Государственный финансовый контроль в уголовно-исполнительной системе (финансово-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ 
 
 
 
 
 
На правах рукописи 
 
 
 
 
 
КАРПОВ Эдуард Сергеевич 
 
 
 
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ  
В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ  
(ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ) 
 
 
Специальность 12.00.14 – административное право, 
финансовое право, информационное право 
 
 
 
 
АВТОРЕФЕРАТ  
диссертации на соискание ученой степени 
кандидата юридических наук 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Москва 2009 

Диссертация выполнена на кафедре организации финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России. 

 
Научный руководитель: 
кандидат юридических наук, доцент 
 
Казаков Вячеслав Валентинович 
 
Официальные оппоненты: 
доктор юридических наук, профессор 
 
Ашмарина Елена Михайловна 
 
 
кандидат юридических наук 
 
Ступаков Валерий Иванович 
 
Ведущая организация –  
федеральное государственное  
образовательное учреждение высшего 
профессионального образования  
«Академия права и управления  
Федеральной службы исполнения  
наказаний» 
 
 
Защита состоится «____»___________ 2009 г. в ____ч ____ мин на 
заседании диссертационного совета Д 203.002.06 Академии управления 
МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, 
ауд. 404. 

 
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России. 
 
 
Автореферат разослан «____»___________ 2009 г. 
 
 
 
 
 
 
Ученый секретарь 
диссертационного совета 
кандидат юридических наук, доцент                                         К. Л. Яковлев 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ 
 
Актуальность темы исследования. Одним из направлений государственных расходов, а следовательно, одной из сфер государственного 
финансового контроля является функционирование правоохранительных 
органов, в том числе уголовно-исполнительной системы. Можно констатировать, что объем финансирования, поступающего в уголовно-исполнительную систему из федерального бюджета Российской Федерации, с каждым годом растет. Например, в соответствии с Федеральной целевой программой «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007–2016 годы)»1 
объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета 
составляет 73 501,183 млн рублей. Вместе с тем практика ревизионной работы показывает, что увеличение финансовых потоков является предпосылкой для возрастания сумм и количества финансовых нарушений. В 
этих условиях усиливается роль финансового контроля как эффективного 
механизма для их выявления и предупреждения. 
Как показывает анализ деятельности подразделений ведомственного 
финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России, сумма выявляемых контрольно-ревизионными службами территориальных органов 
уголовно-исполнительной системы финансовых нарушений ежегодно возрастает. Так, если в 1999 г. контрольно-ревизионными службами территориальных органов уголовно-исполнительной системы было выявлено всего 
финансовых нарушений на сумму более 19 млн рублей2, то в 2006 г. эта 
сумма составила уже более 385 млн рублей3. Наблюдается значительный 
рост выявленных недостач и хищений денежных средств и материальных 
ценностей контрольно-ревизионными службами территориальных органов 
уголовно-исполнительной системы: с 3,2 млн рублей в 1999 г.4 до 25,6 млн 
рублей в 2006 г.5 Использование выделяемых бюджетных средств не по 
                                           
1 О Федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007–2016 годы)»: постановление Правительства Рос. 
Федерации от 5 сент. 2006 г. № 540 // Ведомости уголовно-исполнительной 
системы. 2007. № 11. С. 2–62. 
2 О работе ведомственного финансового контроля в 1999 году: письмо Гл. упр. исполн. наказаний М-ва юстиции Рос. Федерации от 27 марта 
2000 г. № 18/17/2-181. Документ опубликован не был. 
3 О результатах контрольно-ревизионной работы и работы внутренних проверочных комиссий в территориальных органах ФСИН России в 
2006 году: письмо Федер. службы исполн. наказаний от 1 марта 2007 г. 
№ 10/1-558. Документ опубликован не был. 
4 О работе ведомственного финансового контроля в 1999 году. 
5 О результатах контрольно-ревизионной работы в территориальных 
органах ФСИН России в 2005 году: письмо Федер. службы исполн. наказаний от 13 февр. 2006 г. № 10/1-318. Документ опубликован не был. 

