.................................... 79
3.1. Полномочия субъектов РФ и муниципальных образований
в формировании доходов бюджетов ...................................................................... 79
3.2. Доходы бюджетов субъектов РФ............................................................................ 92
3.3. Доходы бюджетов муниципальных образований ...................................100
Контрольные вопросы .............................................................................................................108

Глава 4. Расходы региональных и местных бюджетов ...............................109
4.1. Формирование расходов бюджетов субъектов РФ
и муниципальных образований ...............................................................................109
4.2. Расходные обязательства субъектов РФ.......................................................120

4.3. Расходные обязательства муниципальных образований ................127
4.4. Направления расходов субъектов РФ и муниципальных
образований ..............................................................................................................................131
Контрольные вопросы .............................................................................................................143

Глава 5. Сбалансированность региональных и местных
бюджетов .....................................................................................................................................145
5.1. Дефицит бюджетов субъектов РФ и муниципальных
образований, источники его финансирования ............................................145
5.2. Государственный долг субъекта РФ, муниципальный долг .........152
5.3. Практика сбалансированности бюджета города Москвы................161
Контрольные вопросы .............................................................................................................167

Глава 6. Межбюджетные трансферты ......................................................................168
6.1. Сущность, назначение и формы межбюджетных
трансфертов .............................................................................................................................168
6.2. Формы и условия предоставления межбюджетных
трансфертов из федерального бюджета..........................................................176
6.3. Формы и условия предоставления межбюджетных
трансфертов из бюджетов субъектов РФ и местных
бюджетов .....................................................................................................................................183
6.4. Особенности межбюджетных трансфертов в Москве —
городе федерального значения ................................................................................193
Контрольные вопросы .............................................................................................................199

Глава 7. Бюджетный процесс в субъектах РФ и муниципальных
образованиях ...........................................................................................................................201
7.1. Сущность бюджетного процесса, полномочия его участников ...201
7.2. Основы составления, рассмотрения и утверждения
региональных и местных бюджетов ....................................................................210
7.3. Основы исполнения региональных и местных бюджетов ...............216
7.4. Основы составления и утверждения бюджетной отчетности......224
7.5. Государственный и муниципальный финансовый контроль
в субъектах РФ и муниципальных образованиях ...................................228
Контрольные вопросы .............................................................................................................234

Список терминов и определений (глоссарий) ..................................................236

Ââåäåíèå

Бюджетная система Российской Федерации — живой организм, изменяющийся в соответствии с развитием бюджетного
федерализма, межбюджетных отношений, самостоятельности
и значимости субфедеральных органов и органов местного самоуправления в решении социальноэкономических задач, отнесенных на региональный и местный уровни.
Изменения, внесенные в закон о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также закон об организации местного самоуправления в
РФ, повлекли за собой необходимость внесения изменений в
Бюджетный кодекс РФ. В период 2005–2010 гг. бюджетная система РФ претерпела большие изменения, особенно в части субфедерального и местного уровней: возросла роль расходных
обязательств в формировании и исполнении региональных и
местных бюджетов, были четко разграничены полномочия в
бюджетной сфере между публичноправовыми образованиями,
усовершенствованы межбюджетные отношения, определены
формы и условия предоставления межбюджетных трансфертов, расширены права и полномочия субъектов РФ и муниципальных образований в бюджетном процессе.
Все это определило необходимость издания отдельного
учебного пособия, дополняющего классические учебники по
бюджетной системе РФ, раскрывающего особенности региональных и местных бюджетов в бюджетной системе РФ, полномочия ее субъектов и муниципальных образований в бюджетной сфере, бюджетный процесс, осуществляемый на территориальном уровне.

Ãëàâà 1. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì
è îñíîâû ãîñóäàðñòâåííîé

ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè

После изучения данного раздела студенты должны знать:
1) основы конституционной модели бюджетного федерализма
в РФ;
2) цели и способы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности;
3) принципы и задачи межбюджетных отношений;
4) бюджетные полномочия субъектов РФ;
5) бюджетные полномочия муниципальных образований;
6) основы государственной региональной политики;
7) направления современной бюджетной политики.

