Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации

КО НСТИТУЦ ИО ННЫ Е О СНО ВЫ  ПРАВО ЗАЩ ИТНО Й 

ДЕЯТЕЛЬНО СТИ ПРО КУРАТУРЫ  РО ССИЙСКО Й Ф ЕДЕРАЦ ИИ

КО Н СТИ ТУЦ И О Н Н Ы Е О СН О ВЫ  

П Р А В О З А Щ
И Т Н О Й  

Д ЕЯТЕЛ ЬН О С ТИ  П РО К У РА ТУ РЫ  

РО ССИ Й СКО Й  Ф ЕДЕРАЦ И И

В.
В.
 РО СИ Н СКИ Й

М О СКВА    АЛЬФ АМ      2
0
1
0

УДК 342.56
ББК 67.72
Р75

Росинский В.В.
Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации / В.В. Росинский. – М. : АльфаМ, 2010. – 224 с.

ISBN 9785982812193

Раскрываются проблемы защиты прокуратурой РФ конституционных
прав и свобод человека и гражданина. Исследуются место прокуратуры РФ
в системе государственной правозщитной деятельности, формы и методы
этой деятельности.
Для специалистов и научных работников в области конституционного
права, судей, прокуроров, следователей, преподавателей юридических вузов и факультетов.
УДК 342.56
ББК 67.72

© Росинский В.В., 2010
© «АльфаМ». Оформление, 2010

Р75

ISBN 9785982812193

ВВЕДЕНИЕ

Прокуратура Российской Федерации, занимая значительное место как в российской правоохранительной системе, так и в системе государственных органов Российской Федерации, не может остаться в стороне от правовой и судебной реформ. О том, что прокуратура России
находится «на острие» судебной и правовой реформ, свидетельствует неоднократное реформирование данного института – в 1992, 1995, 1999 гг., что привело к значительным изменениям системы функций прокуратуры, содержания и
предмета прокурорского надзора и преобразованиям ее организационной структуры. Наконец, создание в 2007 г.
Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации ознаменовало как модификацию структуры данного государственного органа, так и изменение направлений ее
деятельности. Столь существенная трансформация прокуратуры требует осмысления с позиций конституционного
права, в частности с точки зрения ее соответствия Конституции Российской Федерации.
Правовое государство немыслимо без полного признания прав человека и становления эффективной системы гарантий их защиты. Содержание и смысл взаимоотношений
индивида и государства определяются не только объемом
конституционных прав и свобод, но и уровнем их обеспечения и защиты. Поэтому одной из основных проблем современного конституционализма является совершенствование
конституционной системы защиты прав и свобод человека и
гражданина, а также отдельных ее элементов. Безусловно,
значительное место в конституционной системе защиты
прав и свобод человека и гражданина занимает судебная защита, тем не менее государственная защита прав граждан
включает в себя функционирование и внесудебного правозащитного механизма, в котором существенную роль играет
прокуратура Российской Федерации. Ежегодно в органы
прокуратуры Российской Федерации с жалобами обращается около 2 млн граждан и в каждом десятом случае по ним
принимаются меры прокурорского реагирования. В прокуратуру г. Москвы в 2009 г. поступило более 130 тыс. обращений. Из них удовлетворенными оказались 13,3 %. Таким образом, развитие конституционной системы защиты прав и
свобод человека и гражданина предполагает совершенствование правозащитной деятельности составных элементов
данной системы, в том числе российской прокуратуры.
По мере построения в России социального и правового
государства защите конституционных прав граждан от противоправных действий или бездействия должностных лиц
органов государственной власти должно уделяться все
большее значение. Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка, в частности, указывает, что «правозащитная функция прокуратуры… должна стать системообразующей, поскольку главной задачей любой отрасли
прокурорского надзора является защита прав и свобод человека»1.
Возрастание значения правозащитной функции прокуратуры в последнее время требует осмысления, анализа и научного обоснования форм и методов ее осуществления. Особого внимания требует исследование конституционноправовых основ реализации данного направления деятельности
прокуратуры. В связи с этим анализ причин, препятствующих эффективной реализации потенциала прокуратуры в
деле защиты конституционных прав и свобод граждан, будет
способствовать созданию необходимых предпосылок к более рациональному осуществлению прокуратурой правозащитной функции.

6
Введение

1 См.: Чайка Ю.Я. Развитие органов прокуратуры : выступление на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: стенограмма заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 23 июня 2006 г.