целевому назначению контрольно-ревизионными службами территориальных органов уголовно-исполнительной системы в 2001 г. выявлено на 
сумму 6,7 млн рублей1, а в 2005 г. – уже на сумму 151,6 млн рублей2. Указанные факты свидетельствуют о достаточно высокой эффективности и 
значимости ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России. При этом проблемами науки финансового права является множество теоретических вопросов в сфере совершенствования правового регулирования государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе. 
В последние годы было опубликовано немало работ, посвященных 
теоретическим проблемам государственного финансового контроля. Тем 
не менее в Российской Федерации до настоящего времени не определены 
концептуальные подходы к формированию системы государственного финансового контроля, не создана соответствующая современным требованиям теоретическая, правовая и методологическая базы государственного 
финансового контроля. 
Сегодня в Российской Федерации отсутствует единый кодифицированный законодательный акт, регулирующий осуществление государственного финансового контроля. Вследствие этого в нашей стране до сих 
пор нет централизованной системы органов финансового контроля, не 
проработаны механизмы взаимодействия ее элементов, детально не определена компетенция контрольных органов. В связи с этим возникает проблема координации деятельности органов государственного финансового 
контроля, относящихся к разным ветвям власти, находящимся в разном ведомственном подчинении. В своем большинстве государственный контроль в финансовой сфере осуществляется органами, подчиняющимися 
различным ведомствам, на основании подзаконных нормативных правовых актов, действующих только для данной отрасли государственного 
управления, чаще всего не согласованных между собой и обладающих различными недостатками. Это приводит как к дублированию проверок, так и 
к отсутствию их систематичности, нерациональному распределению обязанностей, перекладыванию ответственности. 
Существует проблема стандартизации государственного финансового контроля, особенно применительно к деятельности подразделений ведомственного государственного финансового контроля. Проблемным вопросом сегодня является оценка эффективности государственного финансового контроля, так как в действующем законодательстве отсутствуют 

                                           
1 О работе ведомственного финансового контроля в 2001 году: письмо 
Гл. упр. исполн. наказаний М-ва юстиции Рос. Федерации от 1 апр. 2002 г. 
№ 18/54-181. Документ опубликован не был. 
2 О результатах контрольно-ревизионной работы в территориальных 
органах ФСИН России в 2005 году. 

критерии оценки результативности, действенности и экономичности контрольных мероприятий. В условиях российского менталитета актуальной 
представляется проблема независимости органов государственного финансового контроля. 
Анализируя финансовый контроль в уголовно-исполнительной системе, следует отметить серьезные недостатки в его правовом регулировании. За время существования системы ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России было принято достаточно 
большое количество правовых актов, регулирующих различные стороны 
осуществления контрольных мероприятий. Однако при детальном их рассмотрении возникает вопрос об их юридической силе. Ни один из правовых актов, регламентирующих осуществление ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России, не зарегистрирован в 
Министерстве юстиции Российской Федерации в установленном порядке. 
Особенно актуальна тема диссертационного исследования в свете подготовки в настоящее время нового Положения о ведомственном финансовом 
контроле в уголовно-исполнительной системе. 
Таким образом, настоятельно требуется научное обоснование направлений совершенствования правового регулирования всех элементов государственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России. Вышеизложенное свидетельствует об актуальности избранной темы. 

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы 

совершенствования правового регулирования государственного финансового контроля являлись предметом научного интереса различных авторов, 
в основном представителей экономической науки и юриспруденции. 

Заметный вклад в развитие финансового контроля внесли труды зару
бежных ученых Э. Бессона, П. Браунинга, Д. Ирвина, Б. Мильнера, А. Смита, Дж. Риггса, Л. Эрхарда. 

Вопросам развития финансового контроля в дореволюционной России 

посвящены работы таких авторов, как: Э. Н. Берендтс, И. Блех, И. С. Блиох, 
В. А. Сакович, М. М. Сперанский. 