1.1. Ñóùíîñòü áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà

Предпосылкой бюджетного федерализма является государственное устройство, которое определяет бюджетное устройство
и разграничение прав и полномочий между публичноправовыми образованиями.
Государственное устройство может быть унитарным или
федеративным. При унитарном государственном устройстве
существуют два уровня власти и управления: государственные
органы и органы местного самоуправления, следовательно, два
звена бюджетной системы — государственный бюджет и муниципальные бюджеты. Федеративное государственное устройство предполагает еще один уровень — региональные государ7

ственные органы, которые формируют бюджеты субъектов федерации (бюджеты штатов в США, земель в ФРГ, провинций в
Канаде и т.д.).
В зависимости от степени разграничения полномочий между федеральными и региональными государственными органами власти и управления и органами местного самоуправления
можно выделить три типа бюджетного федерализма.
Американский тип бюджетного федерализма характеризуется следующими особенностями. Государство концентрирует
в своих денежных фондах относительно небольшую долю ВВП
страны, почти полностью возлагая на граждан и работодателей
расходы на образование, медицинское и социальное страхование. При этом поддерживается высокий уровень заработной
платы и социальных пособий. С точки зрения бюджетного законодательства американский тип бюджетного федерализма характеризуется отсутствием утверждаемых законов о бюджете
на год, так как все расходы бюджета закреплены в соответствующих нормативных актах, а государство только выполняет принятые на себя расходные обязательства. Стимулирование экономики производится по конкретным направлениям и отраслям.
Американский тип относится к системам децентрализованного бюджетного федерализма, так как характеризуется значительной финансовой самостоятельностью штатов, децентрализацией социальных функций государства и сохранением за
федеральными органами управления в основном общегосударственных вопросов — национальной обороны и безопасности,
внешних отношений, в том числе ключевые положения внешнеэкономических связей, и проч. Регионам же предоставлено
право самостоятельно формировать налоговую политику в рамках общегосударственной, регулировать и стимулировать отрасли экономики, заниматься социальным обеспечением граждан.
Европейский тип бюджетного федерализма во многом противоположен американскому. Государство концентрирует значительную долю ВВП в бюджете, предоставляет гражданам
существенные социальные гарантии, активно занимается пере8

распределением доходов между регионами, региональные бюджеты в большой мере финансово зависимы от федерального
бюджета. Ярким примером подобного типа может служить система бюджетного федерализма в ФРГ.
Японский тип бюджетного федерализма отличается активным привлечением коммерческих предприятий к финансированию социального обеспечения граждан. При этом государство
аккумулирует в бюджете значительную долю ВВП страны и
активно участвует в стимулировании экономики.
Европейский и японский типы можно отнести к умеренно
централизованным системам бюджетного федерализма, где достаточно самостоятельное формирование региональных бюджетов сочетается с активной ролью федерального правительства
в управлении социальной сферой и экономикой, за каждым публичноправовым образованием закреплены необходимые ресурсы для исполнения всего объема расходных обязательств.
Максимально централизованные системы бюджетного федерализма свойственны унитарным государствам и характеризуются выполнением всех основных государственных функций
центральным бюджетом с долей полномочий и обязанностей,
делегированных местному самоуправлению.
Модель бюджетного федерализма в России приближена к
европейскому типу, причем в последние годы активно начинают использоваться методы привлечения акционерных обществ
к государственночастному партнерству.
В Российской Федерации установлена конституционная
модель бюджетного федерализма, так как именно в Конституции РФ определяются такие общие принципы, как целостность
и неприкосновенность территории, федеративное устройство,
единство системы государственной власти, единство экономического, валютного, таможенного, финансового пространства,
разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной
власти ее субъектов, органами местного самоуправления муни9