Проблемы защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, осуществляемой различными государственными институтами, в том числе прокуратурой Российской Федерации, в отечественной юридической науке разрабатываются с начала 1990х гг.
Значительный вклад в понимание важности обеспечения
государственных гарантий соблюдения конституционных
прав и свобод человека и гражданина внесли такие авторы
фундаментальных теоретикоправовых и конституционноправовых исследований, как С.С. Алексеев, М.В. Баглай,
М.И. Байтин, А.А. Белкин, Н.С. Бондарь, Л.Д. Воеводин,
Н.В. Витрук, В.А. Карташкин, В.Т. Кабышев, Е.А. Лукашева, О.Э. Лейст, Г.В. Мальцев, М.В. Мархгейм, Т.Д. Матвеева,
Н.И. Матузов, В.А. Ржевский, Ф.М. Рудинский, И.Е. Фарбер, В.А. Четвернин, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, и другие ученые.
Важнейшие аспекты прокурорского надзора, в частности
надзора за соблюдением конституционных прав человека и
гражданина, освещали в своих работах В.И. Басков, С.Г. Березовская, В.Г. Бессарабов, Л.Д. Бойков, В.М. Горшенев,
С.И. Гусев, В.З. Гущин, М.Н. Даев, И.М. Егоров, И.И. Карпец, В.В. Клочков, Ю.И. Скуратов, Ю.В. Кореневский,
И.Б.
Михайловская,
Л.А.
Николаева,
И.Л.
Петрухин,
В.М. Савицкий, А.Я. Сухарев, М.С. Шалумов, В.Б. Ястребов, а также другие отечественные правоведы.
В то же время конституционноправовые аспекты деятельности прокуратуры в сфере защиты прав граждан недостаточно исследованы в российской науке конституционного
права. Исключение составляют монографии Н.В. Мельникова «Прокурорская власть и личность: правовые средства
обеспечения конституционных прав и свобод граждан России», а также В.Г. Бессарабова и К.А. Кашаева «Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина».
Однакоправозащитнаяфункцияпрокуратурырассматривалась либо в связи с прикладными исследованиями, либо как одВведение
7

но из многих направлений деятельности прокуратуры наряду с
другими ее функциями – осуществлением надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов, уголовного преследования, координацией деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью и др.
В целом конституционноправовые основы деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека в Российской Федерации в полной мере проанализированы не были.
В связи с этим весьма актуальным является исследование
на конституционноправовом уровне места прокуратуры
Российской Федерации в конституционной системе защиты
прав и свобод человека и гражданина, что позволит выработать предложения относительно повышения эффективности
правозащитной деятельности ее органов.
Анализ современного состояния законодательства о прокуратуре Российской Федерации и исследования доктринальных источников позволяют сделать вывод о том, что защита прав и свобод человека и гражданина является самостоятельной функцией прокуратуры наряду с функциями
надзора за соблюдением Конституции и законов; уголовного
преследования; поддержания государственного обвинения в
судебном разбирательстве и участия прокурора в суде. Она
охватывает не только надзор за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина, но и правозащитную практику иных видов деятельности органов и учреждений прокуратуры. Результатами осуществления данной
функции являются не только восстановление нарушенных
субъективных прав граждан и создание условий, предупреждающих их нарушение, но и обеспечение соответствия деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций
конституционным стандартам в сфере прав и свобод человека и гражданина.
Развитие законодательства о прокуратуре Российской Федерации свидетельствует о том, что становление полномочий

8
Введение

прокуратуры в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина корреспондирует с неоднократной сменой конституционноправовых моделей данного государственного института, обусловленной как изменением приоритетов государственного и общественного развития, так и неопределенностью
конституционноправового статуса прокуратуры РФ.
Так, учреждение Следственного комитета при прокуратуре РФ может повлечь в перспективе усиление функции
уголовного преследования в системе задач прокуратуры.
В настоящее время прокуратура заняла двойственное положение в системе органов государственной власти Российской Федерации, что не способствует эффективному осуществлению ее основных функций. Реформа российской прокуратуры не может осуществляться за счет сокращения иных
исторически сложившихся и традиционных для нее функций (в частности, правозащитной) и не должна привести к ее
преобразованию в институт, осуществляющий только лишь
уголовное преследование. Для преодоления данной тенденции предлагается внести дополнения в ст. 129 Конституции
РФ с тем, чтобы закрепить цели, задачи и основные функции
прокуратуры.
Исходя из сложившегося в юридической науке понимания конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина как интегративного феномена, объединяющего нормативные (правозащитные нормы и принципы
защиты основных прав и свобод человека и гражданина), институциональные (правозащитные органы публичной власти и институты гражданского общества) и функциональные
(правозащитная деятельность) элементы, необходимо уточнить, какое место в ней занимает прокуратура Российской
Федерации. Российская прокуратура как система государственных органов является одним из институциональных элементов конституционной системы защиты прав и свобод
человека и гражданина, не относящихся ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Прокуратура обеспечивает защиту конституционных прав и свобод