Среди советских ученых, чьи труды сыграли важную роль в становле
нии науки финансового права, следует назвать: К. С. Бельского, В. В. Бесчеревных, В. В. Брызгалина, Л. К. Воронову, О. Н. Горбунову, М. А. Гурвича, 
М. В. Карасеву, А. Н. Козырина, Н. А. Куфакову, С. Г. Пепеляева, Г. В. Петрову, М. И. Пискотина, Е. А. Ровинского, Э. Д. Соколову, Г. А. Тосуняна, 
Р. О. Халфину, Н. И. Химичеву, С. Д. Цыпкина и др. 

Финансовый контроль был объектом исследования ученых-эконо
мистов: З. М. Ахмедовой, С. Д. Бахишева, Е. Н. Бережной, М. В. Васильевой, Е. Л. Григо, Д. В. Дементьева, Н. П. Ефимовой, В. А. Каплю, О. И. Карепиной, И. В. Кобыленко, Н. В. Котова, А. В. Крикунова, А. Ю. Кузнецова, О. Ю. Куприянова, Д. О. Лебедева, Е. А. Мамий, А. П. Опальского, 
М. Р. Пачковского, М. Э. Пашнанова, А. Л. Полищука, С. А. Санникова, 
О. В. Цеханова, Ю. А. Чиханчина и др. 

Юридические аспекты финансового контроля затрагивали в своих 

трудах такие представители науки финансового права, как: В. В. Бурцев, 
А. Я. Быстряков, А. А. Васильев, О. В. Владимирова, Э. А. Вознесенский, 
А. С. Герасимов, Е. Ю. Грачева, Т. А. Гусева, В. А. Жуков, С. А. Кодинцев, 
О. В. Кулажин, И. Б. Лагутина, Е. В. Макаренко, М. В. Максимов, В. В. Моданов, Д. Е. Нелюбин, С. П. Опенышев, М. С. Першин, Н. Д. Погосян, 
Э. Э. Понтович, Н. С. Столяров, А. Т. Тлипиев, М. В. Чадин, П. В. Черноморд, 
А. В. Шапошников, С. Ю. Шараев, А. С. Шаров, С. О. Шохин, А. А. Ялбулганов и др. 

В последнее время вышли в свет труды, посвященные некоторым аспек
там реализации финансового контроля в уголовно-исполнительной системе. 
Данную проблему разрабатывали: Д. А. Баландин, Д. А. Гришин, И. Ю. Ивашко, Ю. Ю. Кузнецов, Е. В. Мишанова и др. Д. А. Баландин исследовал вопросы взаимодействия контрольно-ревизионных и оперативных подразделений уголовно-исполнительной системы: проведения государственного 
финансового контроля в сфере оперативно-розыскной деятельности1. 
Ю. Ю. Кузнецовым, Е. В. Мишановой, Д. А. Гришиным была опубликована статья «Финансовый контроль в УИС: история и современность»2. 
И. Ю. Ивашко в 2001 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени 
кандидата юридических наук на тему «Профилактика экономических преступлений в уголовно-исполнительной системе средствами контрольноревизионной деятельности»3. 

Вместе с тем комплексного монографического исследования, посвя
щенного правовому регулированию государственного финансового контроля 
в уголовно-исполнительной системе с позиции теории финансового права, в 
отечественной юридической науке не проводилось. Недостаточная разработанность указанной проблемы, ее теоретическое и практическое значение 
обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования. 

                                           
1 Баландин Д. А. Взаимодействие контрольно-ревизионных и оперативных подразделений уголовно-исполнительной системы в обеспечении 
ее экономической безопасности // Теория и методика профессиональной 
подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы: материалы 
межрегион. науч.-практ. конф. / под ред. В. А. Уткина. Томск, 2006. С. 39–
48 ; Его же. Отдельные проблемы проведения государственного финансового контроля в сфере оперативно-розыскной деятельности // Вестн. Владим. юрид. ин-та. 2008. № 3(8). С. 18–20. 
2 Кузнецов Ю. Ю., Мишанова Е. В., Гришин Д. А. Финансовый контроль в УИС: история и современность // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2007. № 4. С. 35–40. 
3 Ивашко И. Ю. Профилактика экономических преступлений в уголовно-исполнительной системе средствами контрольно-ревизионной деятельности: дис. … канд. юрид. наук. Рязань, 2001. 189 c. 