ципальных образований, самостоятельность исполнения и ответственность за возложенные на них функции и другие.
Бюджетный федерализм означает законодательное разграничение предметов ведения и полномочий между публичноправовыми образованиями в бюджетной сфере на всех стадиях бюджетного процесса. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ) под публичноправовыми образованиями понимаются РФ, субъекты РФ, муниципальные образования.
В соответствии с Конституцией РФ в ведении РФ находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (ст. 71); система налогов и сборов, общие принципы налогообложения устанавливаются федеральным законом (ст. 74); по предметам ведения РФ
принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие
на всей территории РФ (ст. 76).
Особым звеном конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия РФ и субъектов РФ. С одной стороны, бюджетные полномочия ограничены и для центра, и для субъектов РФ, а с другой — установлены их взаимосвязь и взаимозависимость и тем
самым определено единство бюджетной и налоговой систем.
По Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов
РФ среди других важнейших полномочий находятся также установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ
(ст. 72).
По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с
ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ
(ст. 76).
Вне пределов ведения и полномочий РФ, а также по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных
нормативных правовых актов, которые не могут противоречить

федеральным законам (ст. 76). В случае противоречия действует федеральный закон. Если предмет полностью находится в
ведении субъекта РФ, то в случае противоречия действует закон субъекта РФ.
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением
вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130). Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и
исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и
сборы (ст. 132). Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и
финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132). Местные органы самоуправления в РФ гарантируются правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133).
Принципы бюджетного федерализма базируются на самостоятельности бюджетов бюджетной системы РФ. Самостоятельность бюджетов обеспечивается закреплением собственных
источников доходов за каждым бюджетом, распределением
федеральных налоговых и неналоговых доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, правом публичноправовых образований самостоятельно принимать расходные обязательства
и определять направления расходования бюджетных средств.
Законодательно определены недопустимость изъятия дополнительных доходов в другой бюджет, право на компенсацию расходов, возникших в результате принятых вышестоящим уровнем государственной власти решений, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных
доходов.
Бюджет обеспечивает соответствующий орган власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения возложенных на него функций, поэтому бюджетный федерализм пре11

дусматривает обеспечение вертикального и горизонтального
выравнивания бюджетной обеспеченности всех звеньев бюджетной системы РФ.
Вертикальным бюджетным выравниванием является
процесс достижения сбалансированности объемов расходных
обязательств органов государственной власти и управления
субъектов РФ и органов местного самоуправления и объемом
поступающих в соответствующий бюджет доходов. Основой вертикального выравнивания бюджетной обеспеченности является законодательное закрепление за каждым бюджетом финансирования конкретных расходных обязательств, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий в бюджетной сфере между федеральным центром, субъектами РФ и
органами местного самоуправления.
К вертикальному выравниванию бюджетной обеспеченности можно отнести закрепление собственных источников формирования бюджетов бюджетной системы РФ; распределение
федеральных налогов и сборов между бюджетами; распределение неналоговых поступлений между бюджетами бюджетной
системы РФ; предоставление из федерального бюджета субвенций на исполнение полномочий, переданных на субфедеральный и местный уровень, субсидий на реализацию совместных
полномочий и софинансирование значимых целевых проектов.
Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого минимального уровня потребления
государственных и муниципальных услуг жителями различных
регионов и районов страны посредством применения единых
формализованных методов распределения финансовой помощи
дотационным бюджетам бюджетной системы РФ.
К горизонтальному выравниванию относятся дотации на
выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ из
Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и
региональных фондов финансовой поддержки муниципальных
образований по единым методиками тем субъектам РФ и муниципальным образованиям, которые нуждаются в финансовой