Введение
9

человека и гражданина посредством особого вида государственной деятельности – надзора от имени государства за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.
Рассмотрение взаимодействия прокуратуры России с
иными механизмами государственной защиты прав и свобод
человека и гражданина предполагает, что защита конституционных прав и свобод органами прокуратуры имеет ряд
преимуществ по сравнению с иными государственными
правозащитными
механизмами,
поскольку
реализуется
инициативно при наличии информации о нарушении конституционных прав и свобод во всех сферах государственной
и общественной жизни, урегулированных законом, вне жестких процессуальных форм, что существенно упрощает
взаимодействие с заявителями и обеспечивает оперативность пресечения нарушений конституционных прав и свобод человека и гражданина и их восстановления.
Анализ положений Конституции РФ, текущего законодательства, а также обобщение практики деятельности органов прокуратуры позволяет выявить наряду с общими, свойственными всей конституционной системе защиты прав и
свобод человека и гражданина, особенные принципы осуществления правозащитной функции прокуратуры – единства и централизации системы органов прокуратуры. Последовательная реализация данных принципов позволяет органам и учреждениям прокуратуры РФ действовать как
единый механизм, взаимно дополнять друг друга, обеспечивая достижение суммарного позитивного эффекта в сфере
защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Организация правозащитной деятельности прокуратуры на основе принципов единства и централизации обеспечивает ее актуальность и оперативность, а также аналитический характер.
Обобщение сложившейся в органах прокуратуры Российской Федерации практики защиты конституционных
прав и свобод человека и гражданина позволяет охарактери10
Введение

зовать ее как неспециализированный конституционный
надзор – систематическое наблюдение за соответствием
правовых актов (как нормативных, так и индивидуальных)
государственных органов, органов местного самоуправления, администрации предприятий, учреждений и организаций Конституции РФ, обнаружение неконституционных актов и последующее обращение к субъекту, принявшему неконституционный акт, с требованием его отмены.
Осуществляемый прокуратурой конституционный надзор, предметом которого являются основные права и свободы человека и гражданина, может быть эффективен как на
уровне общих конституционных правоотношений между
индивидом и государством, так и в конкретных правоотношениях между гражданином и государственным органом,
органом местного самоуправления, администрацией негосударственной организации. Данное обстоятельство позволяет выделить его правотворческий (обеспечение соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина
в нормативных правовых актах) и правоприменительный
(обеспечение соблюдения конституционных прав и свобод
человека и гражданина в повседневной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления,
администраций негосударственных организаций) уровни.
Участие прокуратуры в правотворческой деятельности
органов государственной власти рассматривается в первую
очередь в законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации как эффективное направление реализации правозащитной функции. На этом основании представляется возможным дополнить закрепленные в ст. 9 Федерального закона от 17.01.92 № 22021 (в ред. от 02.03.2007)
«О прокуратуре Российской Федерации» формы участия
прокуратуры в правотворческой деятельности, наделив ее
полномочиями, уже сложившимися в практической деятельности, – правом подготовки правовых заключений на
проекты нормативных правовых актов и участия в обсуждении проектов нормативных правовых актов. Предлагается

Введение
11

также распространить полномочие прокуроров участвовать
в правотворческой деятельности и на местное самоуправление, дополнительно предоставив им право вносить в органы
местного самоуправления предложения об изменении, дополнении, об отмене или о принятии муниципальных нормативных правовых актов.
В результате обобщения и анализа практики осуществления надзора за соблюдением прав и свобод выявлен ряд проблем, негативно сказывающихся на эффективности реализации правозащитной функции прокуратуры:
пересечение полномочий прокуратуры с контрольными и
надзорными полномочиями органов исполнительной власти. Данное препятствие может быть устранено путем
законодательного разграничения надзорных полномочий
соответствующих государственных органов в результате
осуществления административной реформы с учетом того,
что прокурорский надзор предполагает проверку соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти, наделенными полномочиями в сфере контроля и надзора;
несовершенство форм и методов взаимодействия органов
прокуратуры Российской Федерации с правозащитными организациями. Представляется, что правозащитные организации не следует рассматривать исключительно как субъект
права на обращение с жалобой, однако взаимодействие прокурора с ними должно строиться с учетом принципа недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского
надзора и необходимости развития гражданского общества;
неупорядоченность в рассмотрении обращений граждан органами прокуратуры РФ, в том числе жалоб на нарушение
основных прав и свобод граждан при совершении следственных действий в связи с созданием Следственного комитета
при прокуратуре РФ и установлением в уголовнопроцессуальном законодательстве дополнительных гарантий принципа процессуальной самостоятельности следователей;

12
Введение