Объектом диссертационного исследования выступают обществен
ные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации. 

Предметом диссертационного исследования являются норматив
ные правовые акты, регулирующие государственный финансовый контроль в учреждениях и органах ФСИН России, и практика их применения. 

Цель диссертационного исследования – научная разработка ком
плекса мер, направленных на решение теоретических, правовых, организационных и методических проблем, связанных с осуществлением государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе. 

Данная цель определила постановку и решение следующих задач 

исследования: 

– рассмотреть понятие и сущность государственного финансового 

контроля; 

– исследовать понятие и содержание правового регулирования госу
дарственного финансового контроля; 

– проанализировать организационно-правовые основы государствен
ного финансового контроля в зарубежных странах; 

– исследовать становление финансового контроля в пенитенциарной 

системе России в историческом аспекте; 

– определить научно обоснованные приоритеты и направления со
вершенствования государственного финансового контроля в уголовноисполнительной системе; 

– подготовить предложения, направленные на совершенствование 

правового регулирования ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России. 

Методологическая база и методы исследования. В теоретико-ме
тодологической основе диссертационного исследования лежат общенаучные и частные методы: логический, системно-структурный, сравнительноправовой, социологический, анализ правовых и социальных явлений, изучение специальной литературы, публикаций в средствах массовой информации, интервьюирование по заранее подготовленным вопросам, наблюдение, анализ и обобщение полученных данных. 

Проведенное исследование базируется на достижениях юридиче
ской, экономической и других наук, трудов зарубежных и российских ученых по финансовому, административному, уголовно-исполнительному 
праву, анализе исторического опыта финансового контроля в пенитенциарной системе, действующего законодательства, регулирующего государственный финансовый контроль, и практике его применения. 

Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация 

является одной из первых в современной отечественной науке работой, по

священной комплексному, системному исследованию правовых проблем государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе. 

В работе впервые: 
а) государственный финансовый контроль исследован в трех аспек
тах: как одно из направлений реализации контрольно-надзорной функции 
государства в области финансов (теоретико-правовой подход), как функция государственного управления (управленческий подход) и как форма 
реализации контрольной функции финансов (финансово-правовой подход); 

б) раскрывается понятие и содержание правового регулирования го
сударственного финансового контроля, раскрыты его элементы; 

в) проанализировано становление финансового контроля в пенитен
циарной системе России в период с XVII по XX в., предложил периодизацию формирования тюремной системы дореволюционной России в зависимости от развития финансового контроля в ней. 
Проведенное исследование позволило диссертанту пересмотреть устоявшиеся взгляды на юридическую природу государственного финансового контроля, сформулировать и обосновать рекомендации по совершенствованию законодательства и осуществлению государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе, выразившиеся в уточнении определения государственного финансового контроля, разработке 
системы его методов и форм осуществления. 

Автором разработан проект Федерального закона «О государствен
ном и муниципальном финансовом контроле». 

Основные положения, выносимые на защиту. 
1. Финансовый контроль представляет собой неотъемлемую состав
ную часть финансовой деятельности государства. Сущность государственного финансового контроля состоит, во-первых, в том, что он является одним из важнейших направлений реализации контрольно-надзорной функции государства в области финансов (теоретико-правовой подход);  
во-вторых, функцией государственного управления (управленческий подход); в-третьих, формой реализации контрольной функции финансов (финансово-правовой подход). 
2. Авторская периодизация становления финансового контроля в 
тюремной системе дореволюционной России. 
Первый этап – с 1649 до 1819 г. В 1649 г. было принято Соборное 
уложение, в котором были заложены основы управления тюремными делами. В этот период финансовый контроль как самостоятельное явление в 
пенитенциарной системе отсутствовал.  
Второй этап – с 1819 до 1879 г. С момента образования Общества 
попечительного о тюрьмах в 1819 г. контроль за расходами тюремного капитала выполняла данная общественная организация.  
Третий этап – с 1879 до 1917 г. В этот период мероприятия по финансовому контролю в тюрьмах России осуществляли инспекторы Главно

го тюремного управления (образовано в 1879 г.), для которых инспектирование мест заключения было основной функцией. Кроме того, систематический финансовый контроль тюрем осуществляли органы государственного финансового контроля. 