помощи, иных дотаций, субсидий на софинансирование проектов субфедерального и местного значения.
Все методы горизонтального и вертикального выравнивания способствуют выравниванию бюджетной обеспеченности в
расчете на одного жителя РФ, субъекта РФ, муниципального
образования, они законодательно установлены и тщательным
образом прописаны в Бюджетном кодексе РФ.
Таким образом, основы эффективной модели бюджетного
федерализма заложены основным законом страны Конституцией РФ, детализированы и конкретизированы в Бюджетном
кодексе РФ, иных правовых нормативных актах.
Однако в реальности бюджетный федерализм постоянно
нуждается в совершенствовании, поскольку он выражает взаимодействие экономических и политических интересов всех властных структур, интересов государства, налогоплательщиков и
потребителей бюджетных услуг.
Бюджетный федерализм определяет межбюджетные отношения. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ межбюджетные отношения взаимоотношения между публичноправовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных
правоотношений, организации и осуществления бюджетного
процесса, другими словами, это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в бюджетной сфере на всех стадиях бюджетного
процесса.
К основообразующим принципам межбюджетных отношений можно отнести равенство и самостоятельность бюджетов
бюджетной системы РФ, равенство бюджетных прав публичноправовых образований, выравнивание бюджетной обеспеченности.
Принцип равенства и самостоятельности бюджетов
бюджетной системы РФ реализуется через единые основы формирования и расходования бюджетов, в том числе через единый порядок разработки, утверждения, исполнения бюджетов,

осуществления контроля, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. Принцип равенства бюджетов
предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовой помощи региональным и местным бюджетам,
нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг.
Равенство бюджетных прав публичноправовых образований достигается через законодательное распределение бюджетных прав и обязанностей в установлении расходных обязательств публичноправовых образований, ведении каждым из
них реестра расходных обязательств, самостоятельности формирования и исполнения бюджетов, осуществлении контроля
за их исполнением.
Принцип выравнивания бюджетной обеспеченности направлен на достижение сбалансированности принятых расходных обязательств и доходов соответствующего бюджета. Он реализуется через дотации из Федерального фонда финансовой
поддержки субъектов РФ и региональных фондов финансовой
поддержки муниципальных образований, других дотаций, направляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ
и бюджетами муниципальных образований. Кроме того, осуществляются межбюджетные трансферты в форме субвенций из
федерального и региональных фондов компенсаций на выполнение полномочий, переданных от одного публичноправового
образования другому, в форме субсидий на софинансирование
совместных полномочий, значимых социальноэкономических
проектов и мероприятий субфедерального и местного уровня.

1.2. Áþäæåòíûå ïîëíîìî÷èÿ ñóáúåêòîâ ÐÔ
è ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé

Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения базируются на разграничении полномочий публичноправовых
образований. Основы бюджетных полномочий и их разграниче14

ние между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления заложены Конституцией РФ и федеральным законодательством. Используя их ключевые положения, Бюджетным кодексом РФ
были установлены правоотношения и полномочия публичноправовых образований в бюджетном процессе РФ.
Бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований определены и введены в действие Бюджетным
кодексом РФ с 1 января 2005 г. после уточнения принципов организации местного самоуправления и разграничения полномочий между государственными органами власти РФ и ее субъектов.
В табл. 1 в обобщенном виде представлены полномочия публичноправовых образований. Базовые положения бюджетного
процесса определяются федеральными органами государственной власти: общие принципы организации и функционирования
бюджетной системы РФ и межбюджетных отношений, основы
разработки проектов бюджетов, утверждения и исполнения
бюджетов, кассового обслуживания исполнения бюджетов, установление единого порядка ведения бюджетного учета и отчетности, унифицированных форм бюджетной документации;
основы составления внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля
на всех стадиях бюджетного процесса.
Базируясь на установленных принципах и основах, субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельно определяют порядок составления и утверждения проекта собственного бюджета, его исполнения, осуществления контроля за исполнением бюджета, составления отчетности и утверждения отчета об исполнении бюджета.
Утвердив соответствующим нормативным правовым актом
порядок бюджетного процесса на подведомственной территории,
субъекты РФ и муниципальные образования в соответствии с
ним опятьтаки самостоятельно разрабатывают и рассматривают проект бюджета, утверждают и исполняют свой бюджет,

Таблица1
Бюджетные полномочия публичноправовых образований

Продолжение табл. 1

Продолжение табл. 1