3. Предложение диссертанта о необходимости разработки и приня
тия Федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле», в котором будут детально регламентированы система государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации, деятельность органов, его осуществляющих, и их полномочия. 

4. Авторские предложения по совершенствованию Федерального 

закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»: 
а) дополнить ст. 2 «Задачи Счетной палаты» положениями, возлагающими на Счетную палату Российской Федерации координацию деятельности органов, осуществляющих государственный и муниципальный 
финансовый контроль, и утверждение правил (стандартов) государственного и муниципального финансового контроля; 
б) дополнить ст. 4 «Состав Счетной палаты» положениями, в результате реализации которых в составе Счетной палаты, кроме центрального 
аппарата, будут образованы территориальные подразделения в субъектах 
Российской Федерации, состоящие из руководителя территориального 
подразделения, заместителя руководителя территориального подразделения, аппарата территориального подразделения. Утверждение структуры и 
штатного расписания аппарата территориального подразделения Счетной 
палаты необходимо возложить на Коллегию Счетной палаты по представлению руководителя соответствующего территориального подразделения 
Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты; 
в) включить в ст. 7 «Коллегия Счетной палаты» положения, возлагающие на Коллегию Счетной палаты полномочия по утверждению правил 
(стандартов) государственного и муниципального финансового контроля; 
г) дополнить ст. 9 «Виды деятельности Счетной палаты» абзацем, 
возлагающим на Счетную палату составление единого плана контрольных 
мероприятий органов государственного и муниципального финансового 
контроля, а также утверждение правил (стандартов) государственного и 
муниципального финансового контроля. 

5. Предложение автора по совершенствованию практики государст
венного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе, выразившееся в дополнении Положения о ведомственном финансовом контроле в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний, 
утвержденного приказом Федеральной службы исполнения наказаний от 
11 августа 2005 г. № 712 «Об организации и осуществлении ведомственного финансового контроля в учреждениях и органах Федеральной службы 

исполнения наказаний», разделом, закрепляющим методы ведомственного 
финансового контроля. 

6. Комплекс организационно-правовых мер по совершенствованию 

практики государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе включает в себя: систему методов ведомственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе и формы ведомственного финансового контроля. К методам ведомственного финансового 
контроля следует отнести методы выявления нарушений и методы реагирования на выявленные нарушения. 

К методам выявления нарушений относятся: 
а) ревизия; 
б) проверка; 
в) обследование; 
г) экспертиза. 
Методами реагирования на выявленные нарушения являются: 
а) предупреждение о возможности или неизбежности нарушений 

правовых норм; 

б) указание на обязательность устранения нарушенных правил, ока
зание практической помощи по устранению обнаруженных нарушений, 
недостатков; 

в) государственное принуждение в отношении субъектов, нарушив
ших правовые требования, либо в отношении субъектов, не выполнивших 
требования об устранении ранее обнаруженных нарушений; 

г) передача материалов в компетентный орган для привлечения ви
новных к предусмотренной законом ответственности. 

К формам ведомственного финансового контроля следует отнести: 
а) решения полномочных органов о проведении ведомственного фи
нансового контроля в уголовно-исполнительной системе; 

б) акты ревизий, проверок, обследования, экспертиз. 
7. Авторский проект Федерального закона «О государственном и 
муниципальном финансовом контроле», в котором закреплены: определение финансового контроля, его виды, цели и задачи, методы, система органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый 
бюджетный контроль, их компетенция и организация деятельности, права 
и обязанности должностных лиц органов государственного и муниципального финансового контроля. 

Теоретическая и практическая значимость результатов исследо
вания определяется сформулированными выводами и обобщениями, ориентированностью всей работы на решение задач по реформированию государственного финансового контроля в уголовно-исполнительной системе 
Российской Федерации. В диссертации сформулировано определение государственного финансового контроля, исследован механизм его правового регулирования, определены направления его совершенствования.